運用調解手段化解司法鑒定投訴糾紛問題探究

高英姿，駱東平，周 歡，李鵬興，王 俊

（1.湖北省司法廳，湖北 武漢 430071； 2.三峽大學，湖北 宜昌 443002； 3.宜昌市司法局，湖北 宜昌 443000）

鑒定意見作為法定證據之一，由于其科學性、專業性與客觀性等優勢，在訴訟活動中的重要性不斷增長。 與此同時，隨著依法治國進程的不斷加快，社會公眾依法維權的決心日益增強，使得近年來針對司法鑒定的投訴乃至群體性事件的數量持續高位運行。 我國素有通過調解化解糾紛的歷史傳統，面對日益復雜及多樣化的司法鑒定投訴，湖北省探索的“三調聯動”這種糾紛解決方式取得了較好的效果，是新時代“楓橋經驗”在湖北的傳承與發展。本文試圖結合湖北省司法廳2017 年底發布的《關于深入貫徹黨的十九大精神 做好涉鑒矛盾糾紛調解工作的通知》精神，對此進行初步分析，以期有益于此類糾紛的及時妥當解決。

1 從“王某投訴案”看司法鑒定投訴糾紛“三調聯動”

王某的兒子在學校受傷。 王某與就讀的學校達成人民調解協議，由校方給與一定金額的人道主義補償，王某未接受補償款。 隨后，公安局委托司法鑒定機構對其子進行鑒定。 盡管鑒定意見對王某有利，司法行政機關工作人員和行業協會專家反復向其解釋鑒定程序和相關技術問題，但其仍堅持要求撤銷鑒定意見，這超出了司法行政機關和行業協會的權限，一時糾紛化解工作進入“死胡同”。后鑒定機構根據《司法鑒定程序通則》相關規定決定終止鑒定，退還相關鑒定材料和費用。 鑒定意見撤銷后，王某仍表示拒絕接受，不間斷到司法行政機關鬧訪，但又始終未明確提出自己的訴求， 只是一味揚言要炸學校、殺人，制造極端事件①本文有關案例和相關數據如無特殊說明，均系在咸寧、宜昌等地調研時獲得。。

接到王某投訴后，司法行政機關、行業協會、屬地黨政部門、調解組織積極應對，在糾紛處理過程中及時互聯互通，相互合作，努力尋求治本解決措施，充分體現了“三調聯動”處理司法鑒定投訴糾紛的優勢。 司法行政機關一是迅速向省綜治維穩部門報告，及時啟動應急預案，防止發生極端事件。 二是派出工作人員多次到鑒定機構了解情況，約談負責人，查閱鑒定檔案。 期間，司法行政機關給予王某書面回復，并對鑒定機構在辦理鑒定中的瑕疵進行批評教育，下達《責令改正通知書》。 三是在行政調解、行業調解效果不理想的情況下，省、市、區三級司法行政機關司法鑒定管理、基層工作部門組成聯合工作組到投訴人所在街道，與屬地黨工委、綜治、維穩部門對接，及時啟動人民調解，通過全面了解投訴人的真實思想和訴求，有針對性地開展后續工作。王某所在的街道人民調解組織一方面通過村干部積極疏導協調，主動與其接觸，聽取訴求；另一方面，在其子疾病治療方面積極為王某爭取政策支持，幫助王某解決實際困難和問題，從根源上化解不穩定因素。 經多方積極主動開展工作，發揮行政機關、行業協會、調解委員會三方面作用，最終將矛盾平穩化解。

2 三種調解方式的特點與優勢

三大調解是指行政調解、行業調解和人民調解。 “三調聯動”，是指將行政調解、行業調解、人民調解無縫對接，通過司法行政機關、司法鑒定行業協會、基層人民調解組織充分發揮三種調解機制各自的優勢，積極化解好司法鑒定投訴，避免因處理不當而引發越級上訪、過激行為和群體性事件，有效維護當事人合法權益與社會穩定。

2.1 行政調解的特點與比較優勢

行政調解是指在行政機關主持下，以自愿合法為原則，以國家法律、政策法規為依據，處理行政爭議或與行政機關管理職能相關的民事活動的糾紛解決方式[1]。 行政調解是訴訟外的糾紛化解方式，同樣也是一種行政行為。 行政調解四個特點：第一，調解的主體是行政機關；第二，調解的基本原則是自愿、合法；第三，調解的依據是法律法規；第四，調解所適用的對象是與行政管理機關職能相關的民事活動以及行政爭議。

