提高行政執法能力夯實國家治理現代化的法治基礎

卓澤淵[中共中央黨校（國家行政學院）教授、博士生導師]

黨的十九屆四中全會作出的《堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確指出：“深化行政執法體制改革，最大限度減少不必要的行政執法事項。進一步整合行政執法隊伍，繼續探索實行跨領域跨部門綜合執法，推動執法重心下移，提高行政執法能力水平” 。提高行政執法能力，是推進全面依法治國的基礎要件，是提高國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。《決定》這一部署為我國下一步提高行政執法能力提供了具體思路。我們應當根據《決定》要求，深入推進相應的各項工作及其改革發展。

一、整合行政執法隊伍

一段時期以來，我國行政執法部門林立、隊伍龐大。這也許是走向法治之初的必然，但是絕不能長此以往，否則國家的財政難以支撐，人民的負擔難以承受，經濟社會發展也會因此而失去活力。隨著國家治理體系和治理能力現代化和全面依法治國的推進，必須對行政執法隊伍予以整體優化。

整合執法隊伍是維護執法統一性的需要。多頭執法由來已久，它是在歷史發展中漸變形成的，并非一日之寒，其危害十分嚴重，我們必須要有清醒的認識。多頭執法造成的重大危害是會導致執法尺度的不統一，危害國家行政執法的統一性。執法部門太多就必然增加統一的難度，勢必導致執法尺度上的不統一。然而，依法行政、建設法治政府已經是我們的急迫任務，國家的行政執法必須統一，行政執法必須具有統一的標準和尺度。

整合執法隊伍是保持執法嚴肅性的需要。法律是嚴肅而神圣的。執法必須是慎重而嚴肅的行政行為，容不得執法機關及其工作人員隨意和任性。多頭執法必然導致政出多門，不同的執法隊伍執法的手段、措施、方式相互參差、彼此沖突，嚴重損害行政執法的嚴肅性。行政執法是嚴肅的法律行為，在同一法律的適用范圍之內，針對類似行政事項的法律適用應該是統一的、一致的。否則，執法就可能因不同執法隊伍素質和認識的參差而成為兒戲，引發社會公眾的誤解，損害法律的嚴肅和執法的嚴肅性，損害法律的權威性。

整合執法隊伍是實現執法目的性的需要。法治政府是服務型政府，執法必須服務于人民，這是當代民主政治的必然要求。多頭執法很可能加重人民的法律負擔，背離執法為民的初衷，導致侵犯公民和法人合法權益的現象發生。公民和法人是與政府相對應的主體，如果政府的執法行為花樣百出，必然會使公民和法人無所適從。面對某種行為，有的執法機關認為合法，有的執法機關認為違法，公民和法人就會莫衷一是。一旦他們合法權益受到侵害，也難以得到法律的有效救濟。

二、推動執法重心下移

具體行政執法事務絕大多數都在基層，尤其是在國家幅員遼闊、各級行政轄區范圍廣大的情況下，更必須將執法重心下移。下移執法重心具有極為重要的意義，必須清楚認識并在深化行政執法體制改革中著力解決。

首先，執法重心下移是執法為民的需要。構建服務型政府是我們的重要目標，服務人民是人民政府行政執法工作的本質要求。執法工作作為政府工作的構成部分，必須服務于人民，滿足人民群眾的法律需求。執法需求在基層，其工作就必須落實到基層、扎根到基層。只有重心下移，減少中間環節、中間層級，執法工作才能消除梗阻現象，急人民所急，想人民所想。從當前的情形來看，高層級行政執法權限還是過大過多，必須進行全面梳理，分類歸類，分門別類地予以化解和下放。

其次，執法重心下移是順利執法的需要。執法機關面對的相對當事人是多元的。但是農民都是在鄉鎮、村組生活的，居民都是在街道、社區生活的，各種行政事務、各種矛盾糾紛都與鄉鎮村組、街道社區分不開。執法機關只有置身于基層、置身人民群眾之中，才能更順利地開展執法工作，其工作效果才能更順民心、合民意，其執法活動也會因得到人民群眾的支持而順利開展。

