財(cái)政支農(nóng)資金折股量化扶貧的溫州實(shí)踐

□張世云

《低收入農(nóng)戶高水平全面小康計(jì)劃（2018-2022年）》明確要求，探索將財(cái)政扶貧等資金投入設(shè)施農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖、光伏、水電、鄉(xiāng)村旅游等項(xiàng)目開發(fā)經(jīng)營(yíng)，形成的資產(chǎn)收益分紅權(quán)可按規(guī)定折股量化到低收入農(nóng)戶和村集體，優(yōu)先保障喪失勞動(dòng)能力的低收入農(nóng)戶獲得穩(wěn)定收益。在結(jié)對(duì)幫扶走訪中，筆者發(fā)現(xiàn)早在2017年溫州市就出臺(tái)實(shí)施意見，選取甌海、洞頭、平陽(yáng)、泰順、蒼南等地實(shí)施一批試點(diǎn)項(xiàng)目。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前溫州實(shí)施財(cái)政扶貧資金折股量化扶貧項(xiàng)目110個(gè)，共投入扶貧資金1.8億元，撬動(dòng)各種社會(huì)資本總投入預(yù)計(jì)達(dá)到3.5億元；涵蓋光伏、旅游民宿、農(nóng)家樂、小微園廠房、物流倉(cāng)儲(chǔ)綜合體、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、農(nóng)產(chǎn)品展銷中心、漁村碼頭倉(cāng)儲(chǔ)、養(yǎng)老院、肉聯(lián)廠、食品加工園等幫扶項(xiàng)目，帶動(dòng)全市受益一萬余戶低收入農(nóng)戶，戶均年增收1500元以上。實(shí)踐證明：財(cái)政支農(nóng)資金折股量化扶貧，一改過去“大水漫灌”“一投了之”現(xiàn)象，提高了資金使用效益和精準(zhǔn)程度，能夠長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)揮作用。同時(shí)，這也改變了過去財(cái)政支農(nóng)資金無償投入方式，推動(dòng)了財(cái)政支農(nóng)政策供給側(cè)改革，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政支農(nóng)資金體制機(jī)制的改革創(chuàng)新，激發(fā)了缺勞力、技術(shù)、資金、信息的扶持對(duì)象利用土地、農(nóng)房、資金、勞動(dòng)力等入股新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，通過股權(quán)紐帶聯(lián)結(jié)起來，享受多種收益，拓寬增收渠道。

運(yùn)作和收益分配方式

“財(cái)政支農(nóng)資金折股量化”，指在不改變用途的情況下，財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金和其他涉農(nóng)資金投入設(shè)施農(nóng)業(yè)、林業(yè)、養(yǎng)殖、光伏、水電、鄉(xiāng)村旅游、村集體經(jīng)濟(jì)等項(xiàng)目形成的資產(chǎn)，具備條件的，可折股量化給重點(diǎn)幫扶對(duì)象，尤其是喪失勞動(dòng)能力的低收入農(nóng)戶。

運(yùn)作方式。以相關(guān)經(jīng)營(yíng)主體為組織載體，搭建平臺(tái)集聚整合扶貧資源；以股份合作制為制度形式，實(shí)現(xiàn)將資本分配與資本運(yùn)用適度分離。其中，資產(chǎn)運(yùn)用按市場(chǎng)原則進(jìn)行，向經(jīng)營(yíng)能力強(qiáng)的經(jīng)營(yíng)管理者集中。

收益分配方式。收益分配則強(qiáng)調(diào)平等和公平原則，優(yōu)先傾向那些低收入農(nóng)戶中的弱勢(shì)群體，特別是喪失勞動(dòng)力的重點(diǎn)幫扶對(duì)象，使其能夠通過股份分紅，分享農(nóng)業(yè)和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展成果。

主要形式

（一）兩種折股量化形式

1.單一利用政府支農(nóng)資金或結(jié)對(duì)幫扶資金投資于第三方實(shí)施主體的項(xiàng)目，所形成的資產(chǎn)折股給政府委托持股主體持有，按照動(dòng)態(tài)管理的原則，收益量化給低收入農(nóng)戶。

2.低收入農(nóng)戶利用土地、農(nóng)房、資金、勞動(dòng)力等資源入股，財(cái)政資金投資于項(xiàng)目實(shí)施后所形成的資產(chǎn)直接折股量化給受益對(duì)象持有。

（二）兩種收益分配形式

1.以普通股的形式入股經(jīng)營(yíng)主體，低收入農(nóng)戶與企業(yè)共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，并按股權(quán)獲得分紅。

2.以優(yōu)先股形式入股經(jīng)營(yíng)主體，享有固定收益和一定分紅，不參與企業(yè)決策和承擔(dān)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。

兩種入股形式具體分配方案及合同期滿后的入股資產(chǎn)處置方案依據(jù)項(xiàng)目實(shí)施主體、項(xiàng)目?jī)?nèi)容的具體情況，由相關(guān)主體協(xié)商并以協(xié)議的方式加以確定。

