試論內(nèi)部審計在領(lǐng)導干部土地資源資產(chǎn)離任審計中的運用

□ 長興縣自然資源和規(guī)劃局 陳 雯

自黨的十八屆三中全會在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中首次明確提出領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計以來，這項審計工作通過兩年多時間的試點，已經(jīng)取得了一定的成效，改變了過去領(lǐng)導干部只關(guān)注經(jīng)濟責任而忽視了自然資源管理和生態(tài)環(huán)境的保護責任，有效促進了生態(tài)文明建設。但作為一項新型審計，開展審計可采用的審計方法還不成熟，理論和實踐方面可參考的研究也十分有限。2017年，中辦、國辦印發(fā)《領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定（試行）》，《規(guī)定》中明確從2018年開始自然資源資產(chǎn)離任審計將從審計試點轉(zhuǎn)為全面推開，并作為領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計的延伸，成為經(jīng)常性審計項目。土地資源與水資源、礦產(chǎn)資源、森林資源等，共同構(gòu)成了自然資源資產(chǎn)審計的內(nèi)容。開展土地資源審計對促進土地資源管理，維護土地資源環(huán)境安全意義重大。目前，國家審計是自然資源資產(chǎn)審計的審計主體，筆者認為自然資源資產(chǎn)審計不應是政府審計一方的職責，內(nèi)部審計也應當參與進來，從而更有效地推動自然資源資產(chǎn)審計的開展。本文闡述了領(lǐng)導干部土地資源資產(chǎn)離任審計的相關(guān)概念，結(jié)合內(nèi)部審計的職能作用，對內(nèi)部審計在土地資源資產(chǎn)審計中的運用談些初淺的看法，從而為領(lǐng)導干部土地資源資產(chǎn)離任審計實踐工作提供啟示。

一、內(nèi)部審計在領(lǐng)導干部土地資源資產(chǎn)離任審計中的職能作用

我國審計監(jiān)督體系由國家審計、社會審計和內(nèi)部審計組成。內(nèi)部審計已經(jīng)在嚴肅財經(jīng)紀律、改善內(nèi)部管理、提高資金績效和加強反腐倡廉建設領(lǐng)域中發(fā)揮著重要作用。內(nèi)部審計對促進自然資源管理具有重要意義。當前形勢下，內(nèi)部審計應發(fā)揮更大的作用，履行應有的職責，積極參與到領(lǐng)導干部土地資源資產(chǎn)離任審計當中，充分履行對系統(tǒng)內(nèi)單位的自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護責任的履行情況進行審計的職責。

（一）領(lǐng)導干部土地資源資產(chǎn)離任審計的內(nèi)涵

領(lǐng)導干部土地資源資產(chǎn)離任審計是指對領(lǐng)導干部在任期內(nèi)因所任職務，依法對本地區(qū)或部門系統(tǒng)單位的土地資源資產(chǎn)的開發(fā)、利用、保護等受托管理行為的真實性和合法性進行審計。具體可以概括為地方黨委、政府主要領(lǐng)導干部任職期間對當?shù)赝恋刭Y源開發(fā)利用、土地資源污染防治和土地環(huán)境保護等活動的真實性、合法性和效果性，以及對其在土地資源管理活動中應承擔責任的履行情況的監(jiān)督、評價和鑒證工作。

（二）領(lǐng)導干部土地資源資產(chǎn)離任審計的目標

領(lǐng)導干部土地資源資產(chǎn)離任審計的總目標是對領(lǐng)導干部任期內(nèi)所管轄區(qū)域的土地資源資產(chǎn)管理、利用與開發(fā)等方面的成果進行監(jiān)督審計，反映貢獻與不足，明確相關(guān)責任，提出加強土地資源資產(chǎn)管理的意見和建議，以激勵領(lǐng)導干部實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。具體目標包括：一是摸清狀況，對領(lǐng)導干部任期內(nèi)轄區(qū)土地資源資產(chǎn)情況進行全面的掌握；二是查處問題，查處領(lǐng)導干部在土地資源資產(chǎn)管理方面存在的違法違紀違規(guī)問題；三是責任追究，對審計過程中查處的問題責任進行界定；四是加強管理，通過審計提出建議最終為政府的土地資源管理提供決策依據(jù)。

