虛假訴訟檢察監督問題分析
——以最高檢第14 批指導性案例為樣本

● 華 錳 顏良偉/文

2019 年5 月22 日，最高人民檢察院（以下簡稱最高檢）召開主題為“打擊虛假訴訟共筑司法誠信”的新聞發布會，公開發布了最高檢第14 批指導性案例，即五件檢察機關辦理的民事虛假訴訟指導性案例。本批指導性案例是最高檢發布的首批民事檢察指導性案例，得到了媒體的廣泛關注。［1］有學者認為，該批指導性案例，主體之集中，涉及范圍之廣，力度之大，很有震撼力和說服力，表達了檢察機關對虛假訴訟依法監督的決心。［2］該批指導性案例與其他最高檢發布的檢察指導性案例具有同樣的應然價值，如可以在一定程度上填補法律規制的漏洞、有助于闡釋某些模糊性法律條款、有助于在同類案件處理中統一司法尺度、有效回應社會關切等。［3］此外，筆者認為該批指導性案例還有其自身的特殊價值，即所選取的五件案例均是針對虛假訴訟檢察監督實踐中存在的亟待解決問題進行有效回應，為各級檢察機關辦理此類案件提供指導性意見，同時也為將來的立法提供可資參考的實踐素材，以便進一步織密防范和懲治虛假訴訟行為的“法律之網”。筆者認為該批指導性案例主要涉及以下七個方面問題。

一、虛假訴訟檢察監督必要性問題

2016 年，最高人民法院（以下簡稱最高法）發布的第14 批指導性案例將以虛假訴訟為案由的“上海歐寶科技有限公司訴遼寧特萊維置業發展有限公司企業借貸糾紛案”吸收為指導性案例。有文章對此案例進行評析，認為法院在審判中應當加大對虛假訴訟行為的識別、審查及規制力度，提高違法成本，保持高壓態勢。［4］實際上，除了強調加大法院在訴訟中識別和防范虛假訴訟力度外，還應當認識到檢察機關在虛假訴訟監督和糾正中發揮了不可或缺的作用。

法院基于“居中裁判”法律地位的限制，其自身發現和糾正虛假訴訟存在一些困難：一是法院對虛假訴訟的糾正來源比較單一，主要是權利受到侵害的當事人或者案外人到法院主張權利時，虛假訴訟才會被發現和糾正。如最高法發布的“上海歐寶科技有限公司訴遼寧特萊維置業發展有限公司企業借貸糾紛案”是案外人謝某發現因該虛假訴訟案致使自身合法權益受到侵害而向法院申請再審后再審法院才發現該案系虛假訴訟案件。二是對于沒有具體受害人的虛假訴訟案件，如通過虛假訴訟為小產權房辦理過戶手續案件、通過虛假訴訟逃避稅款案件等，往往沒有具體受害人，因此法院極少主動對這類案件進行糾正。三是法院啟動再審程序有一定難度，第三人撤銷之訴也面臨舉證困難等問題。四是即使法院啟動再審程序或者第三人提起撤銷之訴，在審理中受當事人自由處分原則及“三角民事訴訟構造”的影響，法院查明和糾正虛假訴訟的難度依然較大，案件得到糾正的比例較小。五是近年來，法院的調解優勢重新被重視，法院調解率節節攀高，此種司法現狀為虛假訴訟的興盛提供了巨大的便利，亦使得當調解出現某種事實不清的情形時，法官也難以對證據進行實質審查。［5］

