司法行政機關指導人民調解工作相關問題探究

王 崢（江蘇省南通仲裁委員會秘書長）

曹伊清（同濟大學法學院教授）

王光瓚（南京師范大學）

黨的十八屆四中全會作出的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中指出：“健全社會矛盾糾紛預防化解機制，完善調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等有機銜接、相互協調的多元化糾紛解決機制。加強行業性、專業性人民調解組織建設，完善人民調解、行政調解、司法調解聯動工作體系。”新時代背景下，研究如何強化司法行政機關在人民調解制度中的作用，特別是縣級司法行政機關對人民調解工作的指導，對于維護群眾合法權益、促進社會和諧穩定具有重要意義。本文認為，縣級司法行政機關對人民調解的指導工作仍然存在諸多問題，亦未形成完善的體系，這也是人民調解在基層未充分發揮作用的原因所在。

一、司法行政機關對人民調解指導的現狀

縣級司法行政機關主要包括縣（市、區）司法局以及下轄的鄉鎮（街道）司法所，由于本文主要以江蘇省如皋市為樣本，故將研究主體限定為縣（市）司法局及下轄的鄉鎮司法所。從立法現狀看，根據法律和規范性文件的相關規定，司法行政機關在人民調解中的指導職能主要包括人民調解的組織建設、隊伍建設、業務建設、制度建設和保障能力建設①2010年司法部《關于貫徹實施〈中華人民共和國人民調解法〉的意見》。。

（一）指導職能規范的性質

關于《人民調解法》第五條所規定的司法行政機關對人民調解的指導職能的內涵，應結合《人民調解法》《人民調解若干規定》和司法部2010年《關于貫徹實施〈中華人民共和國人民調解法〉的意見》（以下簡稱《實施意見》）的相關規定厘定，具體包括：1.對人民調解工作的指引和規范；2.對人民調解委員會日常工作的指導；3.對人民調解員的業務培訓②王勝明、郝赤勇主編：《中華人民共和國人民調解法釋義》，法律出版社2010年版，第19-21頁。。筆者認為，從上述規定來看，這一指導職能因其屬于行政組織法意義上的業務指導，更傾向于內部法律關系的調整，而非行政行為法意義上對外部行政行為的調整，故從行政法角度，恐難以歸入行政指導的范疇。

（二）組織建設規范的特點

《人民調解法》明確規定，縣級人民政府司法行政部門的指導職能是對本行政區域內人民調解委員會的設立情況進行統計，并且將人民調解委員會以及人員組成和調整情況及時通報所在地基層人民法院。因此，對本行政區域內人民調解委員會的設立情況進行統計是縣級司法行政機關的重要職責。另外， 2010年前后司法行政機關的指導重點是鞏固和加強村、居人民調解委員會建設，消除空白點，建立健全鄉鎮、街道人民調解委員會，而2014年以后出臺的《關于進一步加強行業性、專業性人民調解工作的意見》和《關于推進商會人民調解工作的意見》，則更加突出專業化調解組織的組建。

（三）專業人員的規范管理

根據現行《人民調解法》和相關文件規定，縣級司法行政機關在隊伍建設方面的主要職責是定期對人民調解員進行業務培訓，包括崗位培訓和年度培訓。縣（市）司法局主要負責培訓轄區內人民調解委員會主任、骨干調解員，指導和組織司法所培訓轄區內人民調解員。組織培訓的司法行政機關應當對參訓人員進行考試或者考核，還要加強人民調解員的日常管理，定期進行督促檢查。2018年，中央政法委、最高人民法院、司法部等六部門出臺的《關于加強人民調解員隊伍建設的意見》中，強調了政治思想、紀律作風和黨的建設，同時對行業、專業培訓等方面提出了新的要求。

（四）業務建設規范的要求

縣級司法行政機關在業務建設方面的主要職責是規范調解工作程序、流程及相關文書。2011年以后，又增加了規范檔案管理和定期對人民調解委員會主持下達成的書面協議和口頭協議的情況進行統計的職責。

