新時(shí)代背景下健全行政裁決制度的思考

劉明遠(yuǎn)[中共中央黨校（國家行政學(xué)院）]

近期，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于健全行政裁決制度加強(qiáng)行政裁決工作的意見》（以下簡稱《意見》），這是中央層面第一次就行政裁決工作專門作出部署，對充分發(fā)揮行政裁決在化解社會矛盾糾紛中的“分流閥”作用具有重要意義。行政裁決與行政調(diào)解、行政復(fù)議、行政訴訟等，都是我國行政法律制度的重要組成部分，是化解社會矛盾糾紛的重要渠道和方式。但是，由于目前我國行政裁決存在法律規(guī)定分散、制度設(shè)計(jì)不完善、人們對行政裁決的理解不足等諸多問題，行政裁決制度的有效性及其適用的可操作性受限，行政裁決的作用尚未充分發(fā)揮。在中國特色社會主義新時(shí)代，健全行政裁決法律制度、加強(qiáng)行政裁決工作，是加快推進(jìn)依法行政、全面建設(shè)法治政府的重要方面，是完善社會矛盾糾紛多元化解機(jī)制、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。

一、準(zhǔn)確認(rèn)識行政裁決在社會矛盾糾紛化解中的性質(zhì)定位

《意見》明確指出，行政裁決是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)當(dāng)事人申請，根據(jù)法律法規(guī)授權(quán)，居中對與行政管理活動密切相關(guān)的民事糾紛進(jìn)行裁處的行為，這是中央文件第一次對行政裁決的內(nèi)涵、外延予以明確的界定。進(jìn)入新世紀(jì)以來，行政法學(xué)界對于行政裁決的研究相對薄弱，特別是對行政裁決的含義、性質(zhì)以及制度發(fā)展的方向并沒有完全統(tǒng)一的認(rèn)識。有的學(xué)者提出，“行政裁決是指行政機(jī)關(guān)依具體程序?qū)μ囟ó?dāng)事人作出具有法律效力決定的行為”①馬懷德：《行政裁決辨析》，《法學(xué)研究》，1990年第6期。；也有的學(xué)者認(rèn)為，“行政裁決是行政主體依照法律授權(quán)，作為中間人對特定的民事糾紛作出決定的行為”②胡建淼：《行政法學(xué)》，法律出版社2015年第4版，第409頁。；還有的學(xué)者提出，“行政裁決是指行政機(jī)關(guān)依法裁決與行政管理活動相關(guān)的民事糾紛行政行為”③姜明安：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社2011年第5版。。同時(shí)，在地方立法層面，《湖南省行政程序規(guī)定》第109條也對行政裁決作了初步界定：“本規(guī)定所稱行政裁決，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律、法規(guī)的授權(quán)，處理公民、法人或者其他組織相互之間發(fā)生的與其行政職權(quán)密切相關(guān)的民事糾紛的活動。”《意見》對行政裁決的界定基本涵蓋了上述對行政裁決的內(nèi)涵和外延認(rèn)識，并作了進(jìn)一步明確，從這個(gè)界定可以看出，行政裁決具有以下特點(diǎn)。

第二，行政裁決具有行政性。行政裁決的主體是法律法規(guī)授權(quán)的行政機(jī)關(guān)，不同于作出民事仲裁的民間仲裁機(jī)構(gòu)和受理民事訴訟案件的法院，是行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)“處理平等主體之間的一些民事和經(jīng)濟(jì)糾紛”④羅豪才：《中國司法審查制度》，北京大學(xué)出版社1993年第1版，第223頁。。

第三，行政裁決具有準(zhǔn)司法性。行政裁決機(jī)關(guān)行使裁決權(quán)應(yīng)當(dāng)以事實(shí)為根據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩，以中間裁判者身份，對平等主體之間的糾紛進(jìn)行公正裁判，不受其他外部因素的影響，不偏袒任何一方當(dāng)事人，帶有一定的“司法性”⑤王小紅：《行政裁決制度研究》，知識產(chǎn)權(quán)出版社2011年第1版，第54頁。。