檢察機關在查處虛假訴訟方面具有以下優勢：一是檢察機關是法律監督機關，《民事訴訟法》規定檢察機關有權對法院民事訴訟活動的全過程予以監督。無論是發生在普通審判程序的虛假訴訟，還是在執行程序、特別程序中的虛假訴訟，均可納入檢察監督范圍。最高檢第14 批指導性案例就包含以上3 個程序中發生的典型虛假訴訟監督案例。二是檢察機關對于無具體受害人的虛假訴訟案件的監督更加積極有力。實務中，無具體受害人的虛假訴訟案件，很少有人主張存在錯誤，法院自身也很少發現并糾錯。檢察官是公共利益的代表者。檢察機關發現國家利益或者社會公共利益受到損害或者現實威脅時，可以依職權進行積極查證，監督并糾正損害“兩益”的虛假訴訟行為。如最高檢第14 批指導性案例“廣州乙置業公司等騙取支付令執行虛假訴訟監督案”中檢察機關發現當事人惡意串通、虛構債務，騙取法院支付令，并在執行中通謀達成和解協議，通過以物抵債的方式侵吞國有資產，損害國家利益，依法監督糾正這起虛假訴訟案。三是檢察機關具有民事調查核實職權，可以就可能出現的虛假訴訟案件進行調查核實，為監督糾正虛假訴訟案件打下堅實證據基礎。最高檢第14 批指導性案例均體現了檢察機關通過閱卷審查、調取相關證據材料、詢問當事人等方式積極行使調查核實權，有力查證虛假訴訟行為。四是檢察機關具有刑事檢察及司法人員瀆職侵權犯罪偵查職能，能夠從刑事案件中發現虛假訴訟案件線索，對司法人員參與制造虛假訴訟的違法行為查處更加有力。最高檢第14 批指導性案例“廣州乙置業公司等騙取支付令執行虛假訴訟監督案”中的虛假訴訟線索就是檢察機關在辦理某國有公司經理貪污、受賄刑事案件中發現的。

二、虛假訴訟含義問題

“虛假訴訟”這一概念表述，最早出現在2003 年河南省檢察院和鄭州市檢察院聯合舉辦的“虛假（惡意）民事訴訟研討會”上，會議勾勒出了虛假（惡意）訴訟的基本輪廓，但對虛假訴訟的含義問題并未達成共識。2012 年修改后的《民事訴訟法》法首次在法律層面確定虛假訴訟含義，即當事人之間惡意串通，企圖通過訴訟、調解等方式侵害他人合法權益的行為。2016 年最高法《關于防范和制裁虛假訴訟的指導意見》認為虛假訴訟一般包括以下要素：以規避法律、法規或者國家政策謀取非法利益為目的；雙方當事人存在惡意串通；虛構事實；借用合法的民事程序；侵害國家利益、社會公共利益或者案外人的合法權益。可見，無論是《民事訴訟法》的規定，還是最高法的規范性文件，僅規定串通型虛假訴訟，對于一方當事人虛構事實提起民事訴訟行為是否也納入虛假訴訟范疇未作出明確規定。有人據此認為，虛假訴訟行為僅包括當事人雙方惡意串通的情形，不包括單方偽造證據情形，因為后一種情形不符合2012 年修改后《民事訴訟法》對虛假訴訟的定性，也不符合虛假訴訟的本質特征。［6］但根據學者統計，實務中，一方當事人虛構事實的虛假訴訟行為遠遠多于雙方實施的虛假訴訟行為。［7］

最高檢第14 批指導性案例中有4 個案例是串通型虛假訴訟，有1 個案例是單方實施型虛假訴訟即“江西熊某等交通事故保險理賠虛假訴訟監督案”。該案中的虛假訴訟行為人為原告一方當事人，其通過偽造證據、虛假陳述等手段提起虛假訴訟，意圖非法獲取保險理賠款。因此，最高檢通過指導性案例的方式明確單方實施虛構事實提起民事訴訟行為也應當納入虛假訴訟范疇，檢察機關對此應當予以監督糾正。最高檢該指導性案例所體現出的精神，與刑事領域對虛假訴訟犯罪的規定是一致的。《刑法修正案（九）》規定的虛假訴訟罪不再以“雙方惡意串通”為構成要件，規定“以捏造的事實提起民事訴訟，妨害司法秩序或者嚴重侵害他人合法權益的”，構成虛假訴訟罪。2018 年《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理虛假訴訟刑事案件適用法律若干問題的解釋》第1 條明確規定“以捏造的事實提起民事訴訟”既包括單方行為，也包括雙方串通行為。