（三）內(nèi)部審計在領(lǐng)導干部土地資源資產(chǎn)離任審計中的職能作用

內(nèi)部審計本身具有評價作用，內(nèi)部審計在領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計中已經(jīng)發(fā)揮一定的職能作用。自然資源資產(chǎn)納入離任審計內(nèi)容可以看作是經(jīng)濟責任審計的拓展和延伸，是一種特殊的經(jīng)濟責任審計。生態(tài)治理涉及的領(lǐng)域，往往與經(jīng)濟責任密切相關(guān)，二者具有共同的目標。通過開展土地資源資產(chǎn)內(nèi)部審計，從內(nèi)部管理中就關(guān)注領(lǐng)導干部對土地資源資產(chǎn)各項管理職責的履行，把問題反映在初始階段，更有效地引導領(lǐng)導干部樹立自然資源資產(chǎn)保護意識，從而幫助領(lǐng)導干部建立正確的政績觀和科學發(fā)展觀。

二、領(lǐng)導干部土地資源資產(chǎn)離任審計的內(nèi)容——基于內(nèi)部審計視角

（一）土地資源資產(chǎn)法規(guī)政策執(zhí)行與落實情況

土地資源資產(chǎn)內(nèi)部審計中要重點關(guān)注土地資源資產(chǎn)法規(guī)政策執(zhí)行與落實情況。具體包括土地政策是否嚴格執(zhí)行，效果是否明顯，是否與現(xiàn)實情況有不相符的地方，是否根據(jù)實際情況建立保障解決措施。重點審查土地資源資產(chǎn)相關(guān)規(guī)劃目標是否在可持續(xù)發(fā)展原則下制定并落實，是否符合土地總體規(guī)劃，是否與相關(guān)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)政策目標一致；土地資源生態(tài)保護和修復制度的執(zhí)行情況；重大土地建設工程項目的建設情況等。

（二）土地資源資產(chǎn)重大決策事項

土地資源資產(chǎn)的重大決策事項包括土地資源資產(chǎn)審批、開發(fā)、管理及土地資源保護機制，與土地資源相關(guān)的重大投資、資產(chǎn)處置等方面的懲罰機制。內(nèi)審人員要查閱轄區(qū)黨委、政府的決議決定、出臺的文件、會議紀要和領(lǐng)導批示等，檢查有關(guān)土地資源審批、開發(fā)、利用、節(jié)約、管理、保護和防治土地災害的重大決策事項是否合法合規(guī)。比如審查土地資源審批中是否存在違規(guī)審批和越權(quán)審批等問題。

（三）土地資源資產(chǎn)管理情況

關(guān)注土地開發(fā)利用總體規(guī)劃的實施。重點審計核查土地供應情況。供地程序是否合法、合規(guī)、合理；土地出讓或交易是否嚴格按照招拍掛的政策規(guī)定執(zhí)行；土地是否經(jīng)過有資質(zhì)的土地估價機構(gòu)根據(jù)標準進行土地價值評估，是否考慮國家產(chǎn)業(yè)政策、土地調(diào)控政策；是否在擬定土地出讓底價后進行公告，土地實際供應時審查是否以低于最低底價標準出讓，出讓對象是否按規(guī)定用途使用。重點審查耕地保護責任指標落實情況。要嚴格審查耕地保護責任目標是否完成，是否存在建設用地比重逐年上升而耕地比重逐年下降的趨勢，是否踏越耕地紅線；核查分析耕地是否是“占多少、補多少”，是否真實有效地實現(xiàn)了耕地的占補平衡。

（四）土地資源資金管理情況

檢查土地資源資金的籌集渠道是否合法合規(guī)，土地專項資金是否全額納入了財政預算管理使用；資金是否按進度、及時撥付到位；資金的使用是否符合預算管理，有無專項資金不專款專用等問題行為。重點審查土地出讓金收支，土地復墾資金、采礦權(quán)價款、生態(tài)補償費用、生態(tài)環(huán)境恢復治理資金等的計劃、管理是否存在擠占挪用等情況，以及各項專項資金的使用績效。

另外，內(nèi)審人員還要關(guān)注土地資源保護情況和維護土地權(quán)益情況，包括：是否對土地狀況進行調(diào)查統(tǒng)計；是否對農(nóng)田進行分級，并劃分基本農(nóng)田保護區(qū)；是否采取措施改善土地質(zhì)量，組織土地的整理和復墾工作；有關(guān)土地資金使用和管理是否合法合規(guī)等；是否保障土地所有權(quán)人的利益，如登記造冊、確認所有權(quán)等；是否依法保障土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)；是否按照規(guī)定程序規(guī)定時間實施土地征收公告；是否聽取被征收土地的集體組織和農(nóng)民的意見，是否足額、及時支付各種補償費等。