再次，執法重心下移是及時執法的需要。行政執法本身就有效率要求。許多行政執法工作甚至有法定時限、時效規定，必須及時辦理，在法定時限或者時效內辦結。執法重心下移，是大幅度提高執法效率的重要途徑。行政執法效率的提升對于經濟發展、民生事業具有極大的促進作用。特別是對于及時化解矛盾糾紛、維護社會安全穩定具有特殊成效。社會的矛盾糾紛都是在具體的社會生活中產生的，有的事關重大，需要及時化解，大事化小、小事化了。有的問題看起來無足輕重，但若任其延宕，甚至會養癰遺患，釀成大禍，成為災難。這些都是對及時執法的要求。

三、深化執法體制改革

提高行政執法能力必須深化執法體制改革。在行政執法主體、行政執法事項、行政執法環境相對確定的情況下，行政執法體制就是決定性的因素。要切實提高行政執法能力就必須深化執法體制改革。

深化執法體制改革必須減少執法事項。這是改革行政執法的釜底抽薪之舉。執法事項如果不削減，行政執法的機構裁撤與人員精簡都將成為空話。執法事項過多是減輕執法負擔的攔路虎。在深化改革中必須將一些不當的執法轉化為應有的服務。這是行政機構改革的根本性要求，也是行政執法中必須進行的最首要的考量。減少執法事項的改革是一項極為艱巨的任務，有關行政機關和領導干部對此并不熱情，不想改、不愿改、不敢改的心理都會作祟，但是又不能不改、不得不改。

深化執法體制改革必須優化權力配置。在中央、省市、縣區、鄉鎮之間要有執法權的合理配置。哪些權力應該放在哪一個層級，由哪一個機構行使，是非常重要的，必須科學配置。權力配置既要便于行政執法活動的開展，更要便于服務人民群眾，激發社會活力。執法權限劃分不當，必然會加大執法成本，浪費執法資源。對于執法過程中的越權行為必須予以有效的法律制約，防止行政執法權行使上的混同，否則就會加大執法成本，損害公眾利益。

深化執法體制改革必須優化執法機構。必須探索實行跨領域跨部門綜合執法。在推進綜合執法改革中，對于冗余的行政執法機構，應該撤銷的，堅決撤銷；應該整合的，必須整合。通過撤銷不必要的執法機構，減輕公民和法人的不當負擔，給社會松綁、給政府松綁。通過整合機構進而整合執法隊伍及其人員，做到“簡政精兵”，提高執法隊伍素質。確保各個機構的執法權責明確、各個執法崗位權責清晰，防止執法機構林立、旁逸斜出，防止執法人員人浮于事、越權執法。

深化執法體制改革必須優化執法方式。在近年的行政執法體制改革中，中央到地方的各級行政執法機關創設了信息公示制度、信用信息平臺制度、失信聯合懲戒機制，以及分類監管制度、行政檢查的“雙隨機、一公開”制度、社會管理網格化制度、行政執法績效考評制度等。伴隨著互聯網、物聯網、大數據的應用和社會治理方式的創新，行政執法必須與時俱進。既有的這些制度還需要隨著服務型政府建設和行政執法智能化的發展而不斷完善。

改革行政執法體制，提高行政執法能力，問題是在行政或者行政執法，但它不僅僅是行政執法的事情，也不僅僅是行政的事情，它事關黨組織、權力機關和立法機關、司法機關對其進行領導和監督的制度設計。沒有黨政機關的協調改革，沒有人民代表大會制度的改革和完善，沒有司法機關對于執法活動司法監督程序機制的改革，行政執法能力的提升就是一句空話。我們既要從國家治理體系和治理能力現代化的角度出發，對行政執法改革提出新要求，也要從提高行政執法能力的需要出發，相應地深化全面依法治國實踐，深化政治體制改革，推進整個國家治理體系和治理能力的現代化進程。