關于寧夏吳忠市紅寺堡區推行高效節水灌溉及EPC建設模式的總結和思考

伏志梅 張金鵬

摘 要：通過對寧夏吳忠市紅寺堡區“十二五”期間推行高效節水灌溉遇到的困難和問題進行總結回顧，對2014年以來實行項目設計施工試運行總承包建設模式的初衷、流程和經驗進行研究分析，提出在寧夏全區范圍內推行高效節水灌溉項目總承包建設模式的建議。

關鍵詞：高效節水灌溉項目；總承包；寧夏紅寺堡

中圖分類號：S275 文獻標志碼：A 文章編號：2095-2945（2019）01-0066-03

Abstract： Through summarizing and reviewing the difficulties and problems encountered in the implementation of efficient water-saving irrigation during the 12th Five-Year Plan period in Hongsibao District of Wuzhong City， Ningxia， this paper analyzes the original intention， process and experience of implementing the general contract construction mode of project design and construction trial operation since 2014， and puts forward some suggestions on carrying out the general contract construction mode of high efficiency water-saving irrigation project in the whole region of Ningxia.

Keywords： high-efficiency water-saving irrigation project； general contract； Hongsibao in Ningxia Province

1 基本情況

1.1 區情

紅寺堡地處寧夏中部干旱帶核心區，是自治區黨委、政府貫徹落實國家“八七”和寧夏“雙百”扶貧攻堅計劃，為從根本上解決寧夏南部山區群眾脫貧致富而實施的寧夏扶貧揚黃灌溉工程的主戰場，1999年開發建設，累計開發整理灌溉面積65萬畝，全部從寧夏南部山區8縣異地搬遷安置就地脫貧無望的貧困人口23萬人（其中農村人口14.17萬人），是全國最大的異地生態移民扶貧開發區。2009年經國務院同意設立吳忠市市轄區，行政區域面積2767平方公里，轄2鎮3鄉、1個街道辦事處、5個城鎮社區、63個行政村，2017年實現地區生產總值19.34億元，屬省級貧困縣。

紅寺堡地處東經105°43'45"-106°42'50"，北緯37°28'08"-37°37'23"， 地勢南高北低，平均海拔1240米-1450米，屬典型的溫帶大陸性氣候，山間丘陵地貌區，常年干旱少雨，晝夜溫差大。多年平均降水量251毫米，年平均蒸發量2387毫米，為降水量的9倍。年平均氣溫8.7℃，日溫差13.7℃，全年>10℃積溫可達3200℃以上，全年日照時數2900～3550小時，是我國太陽能較豐富的地區之一，年平均風速2.9m/s～3.7m/s，大風日數25d，風光資源豐富。

1.2 水情

紅寺堡灌區揚黃灌溉工程設計引水流量25立方米/秒，建成主泵站5座，支泵站9座，總揚程299.1m，最大凈揚程196.35m。灌區設干渠5條，長為97.69公里；支干渠9條，長181.42公里。總裝機容量10.15萬kW，裝機臺數88臺套，各類干渠建筑物708座。

紅寺堡區降雨形成的地表徑流約475萬m3，集中在汛期以洪水形式出現，無利用價值。境內唯一可利用的水資源量為淺層地下水資源，主要分布在羅山東麓傾斜平原，水資源量為1216.7萬m3；周邊中寧縣恩和引入地下水資源36.5萬m3；紅寺堡揚水工程可取黃河水資源19360萬m3，則區域可利用的取水水資源總量為20613.2萬m3。從2013年寧夏實行最嚴格的水資源管理考核制度以來，每年分配給紅寺堡的用水總指標為1.73億m3，其中：1.71億m3為黃河水，主要用于農業灌溉；0.02億m3為地下水，主要用于城鄉居民生活用水。灌區實行“總量控制、定額管理”的灌溉管理制度，核定渠系漫灌定額為366.5m3/畝、高效節水灌溉定額為220～240m3/畝。