（五）制度建設規范的范圍

根據《實施意見》的相關規定，工作制度建設主要涉及學習培訓、社情民意分析、重大糾紛集體討論、重大疑難糾紛報告及檔案管理等制度。2011年《關于認真貫徹實施〈中華人民共和國人民調解法〉加強和創新社會管理的意見》從建立健全和完善組織建設、仲裁員培訓、統計分析、檢查監督，以及社情民意分析研判制度、重大糾紛集體討論制度、重大疑難糾紛報告制度等提出了構建更加全面的工作制度體系要求。

（六）保障能力建設的落實

根據《人民調解法》的規定，對人民調解工作經費的保障，既確定了國家承擔的責任，也規定了人民調解委員會的設立單位承擔的責任。其中，國家責任的主體是縣級以上地方人民政府，經費來源為地方財政，工作經費的范圍在《關于進一步加強人民調解工作經費保障的意見》中作了明確規定，工作經費應列入同級財政預算。人民調解委員會開展工作所需的辦公業務用房、桌椅、通訊工具、交通工具等辦公條件，由設立該人民調解委員會的村（居）民委員會和事業單位等支持。2018年印發的《關于加強人民調解員隊伍建設的意見》則從通過政府購買服務推進人民調解和加強對人民調解員的人身保護等方面提出了新的要求。

二、司法行政機關對人民調解指導中存在的主要問題

（一）存在的問題

1.對人民調解性質的理解存在爭議。關于人民調解委員會的法律地位，歷來就有“法制論者”和“人民司法論者”之爭③強世功編：《調解、法制與現代性：中國調解制度研究》，中國法制出版社2001年版，第330頁。。根據憲法第一百一十一條，在村（居）民委員會之下設立的人民調解委員會應屬于群眾性自治組織，而《民事訴訟法》④《中華人民共和國民事訴訟法》第十六條。和《人民調解法》⑤《中華人民共和國人民調解法》第七條。則明確規定了人民調解委員會的性質是群眾性組織。群眾性組織的本質是人民群眾自我管理、自我教育、自我服務的組織形式。基于上述規定，一段時間以來，有學者認為，政府部門的相關 “指導”工作往往演變為了“領導”工作， 使人民調解委員會這一自治性組織過多的受控于行政機關的監管，人民調解的相關工作失去了其應有的獨立性⑥彭芙蓉、馮學智：《反思與重構：人民調解制度研究》，中國政法大學出版社2013年版，第125頁。。這些不同理解使得人們對于司法行政機關的指導職能究竟該如何行使產生了迷茫。

2.指導欠缺規范化。一是在組織建設方面存在調解組織發展不平衡的問題，由于各鎮（區、街道）對人民調解工作重視程度不一，經濟發展水平不同，在調解辦公環境、人員配備等方面存在明顯差異；二是在隊伍建設上基層一線力量亟待加強。基層司法所存在缺編、在編不在職、專職不能專用等現象。比如，2003年以來如皋市基層司法所新招錄的干警絕大多數被所在鎮（區、街道）調整他用或被市級機關補員進入機關工作，司法所的工作人員除了承擔人民調解職能外，還要完成黨委、政府交辦的其他工作任務；三是在業務建設上人民調解工作實效有待提升。目前存在調解不規范、簡單“和稀泥”、雙方合意但不合法的情形，以及調解協議和相關文書不規范等問題。四是在保障能力建設上基層保障水平需要進一步提高。部分鎮（區、街道）經費保障不到位或不及時的問題依然存在，鎮級專職調解員雖由政府財政負擔，但各鎮標準不一，村級專職調解員發放工作補貼依據的還是2009年如皋市兩辦《關于加強村（居）專職調解隊伍建設的意見》，根據當前實際情況亟需調整。

3.創新性有待加強。《人民調解法》實施以后，各地根據新形勢的變化，就司法行政機關如何指導人民調解工作，陸續出臺一系列部門規章、政策性文件。以如皋市為例，在指導成立適應市場化要求的調解室、利用新媒體平臺開展調解工作、配備高素質專職調解員隊伍、開展多元化調解員培訓以及規范調解文書制作等方面工作仍有待加強。