三、內(nèi)部審計在領(lǐng)導干部土地資源資產(chǎn)離任審計中運用的思考建議

內(nèi)部審計需要根據(jù)新形勢不斷創(chuàng)新，逐步擴展審計業(yè)務，從單純的查錯防弊向促進單位管理方向轉(zhuǎn)變，從督導型向服務型方向轉(zhuǎn)變。內(nèi)部審計完全可以在領(lǐng)導干部土地資源資產(chǎn)離任審計中加以運用，積極參加單位重大經(jīng)濟活動及管理決策并主動協(xié)調(diào)，注意發(fā)現(xiàn)在資源管理活動中帶有傾向性、苗頭性和全局性的問題，作出客觀、公正、準確的結(jié)論，提出及時有效的改進建議，為管理決策提供科學的依據(jù)，促進自然資源管理事業(yè)健康發(fā)展。

（一）建立完善自然資源系統(tǒng)內(nèi)部審計制度

根據(jù)國家規(guī)定和結(jié)合實際情況，建立完善土地資源資產(chǎn)內(nèi)部審計制度，明確內(nèi)部審計的地位、作用、職責、權(quán)限、及工作規(guī)范等，內(nèi)部審計要有法可依，有章可循。同時，根據(jù)實際情況構(gòu)建科學完善的土地資源資產(chǎn)審計指標體系。其次，在健全內(nèi)部審計制度的基礎(chǔ)上，科學設置內(nèi)部審計機構(gòu)，合理配置審計資源，增強內(nèi)部審計的權(quán)威性和獨立性。內(nèi)部審計機構(gòu)的領(lǐng)導層次越高，其獨立性就越強，權(quán)威性越高，內(nèi)審工作質(zhì)量和效果就越有保障。

（二）不斷提高內(nèi)審人員綜合素養(yǎng)

現(xiàn)代內(nèi)部審計范圍已由單純的財務資料擴大到業(yè)務管理的方方面面，這要求審計人員不斷地提升自我素養(yǎng)，拓寬知識面，熟練掌握國家的財經(jīng)政策法規(guī)，熟悉自然資源業(yè)務。土地等自然資源具有復雜性和專業(yè)性，面對此類新型審計，內(nèi)審人員必須熟悉土地法律法規(guī)、土壤質(zhì)量數(shù)據(jù)、耕地約束指標、征占地、招拍掛流程等，內(nèi)審人員要不斷提高審計人員綜合素質(zhì)，不斷提升自我，學習、掌握土地資源的專業(yè)知識和法律規(guī)定。

（三）積極推進內(nèi)部審計信息化建設

在大數(shù)據(jù)時代背景下，通過云計算和計算機網(wǎng)絡技術(shù)的支撐，審計人員要改變傳統(tǒng)審計方法，充分運用信息化手段，創(chuàng)新審計方法，大力推進內(nèi)部審計信息化建設。結(jié)合自然資源系統(tǒng)業(yè)務特點，建立和完善內(nèi)部審計信息化平臺，將審計證據(jù)進行全面數(shù)據(jù)化處理。利用現(xiàn)代化的工具開展內(nèi)部審計工作，不斷提高審計工作效率和效果。

（四）強化土地資源資產(chǎn)審計結(jié)果的有效利用

審計結(jié)果的運用是促進單位完善內(nèi)部管理的重要手段，也是內(nèi)部審計工作的最終目標。通過內(nèi)部審計，可以找出單位在內(nèi)部管理制度存在的漏洞，從而分析問題并提出整改建議。要把內(nèi)審結(jié)果及整改情況作為對領(lǐng)導干部考核、任免和獎懲的重要依據(jù)。完整的審計結(jié)果應用體系應該涵蓋審計情況通報、結(jié)果公告、整改落實、責任追究等內(nèi)容。領(lǐng)導干部自然資源審計成為經(jīng)常性審計項目后，通過實踐積累審計制度也會逐步完善健全成熟，離任審計很有可能就會轉(zhuǎn)向任中審計，通過內(nèi)部審計把問題解決在初始，達到及時預防和處理各種違法行為發(fā)生的效果。