三、虛假訴訟行為發生階段問題

一般來說，虛假訴訟是發生在民事審判階段，如最高檢第14 批指導性案例“武漢乙投資公司等騙取調解書虛假訴訟監督案”和“江西熊某等交通事故保險理賠虛假訴訟監督案”中虛假訴訟行為人均是通過偽造證據、虛構事實向法院提起民事訴訟，騙取法院生效裁判或者調解書。但現實生活中，虛假訴訟行為發生階段具有多樣性，既可能發生在民事審判階段，也可能發生在特別程序階段，如最高檢第14 批指導性案例“廣州乙置業公司等騙取支付令執行虛假訴訟監督案”中虛假訴訟行為人虛構債務，通過督促程序騙取法院支付令，意圖獲取非法利益；還有可能發生民事執行階段，如最高檢第14 批指導性案例“陜西甲實業公司等公證執行虛假訴訟監督案”和“福建王某興等人勞動仲裁執行虛假訴訟監督案”中行為人通過偽造證據、虛構事實方式獲取公正債權文書、仲裁裁決書后據此向法院申請強制執行。

最高檢第14 批指導性案例確認了在不同階段中所發生的典型虛假訴訟行為，具有很強的指導作用，有利于引導地方各級檢察機關保持對案件線索的高度敏感性，強化對不同階段虛假訴訟行為的查證意識，嚴厲打擊虛假訴訟行為。

這里需要說明一個問題，最高檢第14 批指導性案例“福建王某興等人勞動仲裁執行虛假訴訟監督案”顯示，檢察機關發現虛假仲裁后向勞動爭議仲裁委員會發出檢察建議書，建議撤銷該案仲裁調解書。檢察機關能否向仲裁機構發出檢察建議？《仲裁法》《勞動爭議調解仲裁法》對檢察機關法律監督未作出規定，那檢察機關向仲裁機構發出檢察建議是否就沒有法律依據了？筆者認為，本案中檢察機關發出檢察建議并不缺乏法律依據。根據《人民檢察院檢察建議工作規定》，檢察機關可以向本院所辦理案件的涉案單位、本級有關主管機關以及其他有關單位提出檢察建議。檢察機關在辦理虛假訴訟案件中，發現仲裁裁決虛假的，應當提出檢察建議要求糾正。當然，仲裁制度也是一項重要的法律制度，為確保法律正確統一實施，筆者建議立法機關將來在修訂《仲裁法》等時，可研究將檢察監督制度以適當方式引入仲裁制度之中，加強仲裁機構仲裁行為的司法監督力度。

四、檢察機關對虛假調解書能否抗訴問題

最高檢第14 批指導性案例“武漢乙投資公司等騙取調解書虛假訴訟監督案”的要旨中明確指出：“偽造證據、虛構事實提起訴訟，騙取人民法院調解書，妨害司法秩序、損害司法權威，不僅可能損害他人合法權益，而且損害國家和社會公共利益的......。”本案中檢察機關也是以抗訴的方式對虛假調解書進行監督。最高檢第六檢察廳負責人在答記者問中也明確指出，虛假調解書不僅損害他人合法權益，而且損害國家利益和社會公共利益，檢察機關應當依法提出抗訴。

《民事訴訟法》第208 條第1 款規定，檢察機關發現調解書損害國家利益、社會公共利益的，應當提出抗訴。但何為“損害國家利益、社會公共利益”，實務中不同的人有不同理解。根據我們日常工作中掌握的情況看，大多數法院認為凡是通過虛假訴訟騙取法院調解書的，均侵害了國家司法審判活動的公正性和權威性，因此均損害了國家利益和社會公共利益，對檢察機關提出的抗訴均予以接受并依法啟動了再審程序。但也有個別法院對“國家利益、社會公共利益”作狹義理解，認為不能一律判定所有的虛假調解書都損害“國家利益、社會公共利益”，只能從調解書內容來判斷是否損害“國家利益、社會公共利益”，如以虛假訴訟偷逃稅款、規避限購政策等案件。