主要類型

光伏類。洞頭區(qū)北岙街道大長(zhǎng)坑村光伏扶貧項(xiàng)目，總投資120萬元，財(cái)政補(bǔ)助60萬元，2018年4月并網(wǎng)通電以來已實(shí)現(xiàn)收益9萬元，村集體增收7萬元，村里低收入農(nóng)戶每季增收500元。據(jù)調(diào)研，近三年，平陽(yáng)縣整合3544萬財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金，建成80個(gè)（村）光伏小康工程（其中76個(gè)為省級(jí)重點(diǎn)幫扶村），已并網(wǎng)發(fā)電的49個(gè)村每年可增加6-8萬元的集體經(jīng)濟(jì)收入。收益的30%用于改善村基礎(chǔ)設(shè)施和發(fā)展村級(jí)產(chǎn)業(yè)，70%用于幫助村低收入農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)和生活救濟(jì)，帶動(dòng)受益低收入農(nóng)戶每年增收1000-2000元。

民宿類。蒼南縣莒溪鎮(zhèn)溪東村村常住人口710人，畬族占全村人口97%，其中低收入42人、低保11人，村集體經(jīng)濟(jì)薄弱一直是制約溪東村發(fā)展的主要瓶頸。莒溪鎮(zhèn)地處莒溪大峽谷景區(qū)沿線，但餐飲和住宿接待能力不足。2017年11月，村集體決定向14戶村民轉(zhuǎn)租16間破舊農(nóng)房，村與縣旅游投資集團(tuán)合作改造建成了鄉(xiāng)村休閑民宿項(xiàng)目，并委托其經(jīng)營(yíng)管理，合作期限為20年。該項(xiàng)目總投資505萬元，財(cái)政扶貧資金折股量化投入225萬元，14戶村民投資42萬元(每戶3萬元)，蒼南縣旅游投資集團(tuán)投入其余資金。每年可獲得23萬元收益，其中：村民投資收益10%、可分2.3萬元；扶貧資金折股量化收益20.7萬元，其中的70%、14.5萬元用于扶持低收入農(nóng)戶，30%、6.2萬元?dú)w村集體。這樣，村里低收入農(nóng)戶每年可以增收2000多元。

公司類。泰順縣羅陽(yáng)鎮(zhèn)三聯(lián)村入股彭溪水電開發(fā)公司彭溪水電站，該水電站裝機(jī)1600千瓦，三聯(lián)村投入中央財(cái)政補(bǔ)助資金60 萬元，作為入股資金，每年獲得7.5%固定分紅款，共計(jì)4.5萬元，其中：1.35萬元?dú)w村集體、3.15萬元用于該村37戶低收入農(nóng)戶幫扶工作。目前甌海區(qū)安排財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金200萬元，作為甌海區(qū)老區(qū)促進(jìn)會(huì)的資本金投資入股甌海區(qū)強(qiáng)村發(fā)展有限公司，產(chǎn)生收益的60%-70%用于扶持全區(qū)低收入農(nóng)戶；安排財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金1103.17萬元，用于經(jīng)濟(jì)薄弱村貸款入股強(qiáng)村發(fā)展有限公司的貼息等補(bǔ)助。甌海區(qū)還規(guī)定，凡通過區(qū)財(cái)政支農(nóng)資金發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目產(chǎn)生的收益，30%用于扶持全區(qū)低收入農(nóng)戶。

物業(yè)類。物業(yè)類是指財(cái)政支農(nóng)資金投入于購(gòu)買店鋪、來料加工場(chǎng)所、停車場(chǎng)等農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性集體物業(yè)項(xiàng)目，產(chǎn)生的收益的一部分歸村集體、一部分用于幫扶困難群眾。平陽(yáng)縣騰蛟鎮(zhèn)10個(gè)扶貧重點(diǎn)村每個(gè)村籌資10萬元、縣財(cái)政安排扶貧資金800萬元，共900萬元投入工業(yè)小微園建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房出租，每村每年可增收10萬元，70%用于村低收入農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)和生活救濟(jì)。

目前溫州實(shí)施的折股量化規(guī)定項(xiàng)目的年收益超過5%，其中70%的收益分配給低收入農(nóng)戶、30%的收益用于壯大村集體經(jīng)濟(jì)。

