創新機制和路徑 推進農用地流轉

□許連君

農用地流轉的演進，與農村基本經營制度的確立和完善、農業生產力發展、經濟社會發展密切相關。新中國成立以來，農地經營制度經歷了土改時期的“私地私營”、人民公社“公地公營”和集體所有家庭承包經營三個時期。縱觀第三個時期，浙江土地流轉大體經歷了四個階段：第一階段，1978-1987年，農村土地確立了家庭聯產承包制度，以小范圍零散化為特征的流轉啟動階段；第二階段，1988-1997年，浙江農村經濟呈快速發展，以糧食規模經營和“兩田制”為特征的流轉起伏階段；第三階段：1998-2008年，在發展效益農業和高效生態農業的基礎上，以效益誘致和政策激勵并進為特征的流轉加速階段；第四階段：2009年至今，在扶持“三農”政策力度繼續加大基礎上，以農地承包經營權權能完善和機制創新為特征的流轉穩步發展階段。

目前，土地流轉模式主要存在以下問題：一是分散的土地流轉模式難以滿足現代農業發展的需要。盡管當前的土地流轉方式已經呈現出了多元化的特點，但70%以上的土地流轉都發生在種養大戶和小規模分散經營的農戶之間，他們往往由于土地經營效益低、家庭勞動力不足、勞動強度大及長期在外務工等原因，自發地將耕地流轉給親戚、朋友或鄰居。這種“散戶—散戶”的自發性土地流轉方式往往難以滿足現代農業的發展需要。二是政策保障體系的滯后，阻礙了土地流轉模式的機制創新。目前，浙江省的農村醫療保險社會保障體系和養老保險還未能全覆蓋所有農村地區，這對農戶而言，當農用地流轉的租金低于農戶的預期收益時，一些小規模經營的農戶則會選擇放棄農用地流轉，情愿自己持有土地“待價而沽”。三是土地政策不穩定，影響了土地流轉進程。創建農業規模化、集約化經營企業是一個長遠的投資項目，盡管目前國家、省和地方政府相應出臺了許多強農惠農政策，但政策的不穩定性在一定程度上抑制著農戶的土地流轉期限。

基于以上問題，筆者認為，當前農用地流轉應注意以下幾點：

健全土地流轉法規制度，構建有序的農用地流轉市場。首先，在產權界定上，不僅要明確所有權、承包權的權利界線，還要明確流轉土地經營權、抵押權、作價入股權、繼承權的權利界定。其次，在土地流轉范圍上，不僅要規定家庭承包地流轉，還要規定其他方式承包地流轉，以及未發包土地的流轉；不僅要對土地流轉本身作出規定，還要對成片規模經營土地外部的地役權、相鄰權作出明確的規定。第三，在土地流轉類型上，不僅要區分物權性土地流轉、債權性土地流轉和股權性土地流轉，還要對現實中行之有效的整村整組流轉方式進行研究總結。

注重土地流轉與農民保障機制相結合。在農用地流轉過程中，要建立土地股份合作流轉制度，允許農村土地承包經營權作價出資組建農民專業社，確保土地流出的農戶能長期獲得土地流轉的補償收入；要積極探索保障機制，建立土流轉風險保障基金，確保土地流出農戶定期獲得補償收益。對達到一定條件的土地流出農民，由政府補助其參加社會保障，解除農民對土地流轉后的思想顧慮；積極探索土地承包經營權的抵押試點，加大農村金融機構對農業規模經營主體的資金扶持，有效解決其生產中的資金緊缺問題。

加強公共服務與引導，最大限度彌補市場機制的缺陷。政府要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，彌補市場機制的不足，推進土地流轉。一是深入推進公益性土地流轉服務組織建設。要在一家一戶分散的承包地流出與農業主體需要連片規模土地的需求之間，搭好服務的平臺。二是加大財政扶持力度。土地是農業最基本的生產資料，土地流轉價格直接影響著農產品的價格，而農產品的價格又關系著國計民生的大事。因此，農用地流轉價格應得到合理控制。同時，流轉收入又直接影響著農民流出土地的積極性。針對當前土地流出難的狀況，各級財政應在土地流轉環節上給予扶持，平抑土地流轉價格，促進農產品市場價格的穩定。