筆者認為，虛假訴訟案件以調解書形式出現，從外表看是當事人在處分自己的民事權利義務，與他人無關。但其實質是當事人利用調解書形式達到了某種非法目的，獲得某種非法利益，或者損害了他人的合法權益。當事人這種以調解形式達到非法目的或者獲取非法利益的行為，利用了人民法院的審判權，從實質上突破了調解各方私益的范疇，所處分和損害的利益已不僅僅是當事人的私益，還妨礙司法秩序，損害司法權威，侵害國家利益和社會公共利益，應當依法監督。對于此類虛假民事調解，檢察機關可以依照民事訴訟法的相關規定提出抗訴。因此，在司法實務中，檢法兩院應當在此問題上通過積極有效磋商，努力形成共識，以避免出現損害司法權威的極端案例，譬如檢察機關以虛假調解書損害了“國家利益、社會公共利益”提出了抗訴，但法院卻不認為損害“國家利益、社會公共利益”，進而造成兩家司法機關進行“扯皮”。

此次最高檢第14 批指導性案例明確指出虛假調解書損害國家利益、社會公共利益，檢察機關應當依法提出抗訴，在一定程度上也體現了最高檢的傾向性意見。最高檢還將本批指導性案例發送最高法等單位，也有利于促進雙方溝通、達成一致意見。

五、檢察機關民事調查核實權問題

最高檢第14 批指導性案例充分體現了檢察機關依法行使調查核實權對查清虛假訴訟事實起到了關鍵性作用，這也是檢察機關查處虛假訴訟所中具有的突出優勢。從五件指導性案例中可以發現檢察機關常用的調查核實手段主要有：一是調取法院的訴訟卷宗、行政機關執法卷宗等進行書面審查，通過閱卷初步鎖定案件疑點，明確下一步深入調查的方向；二是通過裁判文書網等途徑捋清涉案當事人所涉訴訟案件具體情況，初步查明涉案當事人有無提起虛假訴訟的作案動機；三是向工商行政管理部門、稅務部門、公安機關等單位調取涉案當事人相關證據材料，反向審視涉案當事人在民事案件中提交證據材料的“三性”；四是向銀行調取涉案當事人銀行開戶情況、流水清單等，核實涉案資金流轉情況；五是依法詢問相關涉案人員，獲取關鍵證人證言，結合其他證據，最終證實虛假訴訟事實的存在。根據《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》第66 條規定，檢察機關除了可以行使上述調查核實手段外，還可以視案件具體情況行使以下調查核實手段，咨詢專業人員、相關部門或者行業協會等對專門問題的意見，委托鑒定、評估、審計；勘驗物證、現場等。

但實務中，不可否認的是由于法律對檢察機關行使民事調查核實權缺乏保障性規定，導致檢察機關在一些案件中面臨調查取證的困難。也就是說，2012 年修改后的《民事訴訟法》第210 條賦予檢察機關調查核實權，《人民檢察院組織法》第21 條也規定了檢察機關具有調查核實職權，但上述兩部法律均未規定有關單位、個人不予配合的法律后果，導致實踐中檢察機關調查核實工作得不到應有的支持和配合，影響檢察機關正常履行法律監督職責。比如某檢察院在辦理一起涉嫌虛假訴訟監督案件時，因當事人拒不配合接受詢問，檢察機關無強制措施應對，導致案件事實無法查清。又如某檢察院在辦理一起勞動合同糾紛案件中發現該案涉嫌虛假訴訟，為查明用人單位是否存在不按法律規定足額支付勞動報酬事實而進行調查核實，但用人單位拒絕配合，辦案人員甚至無法進入用人單位辦公場所，案件調查受阻。

