行政執(zhí)法三項制度：法治政府建設的加速器和穩(wěn)定器

解志勇（中國政法大學比較法學研究院院長、教授）

王曉淑（中國政法大學）

行政執(zhí)法三項制度的全面推行有助于規(guī)范行政執(zhí)法行為，深入推進依法行政，加快建設法治政府，能夠全面提升執(zhí)法能力和執(zhí)法公信力，保護公民、法人和其他組織合法權益。這就需要對其構建意義、關鍵內容、法治要求等進行全面考量。

一、約束行政執(zhí)法更有效

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出要建立執(zhí)法全過程記錄制度、嚴格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度、推行行政執(zhí)法公示制度，有效規(guī)范公正文明執(zhí)法，對實現公開、公平、公正執(zhí)法等方面有重要的意義。此次國務院通過以規(guī)范性文件的方式，將行政執(zhí)法三項制度進行規(guī)范化、科學化、標準化，有效規(guī)范了行政執(zhí)法活動、減少了行政爭議。

深入推進依法行政、加快建設法治政府，要求規(guī)范行政執(zhí)法行為。換句話說，需在法治框架內充分發(fā)揮行政執(zhí)法三項制度的作用，健全權責統(tǒng)一、權威高效的依法行政體系，能夠從根本上維護社會公平公正，保證營造良好發(fā)展環(huán)境，關系到全面正確履行政府職能，關系到經濟發(fā)展、社會進步、民生改善的方方面面。此外，法治政府建設也要求增強政府公信力，建設人民滿意的服務型政府。行政執(zhí)法三項制度中將信息公示劃為重點，強調政府運作不僅應結果公開，而且應過程公開、執(zhí)行公開、服務公開，營造更加公開透明、規(guī)范有序、公平高效的法治環(huán)境。

行政執(zhí)法三項制度是提高行政執(zhí)法整體水平的抓手，分別針對行政執(zhí)法中的不同問題切實保障人民群眾的合法權益：全面推行行政執(zhí)法公示制度，增強執(zhí)法透明度，力圖解決行政執(zhí)法信息公開不及時、不規(guī)范、不透明等問題；全面推行執(zhí)法全過程記錄制度，營造更加規(guī)范有序、公平高效的法治環(huán)境，爭取改善執(zhí)法行為不嚴格、不文明及執(zhí)法過程記錄不全面、不標準等情況；全面推行重大執(zhí)法決定法制審核制度，保障和監(jiān)督行政機關有效履行職責，確保消除法制審核機構不健全、審核力量不足、審核工作不規(guī)范等隱患。

另外，如相關行政執(zhí)法機關及其工作人員若違反行政執(zhí)法三項制度的規(guī)定也應依法承擔相應責任。行政執(zhí)法機關主要負責人是推動落實本機關重大執(zhí)法決定法制審核制度的第一責任人，對本機關作出的行政執(zhí)法決定負責。要結合實際，制度應確定法制審核流程，明確送審材料報送要求和審核的方式、時限、責任，建立健全法制審核機構與行政執(zhí)法承辦機構對審核意見不一致時的協(xié)調機制。行政執(zhí)法承辦機構對送審材料的真實性、準確性、完整性，以及執(zhí)法的事實、證據、法律適用、程序的合法性負責。法制審核機構對重大執(zhí)法決定的法制審核意見負責。因行政執(zhí)法承辦機構的承辦人員、負責法制審核的人員和審批行政執(zhí)法決定的負責人濫用職權、玩忽職守、徇私枉法等，導致行政執(zhí)法決定錯誤，相關人員應被依法依紀追究責任。對在推進工作中造成不良影響的單位和人員，也不能缺少批評教育，并需被依法依紀問責。

二、破解關鍵環(huán)節(jié)更精準

為了遏制隨意執(zhí)法、以權謀私等諸多執(zhí)法亂象，最大限度地保護行政執(zhí)法相對人的合法權益，行政執(zhí)法三項制度聚焦主要任務，對不斷健全執(zhí)法制度、完善執(zhí)法程序、創(chuàng)新執(zhí)法方式、加強執(zhí)法監(jiān)督起到關鍵作用。

行政執(zhí)法公示制度，是行政機關依法及時、主動公開有關行政執(zhí)法的信息，接受社會和人民群眾的監(jiān)督，重在打造“陽光政府”。國務院辦公廳《關于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導意見》（以下簡稱《意見》）要求行政執(zhí)法機關事前設立執(zhí)法統(tǒng)一公示平臺，實現行政執(zhí)法信息系統(tǒng)共享、共用、互聯互通，公開執(zhí)法主體、權責清單、程序和救濟等信息；要求行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中主動表明身份信息，主動出示證件文書并告知執(zhí)法事由依據、權利義務等內容；行政機關在事后將執(zhí)法決定和結果向社會公開，督促當事人自覺履行，接受社會監(jiān)督等。行政執(zhí)法公示按照“誰執(zhí)法誰公示”的原則，是規(guī)范行政執(zhí)法的關鍵，是保障行政相對人和社會公眾的合法權益，建設法治政府、陽光政府的實際舉措。