主要問題及建議

扶持對(duì)象基數(shù)大、財(cái)政資金相對(duì)缺乏，應(yīng)進(jìn)一步統(tǒng)籌整合優(yōu)化財(cái)政資金投入。近三年來，蒼南縣每年投入財(cái)政扶貧資金3714萬元，大部分用于扶貧重點(diǎn)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，投在低收入農(nóng)戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)的資金較少，與全縣低收入農(nóng)戶57971戶、集體經(jīng)濟(jì)薄弱村341個(gè)的幫扶任務(wù)不相匹配，出現(xiàn)村集體經(jīng)濟(jì)收入不穩(wěn)定、個(gè)別已脫貧的村集體經(jīng)濟(jì)返薄等現(xiàn)象。縣級(jí)支農(nóng)資金要加強(qiáng)優(yōu)化整合，提高財(cái)政資金使用效益，切實(shí)將財(cái)政資金的撬動(dòng)作用發(fā)揮到極致。從調(diào)研的情況分析，要有30%的資金投入扶貧折股量化項(xiàng)目，發(fā)揮財(cái)政資金的聚集效應(yīng)；鄉(xiāng)賢、企業(yè)等回報(bào)農(nóng)村實(shí)施鄉(xiāng)村振興的社會(huì)資本的50%應(yīng)折股量化到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目，幫助低收入人群增收。

項(xiàng)目管理精細(xì)化不足，項(xiàng)目落地周期長(zhǎng)，應(yīng)進(jìn)一步完善幫扶數(shù)據(jù)庫(kù)、縮短項(xiàng)目審批周期。村干部反映折股量化的項(xiàng)目大多涉及公建項(xiàng)目，由于政府和有關(guān)部門的協(xié)同服務(wù)、宣傳動(dòng)員村民工作還不到位；村集體項(xiàng)目招投標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)還太低，相關(guān)稅費(fèi)支出也不少，審查、審批、招投標(biāo)等程序耗時(shí)長(zhǎng)、手續(xù)繁瑣，一些具備條件的項(xiàng)目村和投資合作方尚在觀望，仍有顧慮，嚴(yán)重影響前期工作的正常開展。政府有關(guān)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)要結(jié)合“最多跑一次”“最多跑一地”改革要求，加強(qiáng)服務(wù)，縮短立項(xiàng)審批過程。從實(shí)踐看，財(cái)政資金折股量化的主要幫扶對(duì)象是低收入農(nóng)戶、村集體經(jīng)濟(jì)組織。為更好地實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)幫扶，建議建立完善縣一級(jí)幫扶對(duì)象數(shù)據(jù)庫(kù)，定期采集更新低收入農(nóng)戶、村集體經(jīng)濟(jì)幫扶對(duì)象相關(guān)信息，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理。

財(cái)政支農(nóng)資金折股量化扶貧，政府推力雖大但農(nóng)戶參與難，應(yīng)進(jìn)一步調(diào)動(dòng)受益對(duì)象積極性。低收入農(nóng)戶反映，扶貧折股量化項(xiàng)目雖好，但很難參與全過程來提高勞務(wù)收入。要緊緊結(jié)合扶貧折股量化項(xiàng)目和正在實(shí)施的“萬元農(nóng)民收入新增”工程，對(duì)受益對(duì)象開設(shè)具有實(shí)用性、針對(duì)性的培訓(xùn)課程，不斷提高勞動(dòng)技能，增強(qiáng)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力；要充分調(diào)動(dòng)受益對(duì)象參與項(xiàng)目立項(xiàng)、建設(shè)、發(fā)展全過程的積極性，感受到實(shí)實(shí)在在的獲得感；要及時(shí)總結(jié)推廣折股量化對(duì)象依法自愿流轉(zhuǎn)土地、房屋、農(nóng)業(yè)設(shè)施、林地等資產(chǎn)作價(jià)入股、按股分享經(jīng)營(yíng)收益的成功經(jīng)驗(yàn)，引導(dǎo)和鼓勵(lì)受益對(duì)象與各種經(jīng)營(yíng)主體合作，實(shí)現(xiàn)共同創(chuàng)業(yè)致富。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨自然和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)進(jìn)一步健全風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。基層干部和業(yè)主普遍反映，折股量化實(shí)施的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目，具有較高的自然和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)；同時(shí)，近年來各地陸續(xù)開展扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問題專項(xiàng)治理，起到了很大的震懾作用，但也發(fā)生了不敢為、慢作為等現(xiàn)象，必須健全與之相適應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。要以“政府推動(dòng)、市場(chǎng)運(yùn)作、主體自愿”為原則，以“擴(kuò)面、提標(biāo)、增品”為導(dǎo)向，完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)大災(zāi)保險(xiǎn)、大宗農(nóng)產(chǎn)品完全成本和收入保險(xiǎn)、特色農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”等試點(diǎn)，建立健全多層次、高保障、符合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要和農(nóng)民需求的保險(xiǎn)產(chǎn)品體系；要對(duì)項(xiàng)目申報(bào)、論證、立項(xiàng)、資金分配、受益對(duì)象確定等全過程實(shí)行信息公開引入第三方績(jī)效評(píng)優(yōu)，做到公平、公正、廉潔、高效；要堅(jiān)持嚴(yán)管與厚愛、約束與激勵(lì)相結(jié)合的原則，充分調(diào)動(dòng)扶貧干部的工作積極性。