如何保障檢察機關在辦理虛假訴訟監督等案件中有效行使民事調查核實權，為檢察機關依法履行法律監督職責工作打牢證據基礎，這是一個重點問題。筆者認為，有以下兩種解決方案：一是在將來的《民事訴訟法》修訂中明確規定：人民檢察院行使調查核實權，有關單位和個人應當配合；拒絕或者妨礙人民檢察院調查核實的，人民檢察院可以參照《民事訴訟法》關于保障人民法院調查權的有關規定處理。作這樣立法修改的理由是：《民事訴訟法》及相關司法解釋對保障法院的調查權作了比較周全的規定。審判權與檢察權同屬司法權，現有的法律法規保障法院的調查權，同樣應當保障檢察機關的調查核實權。二是在立法賦予檢察機關調查核實權一定強制性之前，可以考慮通過借助外力進一步增強調查核實的剛性，將《民事訴訟法》第210 條規定落到實處。如加強與央行、銀保監會等部門協商，規定人民檢察院有權依照《民事訴訟法》第210 條規定向各商業銀行查詢案涉當事人、案外人銀行存款信息，相關銀行應當予以配合；加強與公安機關協商，對于拒不配合調查核實且涉嫌刑事犯罪的有關單位、個人，將其涉嫌犯罪線索移送公安機關處理；加強與監察機關協商，對于拒不配合調查核實且涉嫌職務違法犯罪的有關單位、個人，將其涉嫌犯罪線索移送監察機關處理，必要時，可對有關單位拒不執行《民事訴訟法》第210 條規定的，建議監察機關依照《監察法》第45 條第（5）項規定提出監察建議。

六、虛假訴訟中公職人員違法犯罪線索處理問題

從實務中看，個別虛假訴訟案件背后還有公職人員違法或者失職情形，如最高檢第14 批指導性案例“武漢乙投資公司等騙取調解書虛假訴訟監督案”中武漢市蔡甸區法院民二庭原庭長楊某、執行二庭原庭長童某在收受當事人賄賂后為當事人提起虛假訴訟出謀劃策、提供便利；“福建王某興等人勞動仲裁執行虛假訴訟監督案”中武平縣勞動爭議仲裁委員會原仲裁員曾某徇私情在明知當事人之間不存在真實勞動關系的情況下仍出具了虛假仲裁調解書；“江西熊某等交通事故保險理賠虛假訴訟監督案”中上饒市信州區法院立案庭副廳長戴某因該虛假訴訟案而受到撤職處分。檢察機關系法律監督機關，在辦理虛假訴訟監督案件中如果發現相關公職人員涉嫌違法犯罪的，應當依法作出相應處理，以維護司法公正和司法權威。最高檢第14 批指導性案例并未對檢察機關如何處理虛假訴訟案件背后的公職人員違法犯罪線索問題作出詳細闡釋。那么，檢察機關應如何處理辦案中發現的公職人員違法犯罪線索？

一是要明確處理上的法律依據。與此相關的法律規定有：《監察法》第34 條規定“人民法院、人民檢察院公安機關、審計機關等國家機關在工作中發現公職人員涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務違法或者職務犯罪的問題線索，應當移送監察機關，由監察機關依法調查處置。”；2018 年修改后《刑事訴訟法》第19 條第2 款規定“人民檢察院在對訴訟活動實行法律監督中發現的司法工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪，可以由人民檢察院立案偵查。”；《民事訴訟法》第208 條第3 款規定“各級人民檢察院對審判監督程序以外的其他審判程序中審判人員違法行為，有權向同級人民法院提出檢察建議。”

二是要捋清不同法律依據之間的關系。隨著中央紀委國家監委出臺的國家監察委員會管轄規定以及最高檢出臺的人民檢察院立案偵查司法工作人員相關職務犯罪案件若干問題規定的實施，兩家機關對職務犯罪的管轄有了較為明確的分工，即監察機關負責88 種職務犯罪罪名，檢察機關負責司法工作人員涉及的14個瀆職侵權犯罪罪名。實務中比較令人疑惑的是如何看待《監察法》第34 條規定與《民事訴訟法》第208條第3 款之間的關系。有的觀點認為，根據新法優于舊法原則，《民事訴訟法》第208 條第3 款規定已被《監察法》第34 條規定所取代，檢察機關在民事訴訟監督中發現審判人員違法行為的，應當一律移送監察機關處理。筆者認為，上述觀點似乎過于武斷，因為《監察法》與《民事訴訟法》所調整的法律關系在性質上是不同的，不能簡單套用新法優于舊法這一原則。2012 年修改后《民事訴訟法》新增第208 條第3 款規定，其立法本意在于“幫助人民法院發現其他審判程序中審判人員的違法行為，及時糾正相應失誤。”［8］也就是說《民事訴訟法》第208 條規定的審判人員違法行為監督檢察建議的目的是督促法院自行糾正其審判人員違法行為。當檢察機關將審判人員違法行為監督檢察建議書發送駐法院紀檢監察組時，由駐法院紀檢監察組依照監察法等規定處理，也是符合《監察法》第34 條原則性要求的。