（二）原因分析

1.制度設計和實踐差異。有學者認為，基層村居人民調解的自治性定位不應輕易改變，脫離了基層社會的人民調解，必將失去其生命力和生存土壤⑦范愉：《糾紛解決的理論與實踐》，清華大學出版社2007年版，第574頁。。隨著相關法律、規章的頒布，人民調解組織的性質在實踐中出現了與原有定位的某種分化，行政化色彩日益加強⑧彭芙蓉、馮學智：《反思與重構：人民調解制度研究》，中國政法大學出版社2013年版，第123頁。。《人民調解法》第六條規定的縣級以上地方人民政府對人民調解工作所需經費應當給予必要的支持和保障，以及《人民調解若干規定》第十三條有關鄉鎮、街道人民調解委員會委員的組成人員包含司法助理員的規定，是加強行政權融入的例證。全國人大法制工作委員會編印的《人民調解法》第五條釋義中明確指出，人民調解作為一項制度化的非訴訟糾紛解決方式，不是單純的民間活動，而是在黨和政府的領導與組織下，廣大人民群眾民主自治、化解矛盾、消除紛爭、維護社會穩定的群眾性活動⑨王勝明、郝赤勇主編：《中華人民共和國人民調解法釋義》，法律出版社2010年版，第18頁。，表明人民調解具有社會治理和政治功能。因此，在肯定人民調解的自治性特征的同時，也不應完全否認其所具有的國家管理的特點，在我國的人民調解制度構建和實踐中，“自治性”和“行政化”并不是非此即彼的關系。

2.民間糾紛外延擴大的影響。根據《人民調解法》的規定，我國人民調解受理的糾紛類型是民間糾紛。這一概念沿用了《人民調解若干規定》第二十條的表述。但在《實施意見》中，又對人民調解所涉及的矛盾糾紛類型作了進一步的明確，一方面在做好婚姻家庭、相鄰關系、損害賠償等常見性、多發性矛盾糾紛調解工作的同時，積極在征地拆遷、教育醫療、道路交通、勞動爭議、物業管理、環境保護等領域開展人民調解工作；另一方面，還要著力化解本地區多年積累、長期未得到有效解決，群眾反映強烈、社會影響大的矛盾糾紛以及黨委、政府交辦的矛盾糾紛⑩2010年司法部《關于貫徹實施〈中華人民共和國人民調解法〉的意見》。。根據如皋市調處中心統計，2016年以來，各級各類調解組織共排查調處各類矛盾糾紛170780件，通過市、鎮、村三級調解平臺排查調處的鄰里、婚姻家庭、土地承包、物業等糾紛35155件，差額部分是來自其他各級各類調解組織和由如皋市綜合治理委員會下屬9個專業對接調解組織受理的糾紛，這些矛盾糾紛司法行政機關也要參與調處，包括協助政法委對各專業對接調解組織進行考核、參加信訪矛盾化解、參與村、社區組織的經濟、社會、維穩活動等。這就意味著人民調解工作的范圍已不限于解決平等主體之間涉及法律規定的民事爭議，實踐中各級司法行政機關還要協助黨委、政府處理各種社會矛盾和維護社會穩定。

3.法律規定存在模糊和空白。一是《實施意見》規定了人民調解組織要努力化解群眾反映強烈、社會影響大的矛盾糾紛以及黨委、政府交辦的矛盾糾紛，但相關法律法規對此并未作出明確規定。司法行政機關在處理此類糾紛時的職責定位，比如，在以黨政主導、政法綜治牽頭推進矛盾糾紛多元化解的大調解工作格局中，司法行政機關的具體定位有待法律規范的進一步明確；二是我國現行法律中沒有對矛盾糾紛類型進行系統分類和差別化處理的規定，隨著人民調解所涉及民間糾紛的外延不斷擴大，司法行政機關指導人民調解的職能與其他矛盾糾紛處理機關的職權邊界變得模糊，難以建立與相關部門的聯動協作機制；三是《人民調解法》規定了基層人民法院對于人民調解工作的業務指導職能，但并未明確其如何指導人民調解工作，且在司法行政機關指導人民調解的隊伍建設和業務建設職能的前提下，兩者又該如何銜接和協調，這在一定程度上影響指導職能的更好發揮。