行政調解作為訴訟外的糾紛化解方式之一，其在司法鑒定投訴糾紛“三調聯動”化解機制的構建中占明顯優勢。 一是權威性。 一般說來，行政調解所涉及的當事人一方是行政管理相對人，而基于與行政管理相對人之間長期存在的管理與監督關系，行政調解機關通常是涉訴行政主體的上級機關或管理機關。 這種調解主體在當事人心中一般具有較高權威，促使其認定聽取調解機關在具體糾紛解決過程中所提出的各項意見和決定，便于糾紛的及時高效解決[2]。 另外，行政調解所具有的較高權威性還源自于民眾天然地對于行政機關的信任和敬畏的文化傳統，我國民眾中始終存在著“有事找政府”的信念，認為政府及其有關部門是全能的，其可以調動各方力量徹底解決他們各方面的訴求。

二是開放性。與訴訟所遵循的“不告不理”不同，行政調解可以在當事人自愿原則的基礎上，一并解決掉與爭議相關的“一攬子問題”，且程序簡便，不收取任何費用，有效地減少了當事人權益維護的各項成本[3]。 同時，行政調解解決糾紛介入的時間并不固定，可以在事前，也可以是在事中，還可以是在事后，并做到對糾紛的有效預防、及時處理，并防止事態的擴大，以期實現全面、最大化保護當事人權益。

2.2 行業調解的特點與比較優勢

行業調解，即由行業協會主導的行業性糾紛處理方式。 一般說來，行業調解的主體是行業協會。 行業協會一般依法成立，以為社會提供服務為目的，并由同行業會員自愿加入組合而成，是非行政非企業性的第三方民間組織[4]。 由于行業協會并不具有司法部門、行政部門的懲罰性權力，非職權性決定其對糾紛的處理只能采取相對柔和的手段。 行業調解的出現為爭端各方提供了平等對話的管道，有助于矛盾主體緊張關系的緩解和促進個體達成共識，從而有效化解沖突，穩固利益共同體。

行業調解除了具有與人民調解共通的優勢外②尊重意思自治，當事人可以對調解員選任、調解地點、時間、時機等進行協商；程序簡便靈活，沒有上訴、申訴、抗訴等復雜的程序設置；降低交易成本，當事人不必因糾紛進入訴訟或仲裁程序而犧牲時間和金錢；節約訴訟資源，將案件消化在法院之外，實現案件分流。，還具有相對獨立的功能優勢∶第一，調解主體的中立性。 廣義來看，行業調解作為第三方糾紛化解方式，與人民調解一樣，調解主體獨立于個人、政府及其他社會組織。 第二，指引性。 即由于行業協會的指導地位，其調解結果通常對行業內部具有示范和指引效用。 一方面，行業成員可據此對類似行為的結果形成預見與判斷，從而規范自身行為，避免不利后果的出現；另一方面，行業協會也可將糾紛解決中各方產生的共識、經驗上升為行為準則，以完善行業制度。 第三，專業性。 現代社會專業分工日益細化，行業協會更了解政策要旨、企業發展境況，因而成為糾紛解決的最佳主體。 行業協會的調解員通常具有深厚的行業背景、專業優勢和實踐經驗，對當事人的成長經歷了如指掌，對行業規則熟稔于心，面對復雜矛盾能夠從根本上把握癥結，從整體上平衡利益，進而迅速有效地化解爭端[5]。

2.3 人民調解的特點與比較優勢

人民調解，是指人民調解委員會根據國家法律、政策法規以及社會公序良俗而對民間糾紛當事人通過說服勸導、友好協商的方式促使當事人雙方相互退讓，以達成調解協議，定紛止爭的制度。 人民調解作為一種自治性的糾紛解決方式，在多元化糾紛化解方式的構建中亦占有重要地位。 其特征主要表現在：第一，自治性。 人民調解的方式選擇、過程控制以及調解協議的履行與否均由當事人自主確定。 第二，靈活性。 人民調解沒有固定程序和模式，在調解的時間和地點的選擇上亦可根據案件實際靈活變通。第三，便民性。程序上的靈活性便利了當事人第一時間化解糾紛[6]。

人民調解相較于行政調解和行業調解，其獨特優勢主要表現在程序簡便靈活和群眾基礎廣泛兩方面。 人民調解沒有繁瑣固定的糾紛處理程序，遇有緊急情況可以隨時就地進行，方式靈活多變，給予當事人極大的便利。 與此同時，人民調解員大多是德高望重、富有社會正義感的人士。 因此，他們對于這種發生于熟人社會里的民間糾紛，動之以情，曉之于理，處理起來往往能夠游刃有余，且深得當事人信賴。