三是要根據不同情形穩妥處理案件線索。檢察機關民事檢察部門發現司法人員涉嫌利用職權實施侵犯公民權利、損害司法公正犯罪線索的，要將案件線索及相關材料函送本院或者上級院負責偵查的部門處理；發現公職人員涉嫌職務違法或者司法人員利用職權實施侵犯公民權利、損害司法公正犯罪以外的其他職務犯罪線索的，要以院名義將案件線索及相關材料函送相關紀檢監察機關處理；經調查核實及審查認為現有證據足以認定法院審判人員存在違法行為的，要依照民事訴訟法相關規定，以院名義向駐法院紀檢組制發檢察建議書，并同時移送檢察案卷。

七、虛假訴訟檢察監督制度完善問題

虛假訴訟檢察監督制度在立法上沒有作出特別的規定，檢察機關是按照民事訴訟法關于檢察監督的一般性規定開展監督工作。從上文對最高檢第14 批指導性案例的分析來看，虛假訴訟檢察監督雖然是民事檢察工作的有機組成部分，但其仍有一些獨特之處需要立法、司法解釋、司法政策予以規定或指引。筆者認為虛假訴訟檢察監督制度的完善重點應從以下入手：

一是在立法層面，建議在《民事訴訟法》第208條中增加“人民檢察院發現調解書損害國家利益、社會公共利益以及虛假調解書的，應當依法提出抗訴或者再審檢察建議”相關規定；完善《民事訴訟法》第110 條規定，賦予檢察機關在調查核實損害國家利益和社會公共利益民事違法行為、虛假訴訟行為等情況下可以采取一定的強制措施。

二是在司法解釋層面，建議在《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》中對虛假訴訟檢察監督作出專項規定，對虛假訴訟監督案件來源、入口及處理方式等方面作出相應規定，提升監督工作規范化水平；最高檢、最高法應當加大協商力度，研究解決查處虛假訴訟中存在的認識分歧及形成工作合力不夠等問題，從民事規范角度盡快會簽相關文件，共同加大對虛假訴訟行為打擊力度，維護司法公正和司法權威。

三是在司法政策方面，建議最高檢在總結分析各級檢察機關辦理虛假訴訟監督典型案件、經驗做法的基礎上，適時出臺《關于辦理民事虛假訴訟監督案件的指導意見》，有效指引各級檢察機關辦理虛假訴訟監督案件。

注釋：

［1］ 參見呂洪濤等：《〈最高人民檢察院第14 批指導性案例〉解讀》，《人民檢察》2019 年第12 期。

［2］ 參見楊立新：《虛假訴訟檢察監督的成果與發展對策》，《檢察日報》2019 年6 月15 日。

［3］ 參見張杰等：《檢察指導案例的實踐應用效果》，《國家檢察官學院學報》2018 年第4 期。

［4］ 參見時怡：《論虛假訴訟的識別及其規制——以最高人民法院2016 年第68 號指導性案例為例》，《北京政法職業學院學報》2019 年第1 期。

［5］ 參見王雄飛：《論強化對虛假訴訟的檢察監督》，載《暨南學報》（哲學社會科學版）2015 年第10 期。

［6］ 參見何秉群：《論虛假訴訟檢察監督的現狀、難點與對策——以河北省檢察機關虛假訴訟監督開展情況為例》，《河北法學》2017 年第4 期。

［7］ 參見張艷：《虛假訴訟類型化研究與現行法規定之檢討——以法院裁判的案件為中心》，《政治與法律》2016 年第7 期。

［8］ 參見全國人大常委會法制工作委員會編：《中華人民共和國民事訴訟法釋義（最新修訂版）》，法律出版社2012 年版，第504 頁。