執(zhí)法全過程記錄制度，是行政機關工作人員從受案初始開始完整錄入辦案獲取的一切材料，對執(zhí)法全流程進行監(jiān)控和可回溯管理，重在確保程序合法?！兑庖姟芬笮姓?zhí)法人員通過文字、音像記錄等形式，對行政執(zhí)法全流程各環(huán)節(jié)進行書面記錄；要求對如查封扣押財產、強制拆除等涉及人身自由、生命健康、重大財產權益的執(zhí)法活動和執(zhí)法辦案場所，要實現全程音像記錄。這就要求行政執(zhí)法機關規(guī)范制作相應的法律文書和材料，做到執(zhí)法全過程留痕，督促和規(guī)范案卷歸檔，完善執(zhí)法信息采集、存儲、分析、歸檔等規(guī)范化建設制度，能夠從程序上切實保障人民群眾的合法權益，維護政府的公信力。其中，規(guī)范文字記錄主要是要求以紙質文件或電子文件形式，對行政執(zhí)法活動進行全過程記錄，將執(zhí)法行為的種類、性質、流程等內容完整地保存下來；音像記錄主要是通過執(zhí)法記錄儀等記錄設備，對行政執(zhí)法活動進行實時記錄，客觀真實地記錄執(zhí)法場景，全面還原執(zhí)法經過、事實真相，使執(zhí)法行為更規(guī)范、執(zhí)法過程更公開透明。執(zhí)法全過程記錄制度有效規(guī)范了執(zhí)法行為，為解決執(zhí)法爭議提供了客觀證據；在某些突發(fā)情況和惡意行為發(fā)生時，能夠保護執(zhí)法人員和相對人的合法權益。

重大執(zhí)法決定法制審核制度，是行政機關在作出重大執(zhí)法決定前，對擬作出決定的合法性、適當性進行審核，重在確保合法執(zhí)法，保障執(zhí)法決定符合法律規(guī)定?！兑庖姟芬笪唇浄ㄖ茖徍嘶蛘邔徍宋赐ㄟ^的決定不得作出。行政機關在執(zhí)法過程中作出重大執(zhí)法決定時應當守住法律底線，精確把握審核要點，落實審核主體，明確重大執(zhí)法決定的范圍、內容，規(guī)范法制審核工作方式和處理機制。這同時也要求法制審核標準應受到更為嚴格的限定，應當綜合考慮要素的多元性、復雜性，結合行政執(zhí)法過程中相對人權益影響、執(zhí)法程序的具體情節(jié)、審核結果的責任追究等，對重大執(zhí)法決定的合法性與合理性進行定性和定量分析。重大執(zhí)法決定法制審核能夠及時發(fā)現執(zhí)法問題，降低執(zhí)法風險，使執(zhí)法決定合法合理。

三、履行法定職責更規(guī)范

行政執(zhí)法三項制度應堅持行政法基本原則，堅持依法行政理念。行政執(zhí)法行為不僅必須符合法律的規(guī)定或授權，滿足“法無授權不可為”的要求，而且必須遵循正當、公開的程序。習近平總書記強調：“全面推進依法治國的重點應該是保證法律嚴格實施?！痹谝婪ㄐ姓囊笙卤ＷC政府依法全面履行職能，實現政府有效管理的目標，并有效糾正政府濫用職權等違法行為，能夠切實增強人民群眾的法治認同感與獲得感。

強調堅持依法行政，要求行政機關法定職責必須為、正確為、高效為。行政機關在制定行政規(guī)范、實施具體行政行為時，準確適用法律、法規(guī)，在法律的框架內決策，杜絕違法、越權、濫權行為，合法行使法定職權，為加快建設高效廉潔的服務型政府注入強大的法治動力。行政執(zhí)法人員嚴格約束自己，有效規(guī)范執(zhí)法行為，規(guī)范制作和使用行政執(zhí)法文書，充分告知相對人救濟途徑，并接受社會監(jiān)督，這不僅能夠促進執(zhí)法水平的提升，更能夠讓行政執(zhí)法相對人切身感受到改革帶來的便利和效果，帶動全民守法，使法治政府建設的成效不斷顯現。

強調正當程序原則，需要行政執(zhí)法機關通過權力清單化、運行程序化、監(jiān)督信息化，來抑制失信風險，提升監(jiān)管效能，建立可評價、可追溯的具有實際操作性的責任制和責任追究制度，防止權力任性、執(zhí)法擾民等問題的發(fā)生，杜絕行政不作為和亂作為。規(guī)范使用執(zhí)法記錄儀、按要求記錄行政執(zhí)法文書、嚴格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核、依法公開行政執(zhí)法結果等一系列制度的實施，可以最大程度減少行政爭議，有力維護行政執(zhí)法部門的執(zhí)法公信力。

