關于促進智慧復議創新發展的幾點思考

龐 雷（北京市司法局）

自1999年《行政復議法》正式實施以來，我國行政復議事業走過了二十載不平凡的發展歲月，當下又處在一個新的關鍵發展時期。習近平總書記在黨的十九大報告中指出，要“善于結合實際創造性推動工作，善于運用互聯網技術和信息化手段開展工作”。2017年7月，國務院印發《新一代人工智能發展規劃》，標志著中國人工智能時代到來。中國信息化科技發展驅動的主線，已逐漸從“互聯網+”邁向“人工智能時代”的新高度。同時，人工智能技術逐步進入公共領域，為政府部門創新社會管理、提升服務水平、推動社會發展提供了良好契機。在新時代，如何把握現代科技發展大勢，結合行政復議體制改革的發展方向，促進“智慧復議”創新發展，推動行政復議工作方式變革、質量變革、效率變革和動力變革，值得我們加以研究。同時，新科技革命的發展往往存在不確定性，其解決問題的方式也更具復雜性。在“互聯網+”這場新技術革命演化中，隨著技術日新月異，未來行政復議工作模式會發生哪些變革？復議工作與社會和政府互動的方式會發生哪些變化？相應的理念和制度上的準備是什么？這些問題都有待于我們持續觀察和深入思考。

一、加強智慧復議創新發展的重要意義

智慧復議是建立在高度信息化基礎上行政復議工作的一種形態。促進智慧復議創新發展，就是將信息化作為行政復議工作組織、運行和管理的基本載體，以“全業務、全流程、全方位”為基本標準，促進行政復議工作在智慧復議體系內智能運行、健康發展。這對于完善行政復議制度、將其建設成為化解行政爭議主渠道具有十分重要的戰略意義。

（一）智慧復議創新發展，是適應大數據時代新發展和人民新期待的必然要求。隨著新一代信息技術飛速發展，引發經濟社會結構、生產生活方式的顛覆性變革，人工智能和信息化技術成為引領經濟社會發展的重要驅動力，以信息化推動現代化，已成為時代的共同選擇。為此，中央政法委提出了以信息化推動政法工作的明確要求，司法部也圍繞“數字法治、智慧司法”總目標制定了司法行政信息化的發展規劃。行政復議機關必須順應時代潮流，以信息化手段提高工作質量和行政復議公信力，不斷滿足人民群眾對于高效化解行政爭議、促進社會公平正義的期待。

（二）智慧復議創新發展是體現國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措。黨的十八大以來，黨中央、國務院相繼作出實施創新驅動戰略、網絡強國戰略、國家大數據戰略、“互聯網+”行動等重大戰略部署，信息化成為推進國家治理結構轉型、治理能力和方式升級、治理環境優化的重要途徑。隨著傳統治理模式轉型換代，“互聯網+政務服務”新模式深入推進，政府治理新格局不斷拓展，為智慧復議創新發展提供了廣闊空間。通過智慧復議創新發展有效落實社會治理精治、共治、法治的要求，實現專門問題系統化治理和精準施治，將成為維護社會和諧安定、體現國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措。

（三）智慧復議創新發展是激發工作活力、豐富復議戰斗力生成模式的有效途徑。智慧復議建設是一場新的復議革命，有助于整合復議資源、再造復議流程、創新復議模式、降低復議成本及實現復議效能的最優化，對于激發工作整體活力具有重要推動作用。智慧復議創新發展的實質是依靠網絡信息技術，推動復議工作邁向質量效能型，推動復議職能重心由管理型向服務型、事后矛盾化解向事前規范預警轉變。通過智慧復議創新發展，將網絡信息化的科技優勢轉化為行政復議工作的技術優勢，提高復議接待、辦案的自動化、智能化水平，將成為復議戰斗力生成的又一重要途徑。

（四）智慧復議創新發展是實施復議體制機制改革、提升復議管理精細化水平的技術保障。按照黨中央、國務院《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》關于“改革行政復議體制，積極探索整合地方行政復議職責”的部署，司法部正在統籌推動復議體制改革，通過相對集中行政復議權實現資源的優化配置。在改革過程中，必須將智慧復議創新發展與資源整合、體系重構和流程再造深度融合，善于運用先進的信息化理念和技術去彌補改革產生的罅隙，推動管理精細化，促進改革實效充分顯現。例如，借鑒“分享經濟”理念和“遠程會診”模式，探索在線遠程會審會商模式，可有效解決行政復議權相對集中后部分地區政府專家資源稀缺的問題。