3 湖北省司法鑒定投訴糾紛“三調聯動”工作現狀

3.1 “三調聯動”化解司法鑒定投訴糾紛的做法與成效

近年來，湖北省部分市州開始注重運用“三調聯動”方式化解司法鑒定投訴。 下面，以咸寧市和襄陽市為樣本進行分析。

針對司法鑒定投訴處理工作面臨的形勢和要求，咸寧市和襄陽市積極探索“三調聯動”化解矛盾糾紛機制，將行政調解、行業調解和人民調解無縫對接，并通過完善程序機制、提升鑒定質量、加強法治宣傳多管齊下，成效顯著，在司法鑒定投訴糾紛被及時化解的同時，又降低了司法鑒定人的執業風險。 據咸寧市司法局統計，連續幾年來，咸寧市司法鑒定檢案數均在1 萬件以上，每年受理有效投訴只有數件，并呈逐年下降趨勢，有效投訴率控制在0.04%以下，為平安咸寧建設作出了積極貢獻。襄陽市截止2018 年10 月，涉鑒矛盾糾紛調解成功率在90%以上。

3.1.1 以行政調解為主干

咸寧市司法局建立健全投訴處理制度，規范投訴處理流程，完善應急處置和上下聯動機制，保障投訴處理工作迅速、有效開展。 同時，注重發揮縣市區基層司法行政機關在投訴處理工作中的作用，將司法鑒定監督管理重心下移，把矛盾化解在基層。咸寧市司法局接到通山籍信訪人員投訴該市某醫院法醫鑒定所信訪案，司法局即迅速組織相關人員深入鑒定機構，通過詢問當事人、抽查案卷和審查鑒定文書等方式進行調查，在接訪的第二天就調處到位，當事人對市司法局積極維護當事人權益的行為表示非常滿意。 襄陽市專門設立了此類糾紛的行政調解中心，由業務管理科室牽頭，抽調局機關法制、信訪部門工作人員組成。 行政調解中心主要負責對不服協會答復的投訴，在司法行政機關受理投訴范圍內的，依法開展行政調解。 在市和縣市區行政調解中心主持下，鑒定機構負責人和鑒定人到場，面對面答疑解惑，通過耐心的說服教育，使糾紛的雙方當事人互相諒解，使鑒定機構通過調解吸取教訓，避免同類事件發生，使當事人合法權利得到維護。

3.1.2 以行業調解為補充

襄陽市著力建好工作平臺，為涉鑒糾紛化解提供支撐。 2018 年3 月，襄陽市司法局借鑒行業調解工作經驗，在全省率先成立了襄陽市司法鑒定糾紛人民調解委員會，制定《襄陽市司法鑒定糾紛人民調解委員會工作規程》，明確調委會的工作性質、業務范圍、工作重點、工作程序等運行機制。 同時，依托襄陽市司法鑒定人協會維護司法鑒定人執業權利中心和投訴受理查處中心，搭建了面向社會、快速有效的司法鑒定維權和投訴平臺，在依法維護鑒定人權利，規范鑒定人執業行為，促進襄陽市司法鑒定行業健康發展等方面發揮積極作用。 咸寧市依托司法鑒定協會建立鑒定投訴處理專家參與機制，即從相關鑒定行業選調政治覺悟高、專業理論強的鑒定人組成專家庫，在市司法局指導下開展投訴處理工作。 一是開展專項調查，提出處理建議和意見；二是對投訴涉及的相關專業技術問題進行論證；三是接待投訴人并提供技術咨詢，解答有關技術問題，開展調解處理。 做到受理一件，處理一件，調解率達100%。 同時，咸寧市司法局制定調解專家誤工費制度，將專家誤工費列入協會會費支出項目，保障調解專家順利開展工作。

3.1.3 以人民調解為基礎

咸寧市在全市范圍內建立了以縣級調解中心為龍頭，鄉鎮調委會為主干，村（居）調委會為基礎，行業性調委會為補充的“三調聯動”組織網絡。 在各縣市區成立縣級調解中心，定性為縣政府領導下的矛盾糾紛化解組織。調解中心內部分為綜合辦公、分類調解兩個功能區。其中綜合辦公區設研判室，由縣維穩辦負責。 分類調解區分設司法鑒定糾紛、 醫療糾紛、道路交通事故糾紛等行業調委會，由人民調解委員會負責。日常工作由司法局管理，負責案件的分類移送指派、指導跟蹤、信息匯總和輿情研判。 2016 年5 月，崇陽縣某鎮張某傷情鑒定投訴案經中心調解，及時有效化解矛盾。調解中心處理矛盾糾紛通暢、便捷，已成為該縣平安建設、法治建設的重要陣地。