強調信息化建設也是《意見》中的一大亮點，執(zhí)法創(chuàng)新和科技創(chuàng)新有效結合，是行政機關提高行政執(zhí)法質量和效率的重要途徑。行政執(zhí)法的信息化要求嚴格規(guī)范執(zhí)法過程的信息收集、保存、管理、使用，充分發(fā)揮全過程記錄信息在案卷評查、執(zhí)法監(jiān)督、評議考核、輿情應對、行政決策和健全社會信用體系等工作中的作用。具體體現在：第一，促進規(guī)范公正執(zhí)法，在程序上實現全程記錄、證據保存、信息一致，保障行政執(zhí)法過程的公開透明，極大地避免了選擇性執(zhí)法、隨意執(zhí)法、人情執(zhí)法等現象的出現；第二，推進執(zhí)法信息互聯互通共享，有效整合執(zhí)法數據資源，為行政執(zhí)法更規(guī)范、群眾辦事更便捷、政府治理更高效、營商環(huán)境更優(yōu)化奠定基礎；第三，實現各級政府及部門對行政執(zhí)法的實時監(jiān)督，保證政府內部監(jiān)督職責的有效履行；第四，同時執(zhí)法全過程記錄還規(guī)避了行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中的執(zhí)法風險，一定程度上保護了執(zhí)法人員。

強調具體的救濟機制來約束行政執(zhí)法中的自由裁量權，保障基本原則的實現，能夠體現出行政法中從公共利益最大化的角度出發(fā)的根本指導思想。救濟的基礎是完善正當程序的設置，保障行政相對人享有獲得告知、陳述和申辯的權利，對于保護其合法權益和保障行政機關作出公正的裁決都意義重大。

《意見》已對行政執(zhí)法三項制度的關鍵事項提出明確要求，行政執(zhí)法機關要確保履行實施行政執(zhí)法三項制度的主體責任，將行政執(zhí)法三項制度作為規(guī)范行政執(zhí)法的重要手段，研究制定有針對性的具體實施細則，明確實施要求和職責，并抓好落實。具體而言：要建立行政執(zhí)法公示材料清單包括執(zhí)法依據、執(zhí)法標準、執(zhí)法結果等；要明確執(zhí)法全過程記錄的內容、方式、載體和記錄的管理使用等；制定法制審核辦法，編制法制審核流程，建立重大執(zhí)法決定目錄清單；要做好相關程序銜接工作，與其他改革任務相結合，實現統(tǒng)籌協(xié)調推進。

四、營造法治環(huán)境更健康

大力推行行政執(zhí)法三項制度是深化行政執(zhí)法改革、創(chuàng)新行政執(zhí)法方式的重要任務，也是貫徹落實黨的十九大精神、加快建設法治政府的重大舉措。行政執(zhí)法三項制度通過嚴把公示、記錄、審核等關鍵環(huán)節(jié)和重要關口，加強事中、事后監(jiān)管，有效地倒逼行政執(zhí)法行為規(guī)范化，提高了行政執(zhí)法人員法治素養(yǎng)和依法行政能力，更是解決了行政執(zhí)法領域社會反映強烈的突出問題與薄弱環(huán)節(jié)。

法律的內涵和精神通過執(zhí)法人員的行為直接展現在老百姓面前，因此法治成效與執(zhí)法水平有十分密切的關系，這也對行政機關的執(zhí)法能力提出了更高的要求。落實行政執(zhí)法三項制度要求規(guī)范記錄歸檔、發(fā)揮記錄作用，要求行政機關綜合提高全過程記錄的信息化水平。行政機關應充分運用新媒體，結合傳統(tǒng)公示渠道搭建信息公示平臺網絡，實現實時公開執(zhí)法信息；應積極推動執(zhí)法信息公示平臺的互聯互通，實現信息共享與高效使用；應加強執(zhí)法數據的統(tǒng)計分析，充分發(fā)揮執(zhí)法大數據在政府決策、行政管理、優(yōu)化服務、監(jiān)督權力等方面的作用。同時也要求行政機關對執(zhí)法人員嚴格進行資格化管理，加強對執(zhí)法人員的培訓，提高執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)和業(yè)務能力。

加快建設法治政府，是全面深化改革的迫切需要，更是全面依法治國的重大任務。各級政府和執(zhí)法部門是推進全面依法治國的踐行者、推動者、保障者，行政執(zhí)法是落實以人民為中心的法治理念的關鍵所在。行政執(zhí)法三項制度的全面推進能夠大幅提升行政執(zhí)法能力和整體水平，顯著提高行政執(zhí)法的社會滿意度，與其他法治改革部署在改革成效上相互促進，不斷提高法治政府建設水平。接下來，相信各地區(qū)、部門在制定全面推行行政執(zhí)法三項制度實施方案的過程中，能夠在有關部門的指導協(xié)調、監(jiān)督檢查和跟蹤評估下，不斷地進行細化與規(guī)范調整，以實效見證嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法、建設法治政府目標的實現，切實優(yōu)化、改善法治環(huán)境。