二、智慧復議創新發展面臨的主要問題

近年來，北京、上海、山東、廣東、浙江、河南、安徽等省市在行政復議信息化建設方面都進行了不懈的探索和嘗試。2018年司法部全國行政復議信息系統正式上線運行，為構建全國統一行政復議信息化平臺打下堅實基礎。在新的歷史起點上實施智慧復議戰略，要立足實際、承前啟后、發揚優勢、補齊短板，著力解決當前存在的一些突出問題。

（一）行政復議工作方式與新技術融合不深且不均衡。目前，全國多數復議機構接收申請人提出的行政復議申請仍以現場面交和郵寄兩種方式為主。少數城市雖已經開通在線申請平臺，但也一定程度存在口徑粗放不夠規范、互動體驗不佳等問題。在案件登記和案件辦理方面，很多復議機構還習慣于手工登記、紙質材料審批、按照普通辦文程序辦案，在線登記、在線審批被視為一種負擔，只在上級復議機關督導時才予以重視，缺少應用的主動性。復議信息化建設發展存在不均衡現象，經濟發達地區建設得比較好，其他地區的應用水平相對滯后。同時，復議機構上下級之間、同級之間缺乏交流和有效協調，各自為戰，“數據孤島”現象明顯，一些復議機構掌握著一定的信息資源，但應用效率不高，數據過剩與數據饑渴問題同時存在。整體上，利用信息化推進復議工作的意識和能力尚跟不上信息技術的發展水平。

（二）通過信息化技術實現工作精細化管理尚待加強。一些復議信息化系統流程不夠完整，其前端缺少接待、咨詢、網上申請等信息，后端未覆蓋送達、決定履行、復議監督、電子案卷歸檔等環節，未形成流程閉環。有的缺失重要的信息采集項，或者設置的信息采集環節過于繁瑣，復議人員棄之不用，導致流程斷裂、數據缺失，甚至造成流程管理上的漏洞和風險。在監督指導信息化方面，存在層級差較大、信息溝通不暢、效率不高等問題，需要通過智慧復議建設應用，構建“全國一盤棋”的扁平管理、高效協同、服務基層的監督指導新模式。在績效考核方面，行政復議屬于行政司法行為，對復議人員的考核應當有別于普通公務員。受考核技術和手段的限制，目前復議工作考核的客觀性不足，復議工作特點未充分體現，需要結合信息化技術的應用加以完善，促進考核科學、客觀、公正。

（三）以人為本的便利性和用戶使用體驗有所不足。《行政復議法實施條例》第18條第二款規定：“有條件的行政復議機構可以接受以電子郵件形式提出的行政復議申請。”由于該規定非常原則，目前各復議機構開發的在線申請系統流程、標準、條件并不一致。有的設計倡導通過網絡手段將材料一次性完整傳輸，但是上傳文件的標準嚴格、程序繁瑣，普通申請人難以正確操作，在線申請復議反而增加難度。有的平臺雖然提供了簡單的申請入口，但是沒有規范的指導，沒有標準化、易操作的申請模板，申請人提交的申請材料不規范，難以達到法定要求，往往需要當面補正，不能實現“數據多跑路、群眾少跑腿、申請填一次”的要求。另外，有的系統設計開發時對復議人員使用體驗考慮較少，流程不夠優化、界面不夠友好、操作不夠便利，使用系統容易產生厭倦情緒，也影響了系統應用的進一步推廣。