第四，行政裁決具有特定性。行政裁決的受理范圍是與行政管理活動密切相關(guān)的民事糾紛，主要集中在自然資源權(quán)屬爭議、知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)糾紛和補(bǔ)償爭議、政府采購活動爭議等方面，合同糾紛等一般民事爭議不屬于行政裁決的受理范圍。

第五，行政裁決具有非終局性。當(dāng)事人不服行政裁決的，可依法向法院提起訴訟，不同于民事仲裁的一裁終局、民事訴訟的兩審終審，人民法院可依法對行政裁決行為進(jìn)行監(jiān)督，確保當(dāng)事人的合法權(quán)益不因?yàn)樾姓脹Q受到損害。

行政裁決這種居間裁判的性質(zhì)定位與西方國家一些裁決理論也具有共同性。在美國，聯(lián)邦最高法院的判例認(rèn)為：“行政機(jī)關(guān)的行政裁決權(quán)屬于行政權(quán)力或者‘準(zhǔn)司法’職權(quán)，行政裁決行為是一種‘準(zhǔn)司法’的行政行為”⑥[美]伯納德·施瓦茨著，徐炳譯：《行政法》，群眾出版社1986年第1版，第56頁。。1932年，英國在《部長權(quán)利委員會報(bào)告》中，將行政機(jī)關(guān)的決定分為：“行政性”“準(zhǔn)司法性”和“司法性”。其中明確指出“準(zhǔn)司法性”和“司法性”的主要區(qū)別在于行政機(jī)關(guān)是按照政策還是法律規(guī)定解決爭議⑦[英]卡羅爾·哈洛、理查德·羅林斯著，楊偉東譯：《法律與行政》，商務(wù)印刷館2004年第1版，第84頁。；1957年，弗蘭克斯委員會首次承認(rèn)行政裁決為司法行為，2001年《理蓋特委員會報(bào)告》中，英國議會最終確定了行政裁決的司法性。

二、深刻把握健全行政裁決制度、加強(qiáng)行政裁決工作的重要意義

進(jìn)入中國特色社會主義新時(shí)代，我國社會主要矛盾發(fā)生了深刻變化，人民群眾在民主、法治、公平、正義方面的要求日益增長，在這一大背景下，推動健全行政裁決制度、加強(qiáng)行政裁決工作具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

第一，有利于更好保護(hù)爭議雙方當(dāng)事人的合法權(quán)益。行政裁決針對的是與行政管理密切相關(guān)的事項(xiàng)，這需要熟悉行政管理且有專門技術(shù)、知識的人員才能解決，如果直接訴諸法院不利于及時(shí)有效地解決這些爭議。行政機(jī)關(guān)在裁決民事糾紛時(shí)，通過確認(rèn)侵權(quán)行為的違法性，判斷違法行為和損害結(jié)果的因果關(guān)系，從而使民事侵權(quán)行為得到證實(shí)。根據(jù)爭議的事實(shí)和法律依據(jù)，行政裁判機(jī)關(guān)可以保證客觀、準(zhǔn)確、及時(shí)、有效地解決爭議，依法保護(hù)爭議當(dāng)事人的合法權(quán)益。

第二，有利于更好推動減輕人民法院的訴訟負(fù)擔(dān)。行政裁決這一非訴途徑的開辟和發(fā)展，能夠降低當(dāng)事人訴訟成本，提高社會綜合效益，發(fā)揮化解民事糾紛的“分流閥”作用。當(dāng)然，行政機(jī)關(guān)的裁決不能取代法院的審判功能，而是解決糾紛的訴外法律機(jī)制。行政機(jī)關(guān)裁決與行政管理有關(guān)的民事糾紛，給權(quán)益受損的當(dāng)事人提供一種更為及時(shí)、迅捷的權(quán)益救濟(jì)途徑。當(dāng)然，如果當(dāng)事人拒絕接受行政裁決，他仍然可以向法院起訴并尋求最終司法補(bǔ)救。

