再談電梯維保記錄不真實行為的處理

文丨朱有權(quán)

筆者在特種設(shè)備安全監(jiān)管實踐中遇到電梯維保單位在維保過程中雖有維保記錄，但相關(guān)記錄并不真實，當(dāng)事人認(rèn)為自己已經(jīng)按照《電梯維護保養(yǎng)規(guī)則》要求做好電梯維保記錄，《電梯維護保養(yǎng)規(guī)則》并未對電梯維保單位填寫的維保記錄作出真實性要求，所以自己并未違反《電梯維護保養(yǎng)規(guī)則》（參見〈本案是否說明《電梯維護保養(yǎng)規(guī)則》存在漏洞？〉，刊于《中國質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》2019年2期第37頁），筆者認(rèn)可當(dāng)事人的這一辯解，認(rèn)為因為《電梯維護保養(yǎng)規(guī)則》自身存在缺陷和不足，我們不宜根據(jù)當(dāng)事人維保記錄不真實判定當(dāng)事人違反《電梯維護保養(yǎng)規(guī)則》，進而以當(dāng)事人違反特種設(shè)備安全技術(shù)規(guī)范做出行政處罰。文章發(fā)表后，有觀點認(rèn)為，電梯維保單位應(yīng)對其記錄的真實性負(fù)責(zé)，這是法律法規(guī)立法的本意。換言之，不管《電梯維護保養(yǎng)規(guī)則》是否對電梯維保記錄的真實性做出要求，都可以對維保記錄不真實的違法行為直接進行行政處罰。

筆者對該問題的看法沒有變化，仍然認(rèn)為《電梯維護保養(yǎng)規(guī)則》未對電梯維保記錄作出真實性要求是其自身缺陷，現(xiàn)補充幾點意見：

第一、處罰法定原則是行政法的基本原則之一，在行政執(zhí)法過程中必須得到徹底貫徹。處罰法定就要求行政處罰必須依據(jù)明確具體的法律法規(guī)進行，反對非法定機構(gòu)自行對法律條文進行類推、擴展、引申，也不允許執(zhí)法者對法律規(guī)定進行自由演繹推理，執(zhí)法者只能嚴(yán)格忠實法律、執(zhí)行法律，故有關(guān)部門反復(fù)強調(diào)：“（對于行政人員）法無明文不可為”，“（對于市場主體）法無禁止皆可為”，要求執(zhí)法和守法都應(yīng)該遵循明確的法律規(guī)定。《行政處罰法》第三條第二款也規(guī)定：“沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無效。”

如果說“電梯維保單位應(yīng)對其記錄的真實性負(fù)責(zé)”，因為這是法律法規(guī)立法的本意而無需明確規(guī)定，那么其一，維保記錄真實性的外延有多大？維保過程是維保記錄真實性的核心內(nèi)容自然無疑，但填寫記錄時間、人員身份、簽名等持續(xù)性內(nèi)容是不是也包含在真實性范圍？這些不真實的記錄是否可以直接作為處罰依據(jù)？這些都應(yīng)該有明確的規(guī)定，不能依靠推定。其二，科學(xué)性、專業(yè)性是否也是《電梯維護保養(yǎng)規(guī)則》立法的本意而無需明確規(guī)定？哪些維保記錄現(xiàn)象可以歸屬于違反科學(xué)性、專業(yè)性的要求而認(rèn)定為違法安全技術(shù)規(guī)范并進而可以進行行政處罰？這些相關(guān)問題如果缺乏明確具體的規(guī)定，單靠基層行政執(zhí)法人員的職業(yè)素養(yǎng)和道德良知難以取得良好的治理效果。