（四）信息數據分析能力和運維管理亟待加強。互聯網時代數據日益成為重要的戰略資產，通過復議信息平臺的運行也必然產生海量數據，具有寶貴的數據資源潛力。然而，由于缺乏對復議數據進行深度分析的意識，復議數據多處于休眠狀態，數據資源的潛力遠遠沒有得到重視、挖掘和充分利用。同時，已有的項目平臺建設管理水平也亟待加強。在硬件上，很多復議信息平臺與司法行政其他業務系統共用一臺服務器，或者服務器容量較小不能滿足日益增長的系統使用需要；在開發與運維管理上，存在“重建設、輕運維”現象，很少安排配備專門的復議信息化運維團隊，日常運維由公共運維技術人員負責，不能滿足復議系統專業化、及時性的運維需求，也不能及時發現系統漏洞并有效加以彌補，嚴重影響了復議人員應用系統的信心。

三、智慧復議創新發展的基本方向

結合行政復議職能定位和工作實際，智慧復議創新發展方向至少體現在以下三個方面。

（一）智能化、信息化的工作平臺成為行政復議辦案的主要工作環境和基礎性工作條件。展望“智慧復議”的建設和發展，其首要內涵在于將人工智能、信息技術創新成果與接待、辦案、工作管理等復議具體業務有機融合，實現工作事項自動提示、復議法律文書自動生成、高度適應性在線審批、典型案例和法律法規數據庫集成、復議案卷電子化等功能。同時，借助日益發達的智能終端和傳輸技術，各級復議系統內連接更為便利，人與人、人與物、物與物隨時隨地連接在一起，遠程辦案、遠程會商、遠程指導得以實現，各類資源所蘊含的活力得到巨大釋放。行政復議人員有更多精力研究和審理復雜、疑難案件，在事務性工作中投入的時間和精力明顯減少，辦案質量和效率成倍提高。

（二）網絡化、信息化平臺成為申請人與行政復議機構、被申請人交流互動的基本途徑。基于互聯網的信息交互、資源管理與開放式共享等技術，智慧復議平臺將賦予復議為民、復議便民新內涵。在線申請行政復議服務平臺的建設將使復議渠道更加暢通，申請人切身體會到申請的便捷；通過大數據智能學習技術可以為社會公眾提供類案檢索、復議前景分析、糾紛解決方式選擇等個性化的服務；通過虛擬現實等技術的應用，提升智能交互對象的角色性和逼真性，將打破傳統復議審理的時空限制，在線咨詢、在線審理、在線聽證甚至在線調解將成為可能。隨著復議機關轉變傳統服務理念，不斷提升在線服務能力，將涌現出一大批口碑良好、群眾點贊的行政復議微信、政務APP和在線平臺。

（三）對復議數據資源的整合、分析和精準預測是行政復議功能延展的主要路徑。行政復議既是倒逼依法行政的“助推器”，也是反映法治政府建設質量的“晴雨表”。通過對復議辦案結果的大數據分析，可以發現行政執法的薄弱領域、地域、層級、環節和突出問題，找準“堵點”“痛點”和“難點”，推動行政執法水平的提升；通過對行政復議申請人“關注點”“維度”“頻次”“相關領域輿情動態”“相關行政審判情況”等更廣闊視角的大數據分析，形成從大數據到知識、從知識到決策的轉化能力，將進一步促進對行政管理領域復雜問題研判、法律政策評估、風險預警、應急處置等工作，促進行政復議制度的功能得到充分有效的延展。

四、以全新理念指導智慧復議創新發展

促進智慧復議創新發展，有別于以往的復議信息化建設，必須明確定位、加強頂層設計、務求實效，以全新的理念推動工作向前發展。

（一）新思路。由系統建設為主向復議能力建設為主轉變，解決業務融合、流程優化和模式轉變等基本問題；由流程開發為主向數據資源整合利用為主轉變，解決基礎數據集中匯聚和有效開發等基本問題；堅持以人為本，優化操作體驗，用良好的操作體驗促進獲得優質的數據資源。

（二）新架構。堅持全國一盤棋，以全國復議信息平臺為基礎，統一復議數據開發建設標準，整合既有業務系統和技術框架，按照“高內聚、低耦合”的原則，推動復議系統內業務、數據、技術和應用密切協同和漸進演化，建設基于共識、互為生態、攜手轉型的大數據綜合應用服務體系。

（三）新機制。深化技術應用，把業務流變成數據流、信息流，以深度數據分析應用驅動模式轉型。統籌社會信息、復議信息采集，打破數據壁壘，推動復議數據、政務信息與行政審判數據資源的深度共享。構建一個“縱向貫通、橫向集成、互聯互通、高度共享”的復議信息應用平臺。