三、完善司法行政機關對人民調解指導的對策建議

（一）合作治理：新時代人民調解的價值定位

社會治理是由國家力量和社會力量，公共部門與私人部門，政府、社會組織與公民，共同來治理一個社會[11]鄭杭生：《正確處理新形勢下的社會矛盾》，《南方日報》，2006年5月25日，第A06版。。在新時期，推動社會領域改革、變革社會治理模式的關鍵在于改革“社會全能政府”體制，厘清政府與社會、特別是政府與社會組織的關系，改變政府對社會服務大包大攬的局面，實現政府自上而下的行政管理與社會自下而上的自我管理相結合，形成新的社會治理結構[12]李婷婷：《社會治理領域下的人民調解—功能與再定位》，南開大學2013年博士學位論文。。黨的十九大報告在加強和創新社會治理方面提出“打造共建共治共享的社會治理格局”的要求，強調要“發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”。因此，新時代人民調解的價值定位應當將合作治理作為其目標追求。

從人民調解體系的發展變化看，呈現多樣的特點：一是民間調解作用減弱。在糾紛解決的權威設置上，人民調解實現由依賴調解員個人權威、傳統禮俗向情理法相融合轉變；二是行政因素對接增強。人民調解跳出了鄉村俚俗的界限，形成與國家管理之間多樣化的合作治理；三是專業趨勢明顯。調解工作的范圍逐漸從傳統領域向專業性、行業性領域拓展；四是程序化特征明顯。兼有司法程序和自身特色的調解規程開始形成[13]柳玉祥：《探索構建江蘇預防化解社會矛盾體系》，《唯實》，2018年第8期。。按照中央要求，推動社會治理重心向基層下移，把人力、財力、物力更多投到基層，以網格化管理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平臺，強化城鄉社區自治和服務功能，健全新型社區管理和服務體制。縣級司法行政機關處于承上啟下的關鍵位置，要把握好新時代人民調解的功能要求，根據人民調解呈現的新特點，按照“社會化、法治化、智能化、專業化”的要求，有針對性指導人民調解工作，推動建立共建共治共享的社會治理格局。

（二）優化指導職能的路徑思考

筆者認為，進一步優化司法行政機關的指導職能，可以分為兩個階段加以實施：第一階段，即現階段可以通過組建人民調解協會或者理順現有人民調解協會與行政機關的關系，由司法行政機關和協會共同指導人民調解工作。其中，司法行政機關主要承擔人民調解制度宣傳，建立健全人民調解相關的工作制度體系，對人民調解組織和調解員進行統計、考核、監督等職能，把政府從調解服務的直接提供者逐步轉變成政策制定者、服務購買者和績效評估者。人民調解協會則承擔人民調解員的培訓、開展人民調解理論研究和對人民調解員進行獎懲等職責。第二階段，待條件成熟時，再修訂《人民調解法》或者制定多元化糾紛解決的相關法律，完善矛盾糾紛化解的頂層設計，根據矛盾糾紛的特點對其進行科學分類，完善多元化糾紛解決機制。

（三）完善相關制度的對策建議

1.創新人民調解的組織建設。一是要強化基層調解組織的建設。根據《關于進一步加強行業性、專業性人民調解工作的意見》和《關于推進商會人民調解工作的意見》要求，繼續加強行業性、專業性調解組織建設，縣級司法行政機關可以積極與當地商會組織對接，探索建立商會調解組織，力爭將復雜矛盾化解在行業、企業之中；二是創新社會組織培育參與模式。探索形成基礎型、樞紐型、專業型等五種類型社會組織，通過定向簽約、公益創投等多種形式，引導社會組織參與矛盾糾紛化解；三是積極引導律師、公證、法律援助、仲裁等專業力量全面介入、全程參與人民調解工作，引導群眾在法治軌道上主張權利、定分止爭；四是創新人民調解工作方式。鼓勵專業能力強、熱心調解的人民調解員建立個人調解工作室，利用新媒體創新開展“網上調解”“微信調解”“視頻調解”，提高調解工作的及時性、便捷性，方便當事人就近解決糾紛。