3.2 “三調聯動”化解司法鑒定投訴糾紛的不足

“三調聯動”作為保障司法鑒定事業健康順利發展的一種新的制度探索，存在一些值得特別關注和防范的問題。

3.2.1 行政調解獨大

在“三調聯動”的理想模式下，行政調解、行業調解、人民調解應充分發揮各自的優點，針對不同的司法鑒定糾紛選擇合適的調解方式予以處理。 然而，縱觀湖北省各區域的司法鑒定糾紛化解機制，行政調解幾乎成為最主要的途徑。 行政手段的主渠道作用在“三調聯動”的咸寧樣本和2018 年1 月1 日生效的《武漢市行政調解暫行辦法》中主要體現為，對司法鑒定糾紛處理機構采用行政化的考核機制，以期通過考評機制的功效來間接實現減少投訴、維護社會安全穩定的目標。 比如，咸寧市司法局將司法鑒定投訴列入各縣市區司法局的年度目標考核內容，即對發生司法鑒定有效投訴的縣市區司法局，在年終考核時予以扣分。 宜昌市司法鑒定投訴糾紛處理同樣存在行政調解獨大的問題。 宜昌市司法局結合司法鑒定行業特點，建立約談、報告、專家咨詢、處理公布等“四項機制”，對投訴事項采取接待當事人、依法依規開展調查、主動約談被投訴鑒定機構負責人和鑒定人、 全面審閱檔案案卷材料、請求鑒定專家給予智力支持、針對反映的問題向當事人進行解釋說明、及時給予書面答復、對查處結果予以通報等方式，化解矛盾和分歧，促使司法鑒定機構加強管理，規范執業行為，提高鑒定質量。 可見，對于司法鑒定投訴糾紛的處理主要依靠的是司法局等行政機關的力量，這樣導致的結果便是行業調解和人民調解很難發揮其應有的糾紛解決功能。

3.2.2 當事人對行業調解信任度低

當事人對行業調解缺乏信任主要源于行業組織自身獨立性和中立性不足。 行業協會本應該是一種獨立于政府的第三方機構，事實上行政機關往往會參與行業協會的構建，保留有效的管理權。 部分市州行業協會半官半民的性質，使其無法獨立于行政管理體系，導致行業性專業調解組織的中立性不足，當事人對其調解活動信任度偏低。

3.2.3 “三調聯動”機制未能實現

“三調聯動”的關鍵在于三大調解方式之間實現互聯互通，相互配合，以期發揮綜合管理優勢，妥善解決司法鑒定投訴糾紛。 然而，在咸寧市“三調聯動”的藍本下，三大調解方式之間的聯動機制未能得到體現。襄陽市也制定了《襄陽市司法鑒定矛盾糾紛人民調解、行業調解、行政調解銜接配合實施辦法》，該辦法主要意在根據當事人的不同訴求，將糾紛導入不同調解渠道。 實際上表現為行政調解、行業調解、人民調解都主要是在各自的領域內實現與上級機構之間的聯動，三者之間的對接機制沒有建立起來，直接影響“三調聯動”機制預期效果的實現。

4 完善“三調聯動”司法鑒定投訴糾紛化解機制的建議

4.1 對三大調解方式進行合理定位

4.1.1 行政調解是“三調聯動”的核心

行政調解作為處理行政爭議的方式之一，其相對于行業調解、人民調解所特有的權威性、開放性、專業性等內含價值，使其在處理司法鑒定投訴糾紛時顯現出無可比擬的優勢。 行政調解程序簡便，不收取任何費用，調解主體多為資歷較深、經驗豐富的行政人員，同時各行政機關作為政府的職能部門，其天然的權威性和公信力使其深得群眾信任和敬畏。 我國公民始終存在著“有事找政府”的信念，認為政府各方面力量強大可以徹底解決他們的訴求。 雖然行政調解獨大會影響“三調聯動”應有功能的發揮，但是行政調解在處理糾紛時所擁有的明顯優勢亦不可忽視。 因此，合理把握行政調解在“三調聯動”中的度，給予行業調解、人民調解合理的角色定位顯得尤為關鍵。

4.1.2 行業調解是“三調聯動”的補充

行業協會中立性優于行政機構，作為相關領域的權威性組織，其專業性又居于行政機構之上。 人民調解委員會雖然與群眾聯系密切，社會基礎高于行業協會，但面臨司法鑒定糾紛時往往會顯得心有余而力不足。 因此，行業調解亦是“三調聯動”化解司法鑒定糾紛機制的重要環節，應充分發揮其在專業領域的優勢。