第三，有利于更好完善多元化糾紛解決機(jī)制。與民事訴訟、仲裁相比，行政機(jī)關(guān)在解決特定民事爭議方面具有效率高、成本低、專業(yè)性強(qiáng)、程序簡便等特點(diǎn)。而且，行政機(jī)關(guān)在裁決糾紛案件過程中，可以對特定類型民事爭議進(jìn)行分類和歸納，積累經(jīng)驗(yàn)并形成一套完整的行政裁決程序，努力做到事先有預(yù)防、事中有監(jiān)管、事后及時(shí)處理，積極預(yù)防同類案件爭議糾紛的發(fā)生。行政裁決制度的不斷健全，有利于加快構(gòu)建行政裁決、調(diào)解、仲裁、行政復(fù)議、訴訟等有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機(jī)制。

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三、客觀分析制約行政裁決制度拓展的主要問題

自二十世紀(jì)80年代以來，行政裁決制度在我國矛盾糾紛化解中的不足不斷顯露，影響并制約了行政裁決作用的有效發(fā)揮。

第一，行政裁決的范圍不清。目前，關(guān)于行政裁決制度適用的范圍，只零星散見在一些法律法規(guī)條文中。如《中華人民共和國森林法》（1998年）第17條、《中華人民共和國土地管理法》（2004年）第16條、《中華人民共和國專利法》（2008年）第57條等有關(guān)于行政裁決的范圍和事項(xiàng)的規(guī)定。行政裁決適用范圍過窄，使得大量案件不能通過行政裁決程序解決。糾紛當(dāng)事人只能選擇訴訟或其他途徑維護(hù)自己的合法權(quán)益，導(dǎo)致行政裁決及時(shí)、有效的特點(diǎn)難以發(fā)揮，法院的受案壓力急劇增加，爭議各方當(dāng)事人維權(quán)時(shí)間較長 。

第二，行政裁決機(jī)構(gòu)分散。法國的行政法院、英國的行政裁判所都是相對集中的行政爭議解決機(jī)構(gòu)。盡管我國也存在專利復(fù)審和商標(biāo)評審委員會等相對獨(dú)立的可以適用裁決的機(jī)構(gòu)，但很多行政裁決仍然是由分散的行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)自行實(shí)施。由于行政裁決人員在法律上缺乏任職資格，且尚未實(shí)現(xiàn)專業(yè)化、職業(yè)化，難以確保裁決結(jié)果不受主觀偏見和領(lǐng)導(dǎo)者意見的影響，難以保證中立公正的裁決，很大程度上影響了行政裁決的公信力。

第三，行政裁決程序規(guī)定欠缺。我國行政法律制度對行政裁決程序沒有統(tǒng)一的規(guī)定。不同的行政機(jī)關(guān)適用不同的程序裁決案件。由于行政裁決缺乏法律程序，行政裁決的結(jié)果有時(shí)會受到爭議各方當(dāng)事人的質(zhì)疑。這種情況下，當(dāng)事人可以對行政裁決的結(jié)果提起訴訟，通過司法渠道尋求權(quán)利救濟(jì)。但是，我國法律對行政裁決司法救濟(jì)的權(quán)限和程序、行政裁決責(zé)任承擔(dān)等方面均未作明確規(guī)定。

第四，行政裁決救濟(jì)制度不完善。行政裁決的法律救濟(jì)措施主要集中在民事訴訟和行政訴訟中，行政裁決是否適用行政復(fù)議，在行政法學(xué)界還有不同認(rèn)識，有關(guān)法律規(guī)定也莫衷一是，缺乏清晰、統(tǒng)一的規(guī)定。在司法救濟(jì)方面，許多行政裁決可以通過行政訴訟或民事訴訟來進(jìn)行，但如果當(dāng)事人在裁決后重新提起民事訴訟，將對行政裁決的法律效力產(chǎn)生一定的負(fù)面影響。