2.加強人民調解的隊伍建設。一是做好人民調解員的選任、聘任工作。作為縣級司法行政機關，要進一步優化人民調解員的學歷、年齡和專業等結構，注重選聘律師、公證員、仲裁員、基層法律服務工作者等社會專業人士擔任調解員，以適應行業、專業等新型矛盾糾紛日益增多的現狀；二是抓好人民調解員的管理工作。根據司法部已出臺的相關規范和《關于加強人民調解員隊伍建設的意見》的要求，縣級司法行政機關和司法所要著重做好對人民調解員的日常管理，并定期督促檢查，定期匯總人民調解員基本信息，及時向社會公開并通報人民法院；三是加強人民調解員隊伍培訓。建立人民調解員分級分類培訓體系，縣（市）司法局重點抓好轄區內人民調解委員會主任、司法所長、骨干調解員的培訓，全面推行任職前培訓與崗位培訓、日常培訓與集中培訓、知識培訓與技能培訓的培訓機制，根據矛盾糾紛特點重點開展社會形勢、法律政策、職業道德、專業知識和調解技能等方面培訓。要豐富培訓方式，依托高校、網絡平臺，采取集中授課、研討交流、案例評析、實地考察、現場觀摩、旁聽庭審、實訓演練等形式，提高培訓的針對性、實效性。

3.規范人民調解的工作流程。一是根據村（社區）、鄉鎮（街道）人民調解委員會規范化建設標準，進一步規范調解工作流程、工作程序、調解協議書制作以及檔案管理工作，提升基層調解組織運轉質效；二是按照最高人民法院、司法部相關文件要求，司法行政機關要主動與法院對接，邀請有經驗的法官在人民調解培訓工作中講解相關法律知識和調解技巧，不斷提升調解協議書制作質量；三是縣級司法行政機關要督促人民調解委員會做好人民調解化解矛盾糾紛的統計報送工作，包括人民調解委員會主持下達成的書面協議和口頭協議。

4.健全人民調解的制度體系。一是制定《人民調解員聘用辦法》等，進一步細化明確人民調解員選聘條件、聘用程序等，增強選任工作的公信度；二是根據《人民調解工作指南》要求，圍繞人民調解員的工作職責、日常管理、考核培訓等方面嚴格管理。建立等級評定結果與評先評優、獎勵或補貼直接掛鉤的工作制度，為推動隊伍職業化建設提供保障；三是指導人民調解組織建立健全社情民意分析研判制度、重大糾紛集體討論制度、重大疑難糾紛報告制度、矛盾糾紛調處跟蹤反饋機制、群體性事件快速反應機制等，做好矛盾糾紛預防化解工作。

5.提升人民調解的保障能力。一是落實人民調解員待遇。針對部分鄉鎮經費保障不到位的問題，要按照《關于加強人民調解員隊伍建設的意見》和財政部、司法部《關于進一步加強人民調解工作經費保障的意見》的要求，加大保障力度，確保各項經費落實到位。進一步建立健全調解案件個案補貼制度，在基礎工資之外，根據受理案件數和調解成功率發放績效獎勵工資，對作出突出貢獻的人員給予獎勵；二是積極協調相關部門為人民調解組織提供場所、設施等物質條件和必要的經費支持；三是探索通過政府購買服務推進人民調解工作。縣級司法行政機關可以會同有關部門做好政府購買人民調解服務工作，完善購買方式和程序，培育人民調解協會、相關行業協會等社會組織作為購買服務的承接主體；四是落實人民調解員撫恤政策。司法行政部門應及時了解人民調解員需要救助的情況，協調落實相關政策待遇。對因公致傷致殘、生活嚴重困難的調解員提供必要的醫療、生活救助，對犧牲的調解員，其配偶、子女按國家規定享受撫恤及優待。