法律的規(guī)范作用包含有指引作用和預(yù)測作用，指引作用是指通過明確的法律規(guī)范要求人們?nèi)绾螌嵤┬袨椋ㄈ绨凑铡峨娞菥S護保養(yǎng)規(guī)則》要求的真實性原則填寫維保記錄），否則需要承擔(dān)相應(yīng)法律后果（如接受行政處罰）；預(yù)測作用基于法律可預(yù)測性的特征，是指行為人根據(jù)明確的法律規(guī)范，可以預(yù)測到自身行為（如按照《電梯維護保養(yǎng)規(guī)則》要求的真實性原則填寫維保記錄或者相反）可以帶來的法律后果（如接受行政處罰或者沒有）。但假如“維保記錄真實性是《電梯維護保養(yǎng)規(guī)則》立法本意而無需明確規(guī)定”，法律的指引作用和預(yù)測作用又從何談起，在哪體現(xiàn)？這種沒有明文卻又自帶流量的“立法本意”違背處罰法定的行政法原則，也與中國共產(chǎn)黨依法行政的執(zhí)政理念格格不入。

同一法律概念的要求在法規(guī)上應(yīng)該具有一致性。如果電梯維保記錄真實性是安全技術(shù)規(guī)范立法本意而無需明確規(guī)定，那么所有的特種設(shè)備安全技術(shù)規(guī)范對于維保記錄真實性的規(guī)定應(yīng)該是一致的。《電梯監(jiān)督檢驗和定期檢驗規(guī)則——曳引與強制驅(qū)動電梯》（TSG T7001-2009）第六條第二款規(guī)定：“施工單位或者維護保養(yǎng)單位應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)安全技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的要求，保證施工或者日常維護保養(yǎng)質(zhì)量，真實、準(zhǔn)確地填寫施工或者日常維護保養(yǎng)的相關(guān)記錄或者報告，對施工或者日常維護保養(yǎng)質(zhì)量以及提供的相關(guān)文件、資料的真實性及其與實物的一致性負(fù)責(zé)。”同是原質(zhì)檢總局出臺的特種設(shè)備安全技術(shù)規(guī)范，對電梯維保記錄真實性做出兩個完全不同的要求，筆者無法理解和認(rèn)同這兩者都是合理的說法：假如“維保記錄真實性是《電梯維護保養(yǎng)規(guī)則》立法本意而無需明確規(guī)定”，那么上述《電梯檢規(guī)》就是畫蛇添足、無病呻吟；反之，如果后者是必要的，《電梯維護保養(yǎng)規(guī)則》未對電梯維保記錄真實性做出要求就是一個漏洞和缺憾。

順便說一下，上述《電梯檢規(guī)》的規(guī)定不能作為行政執(zhí)法人員對當(dāng)事人進行行政處罰的依據(jù)，理由在于其第二條第一款規(guī)定：“本規(guī)則適用于電力驅(qū)動的曳引式與強制式電梯(防爆電梯、消防員電梯、雜物電梯除外)的安裝、改造、重大修理監(jiān)督檢驗和定期檢驗。”電梯維保行為當(dāng)然不能歸入其中。

思考

原質(zhì)檢總局在數(shù)十年的履職過程中編制了大量的技術(shù)規(guī)范，這些技術(shù)規(guī)范不僅是專業(yè)技術(shù)人員從業(yè)的作業(yè)指南，也是基層執(zhí)法人員監(jiān)督、規(guī)范很多行業(yè)發(fā)展的重要執(zhí)法依據(jù)。筆者無意懷疑這些技術(shù)規(guī)范的嚴(yán)謹(jǐn)性、專業(yè)性以及對社會發(fā)展做出的貢獻，但一些技術(shù)規(guī)范存在著一些不足之處。

今年年初市場監(jiān)管總局出臺了《2019年全國標(biāo)準(zhǔn)化工作要點》（國標(biāo)委發(fā)【2019】5號），提出“強制性國家標(biāo)準(zhǔn)不再署名起草單位和起草人”、“充分聽取政府部門、行業(yè)組織、科研院所、企業(yè)等方面的意見建議，強化與國際國外標(biāo)準(zhǔn)化組織機構(gòu)的交流研討”等措施，顯示出國家市場監(jiān)管總局力圖破解以往規(guī)范制定中存在的封閉性等內(nèi)在不足，不斷提升規(guī)范制定的質(zhì)量、水平，以更好地發(fā)揮規(guī)范對社會發(fā)展的促進作用。