4.1.3 人民調解是“三調聯動”的基礎

盡管人民調解存在權威性不足等缺點，但人民調解所特有的靈活簡便性，加上鄰里社區熟人關系所構建的廣泛的社會基礎，使其在社會糾紛的化解機制中始終發揮著情理上的重要作用，從社會關系的維護、社會資源的保有等側面來促使糾紛得到妥善解決。 在面對司法鑒定投訴這類專業性強、社會影響大的矛盾糾紛時，人民調解可以作為“三調聯動”的輔助方式發揮其應有的作用與功效。

綜上，在“三調聯動”源頭化解司法鑒定投訴糾紛機制下，三大調解方式之間呈現“一主兩輔”的結合模式。 即發揮行政調解的主渠道作用，同時不忽視行業調解與人民調解的輔助作用，真正實現三大調解資源的科學合理整合。

4.2 提升行業調解的中立性

行業協會實行自我組織、自我管理、自我服務的運營模式，應著重從人員組織和經費保障這兩方面的整改入手，以期建立起行業性專業調解組織的長效運行機制，致力于涉及專業領域的糾紛解決，發揮其“三調聯動”中應有的糾紛解決功能。 具體構建如下：一是強化專業性行業調解機構人員的專業性與中立性。 即遴選調解人員首先考慮其相關專業知識背景，糾紛解決經驗，杜絕一人身兼數職，同時確保各司法鑒定機構與專業性行業調解機構之間的相互獨立。 二是按照“公共財政購買、社會化招聘、契約化管理”相結合的總體思路完善經費保障制度。 即根據各地經濟發展的不同程度，依靠地方財政支撐和行業性專業人民調解組織的力量，來分步驟進行行業性專業人民調解服務的公共財政購買。 同時根據基層法律服務組織和專業人才的現狀，適度考慮由縣級司法行政機關組織具備律師或基層法律服務工作者職業資格、富有多年調解經驗的調解員，按照勞動人事法規和縣級司法行政機關簽訂用工合同，將行業性專業調解由“崗位兼職”轉變為“社會崗位”，由“組織招聘”轉變為“個人求職”[7]。 通過以上舉措，促使專業性行業調解組織能夠切實回歸中立第三方化解糾紛的本質，進而提升當事人對行業調解的信任度，發揮其在“三調聯動”源頭化解司法鑒定投訴糾紛中的應有價值與功能。

4.3 完善“三調聯動”的聯動機制

三大調解方式如何實現事實上的有效銜接與聯動是“三調聯動”化解司法鑒定投訴糾紛的重點，同樣也是難點。 在“三調聯動”聯動機制的構建上，首先應準確把握“三調聯動”的內涵。 所謂“三調聯動”是指以調解作為糾紛解決的基礎和紐帶，行政調解、行業調解、人民調解有機銜接、高效聯動以妥善化解司法鑒定投訴糾紛的工作機制。 “銜接”應該通過各調解機構間信息互通、培訓指導、有效對接、集中排查、聯席會議等手段來實現，從而達到節約資源、保障當事人權益、維護社會穩定和諧的效果。

其次，應明確三大類型調解的各自適用范圍及“聯動”調解的重點對象。 行政調解應主要適用于與政府部門行使行政管理職能密切相關或需政府部門依法確權的司法鑒定投訴糾紛；行業調解主要適用于涉及專業性強，需要運用相關專業知識、技術理論進行分析的糾紛；而人民調解基于情、理、法綜合運用來促進司法鑒定投訴糾紛的解決。 “聯動”調解的主要對象應是社會轉型過程中出現的各種跨部門、跨行業的重大、疑難的司法鑒定投訴糾紛，或可能會引發群體性矛盾沖突的司法鑒定投訴糾紛。

第三，應明確各部門在“三調聯動”機制中的工作職責。 各調解組織針對不同類別的司法鑒定投訴糾紛合理分工，實現有效對接[8]。 行政調解與行業調解的對接聯動機制的實現，必須充分發揮行政調解的主渠道功能，由行政機關先行調解，同時，根據糾紛復雜程度，考慮讓專業性行業協會和人民調解組織參與調解處理。 行政調解與人民調解的對接，可通過在行政機關內部設立人民調解工作室實現。 當司法鑒定投訴糾紛訴至行政機關，行政機關予以審查，認為糾紛性質輕微適宜通過人民調解委員會調解解決時，直接交由人民調解工作室處理。 最后，應注意利用現代信息技術，積極構建“線上線下”的“三調聯動”機制。