四、積極推進(jìn)我國行政裁決制度發(fā)展的意見建議

《意見》的頒布實(shí)施，為進(jìn)一步完善我國行政裁決制度提供了重要依據(jù)。當(dāng)前，對于健全行政裁決制度、加強(qiáng)行政裁決工作建議重點(diǎn)做好以下幾方面。

第一，通過立法明確行政裁決的事項(xiàng)范圍。建議抓緊研究制定《行政裁決法》，完善行政裁決制度體系。行政裁決本身是具有準(zhǔn)司法性質(zhì)的行政權(quán)力，明確除法律、行政法規(guī)、規(guī)章外的其他規(guī)范性法律文件不能對行政裁決作出規(guī)定。如果行政主體通過規(guī)范性文件將行政裁決權(quán)授予其他行政機(jī)關(guān)，很容易導(dǎo)致行政權(quán)力擴(kuò)大化，從而使行政裁決的法律效力減損。為充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的專業(yè)性、技術(shù)性優(yōu)勢，行政裁決的受案范圍可以在稅收、環(huán)境侵權(quán)或勞動爭議等方面適當(dāng)擴(kuò)大。如果行政裁決的事項(xiàng)范圍明確，行政機(jī)關(guān)迅速、有效、公平、合理解決民事糾紛的優(yōu)勢就能得到進(jìn)一步發(fā)揮。

第二，建立完整統(tǒng)一的行政裁決程序。完善的行政裁決程序是提高行政裁決效率和權(quán)威性的基本要求，也是維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的重要保障。首先，行政裁決程序應(yīng)明確申請行政裁決的條件以及受理的期限，行政裁決人員應(yīng)當(dāng)在行政裁決程序?qū)嵤┮郧皩m紛當(dāng)事人的案件事實(shí)情況進(jìn)行核查，分析當(dāng)事人提供的證據(jù)材料，有效提高行政裁決社會公信力。其次，在行政裁決整個(gè)過程中，行政機(jī)關(guān)可以在雙方當(dāng)事人平等和自愿的基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)解，調(diào)解達(dá)成一致意見的即可結(jié)案。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人可以就涉及人身財(cái)產(chǎn)或者疑難的重大利益案件申請組織聽證。再次，行政裁決主體必須明示裁決的事實(shí)和法律依據(jù)，裁決結(jié)束時(shí)應(yīng)當(dāng)制作裁決書，同時(shí)也可以為法院進(jìn)行司法審查提供依據(jù)。最后，裁決的執(zhí)行應(yīng)遵循當(dāng)事人自由處分原則，由當(dāng)事人申請執(zhí)行，行政機(jī)關(guān)予以執(zhí)行促進(jìn)糾紛案件的及時(shí)解決。正當(dāng)?shù)男姓脹Q程序有利于提高裁決行為的透明度，使社會公眾從內(nèi)心真正認(rèn)同行政裁決，有利于行政裁決的推廣和進(jìn)行。

第三，完善行政裁決與行政復(fù)議、行政訴訟的銜接機(jī)制。行政裁決涉及對當(dāng)事人人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)利的處置，應(yīng)有對裁決權(quán)的法律監(jiān)督。在美國，拒絕接受行政裁決的一方可以向司法機(jī)關(guān)申請司法審查；在英國，如果當(dāng)事人不服行政裁判的，可以向上級裁判所進(jìn)行上訴。因此，我國可以探索建立有效的行政裁決救濟(jì)制度，由當(dāng)事人根據(jù)爭議的性質(zhì)向法院提起不同的訴訟救濟(jì)：如果案件中的爭議主要是民事糾紛，則可以向法院提起民事訴訟；如果爭議主要涉及行政管理，則可以通過行政訴訟來解決；如果涉及民事和行政爭議兼有的案件，則可以通過行政附帶民事訴訟。

總之，新時(shí)代我們應(yīng)當(dāng)推動加快構(gòu)建我國的行政裁決制度，加強(qiáng)行政裁決工作，完善多元化矛盾糾紛解決機(jī)制，充分發(fā)揮行政裁決制度在推進(jìn)法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)中的積極作用。