（四）新模式。基于互聯網新技術，建設自動化的與申請人、被申請人信息交互系統；基于自動識別、智能分析等新技術應用，建設智能化的復議辦案輔助系統；加強復議數據綜合分析系統建設，加強復議數據資源運營，為復議人員辦案提供全程、實時、在線的信息化工作支撐。

（五）新團隊。要致力于建設既懂復議實戰又懂信息化技術、既懂總體規劃又懂項目管理的團隊。強化復議實戰、信息化技術、項目管理等專題研究，注重引入外腦，逐步形成頂層設計、平臺建設、平臺使用、業務梳理、數據分析、安全監管、運維管理等領域專門的技術人才隊伍。

五、促進智慧復議創新發展要把握的幾個關系

推動工作由“汗水復議”邁向“智慧復議”，切實促進復議能力建設提升，需要著重把握好以下幾個關系。

（一）網絡信息科技應用與復議便民利民。雖然科技以驚人的速度發展，但并非所有人都能均等地從中獲益，往往出現科技進步的“公平性陷阱”。一些復議信息化實踐也反映出，對于因年齡、受教育程度、硬件條件和網絡環境等方面因素難以達到操作要求的人士，高端科技的直接應用并不能增加其獲得感。因此，在線上功能設計和技術性細節上，必須貫徹復議便民、利民的宗旨。同時，線上設計必須與線下行政復議接待服務的規范運行相結合，才能讓最廣大申請人切身體會到科技應用給申請行政復議帶來的便利性。

（二）系統設計的監管模式與服務模式。在復議信息化發展初期，不少系統設計開發的初衷在于滿足上級機構統計監管的需要，因而更多考慮上級需求，較少考慮實際操作者的體驗。下級消極應付使用，上級反而難以獲得高質量的數據。北京市行政復議信息系統二期的設計吸取了以上教訓，立足于服務一線復議工作，優化操作體驗，開發設計了“自動生成接待筆錄”“自動生成送達地址確認書”“自動生成接收申請材料收據”等功能，成為辦案人員須臾不可離的軟件，從而也獲得了高質量的數據，效果非常好。

（三）虛擬的流程與現實的數據。早期復議平臺設計中，多把復議立案、結案等審批流程作為優先考慮的內容，流程僵化，數據不完整，難以適應現實工作流程不斷變化的情況。大數據時代往往是先有數據再有模式，并且模式是在不斷動態演化之中的。智慧復議的設計思路也應當是先有數據結構再考慮流程，立足于實際的復議工作應用環境，構造最優的數據庫模式。同時，要堅持流程也是數據的理念，通過優化數據庫及其應用系統的概念設計、邏輯結構設計，通過可視化和人機交互技術，實現虛擬流程的效果。

（四）尖端先進的技術與最適宜的技術。總結一些地方行政復議信息化建設的經驗，可以逐漸認識到，許多情況下效果最好的技術，并不意味著最前沿或最先進，而是最有適應性或匹配度的技術。在具體的業務應用環境中，最好的信息化成果的實現，有賴于技術團隊和業務團隊的通力合作。在解決具體技術問題時，既需要開發團隊不斷研究攻關，有時也需要復議業務團隊理解配合，對于難以實現或者開發技術代價過高的需求不必過于執著，學會轉化視角和思路，雙方共同尋找適應性強、匹配度高的技術解決方案。

（五）依賴技術與技術依賴。行政復議是具有“準司法”特點的工作，肩負著重要的政治、法律和社會責任。推動網絡信息化技術應用于復議工作是一個重要進步，但也應當認識到其局限性。任何數據從收集分析到解讀都避免不了數據損失，需要結合實際矯正使用；自動生成的接待筆錄需要接待人員逐一核對法律要素；智能生成的復議決定需要復議人員結合具體案情、法律規范和工作經驗審慎加以判斷。在大數據時代，網絡信息化平臺是復議人員可以依靠的工具，但構建科學的工作體系，依法辦案，不斷提升復議辦案水平，堅持認真、嚴謹、負責的工作態度才是根本。