2 近年來節水農業發展情況

2.1 2010～2014年高效節水灌溉發展情況

紅寺堡地處寧夏中部干旱帶，干旱少雨，蒸發強烈，冬季漫長而寒冷，春季干旱風沙多，水資源十分短缺。農業、工業及生態用水完全依賴黃河揚水，農業用水占總用水的水資源短缺是制約地方經濟社會發展的主要瓶頸，也是影響脫貧攻堅的主要制約性因素。如何圍繞改革發展做好“水文章”是當地黨委、政府的主要任務，通過大力發展節水農業破解“水問題”已在當地形成共識。自2010年開始，在自治區發改、水利等相關廳局的大力支持下，紅寺堡區致力于高效節水灌溉項目的推行，不斷探索總結，在實踐中改革，在改革中推進。截止2014年底，先后組織實施了17個由水利項目資金投資的高效節水灌溉項目，總投資1.5億元，建成高效節水灌溉面積9.89萬畝。

2.2 推行期間遇到的主要困難和問題

隨著高效節水灌溉項目的實施，逐漸暴露出工程建設運行中諸多問題，主要表現在以下幾個方面：一是參建各方經驗不足。由于高效節水灌溉在寧夏剛剛起步推行，從工程設計、審批、施工到建設管理、運行維護等均存在經驗不足、技術不熟、管理不善、服務不優等問題。特別是水利行業的施工企業從未實施過高效節水灌溉工程，在水泵選型、管材鋪設、過濾設備選型安裝及運行方面沒有經驗。工程的前期設計、實施與后期運行管理難以銜接，設計上的疏漏，導致項目實施中變更大且頻繁，工程建成后遺留問題多。二是農戶認識跟不上。因紅寺堡區屬整體移民安置區，農戶全部從寧夏南部山區搬遷而來，受山區雨養農業種植習慣的傳統思想影響，對滴灌工程不認可，抵觸情緒大。三是業務部門技術服務跟不上。紅寺堡區屬寧夏成立最晚的縣級行政區，編制少，干部少，專業技術干部更少，且絕大多數是隨著移民從寧夏南部山區遷入紅寺堡區工作，邊學習邊指導農戶開展灌溉管理以及水澆地的種植、農藝、農機等技術推廣，發展高效節水灌溉對農業、水利、林業等部門的專業技術干部帶來了嚴峻挑戰，水泵、機電、管道、閘閥的檢修維護技術嚴重缺乏。水利部門的節水與農業部門的產業布局兩張皮，業務部門與項目所在鄉鎮的工作兩張皮，一旦出現問題責任不清，互相扯皮。四是地方財力支撐弱。紅寺堡區屬自治區級貧困縣，2013年地方國民生產總值僅為12.85億元，實施高效節水灌溉工程的蓄水池征地補償、管道沿線青苗補償、后期運行維護資金等由縣級政府自籌的資金難以籌措，且隨著實施面積的增加而增加，特別是后期泵站供電電費、地面管材等近200元/畝的運行管理費用沒保障。五是示范引領作用不強。紅寺堡區的移民與寧夏引黃老灌區的農民相比，文化程度、思想觀念、經濟基礎等有很大差距，移民對土地的依賴程度高，灌區作物以一家一戶分散種植玉米、油葵等低產出高耗水作物為主，土地集約化經營程度低，項目落地難、落地后實施難、實施后運行難，工程建成后難以實現集中統一管理，節水高效的預期示范效果不明顯。

3 設計施工試運行總承包模式的提出

這些問題的存在，嚴重阻礙了當地高效節水灌溉的推行，項目實施難、運行難、社會影響大。高效節水灌溉到底干不干？怎么干？一度成為紅寺堡區委、政府農村工作的焦點和難點。2015年夏，該區連續70天無有效降雨，黃河來水持續偏少，而水管單位只能嚴格按指標供水，灌溉矛盾突出，群眾接連上訪，近20萬畝玉米受旱，5萬畝絕產，而一路之隔的滴灌項目區作物長勢良好。災情就是教訓！區情和水情倒逼區、鄉兩級政府轉思路、調方向，經過多次專題研究后，一致認為：在紅寺堡這個農業用水量占94%的縣區，發展農業節水是唯一的出路，要破解節水灌溉中遇到的難題，首先要統一思想，轉變觀念，應對困難，全力推進，打一場高效節水灌溉“翻身仗”。一是強化組織領導。成立了高效節水灌溉領導小組，明確了各成員單位職責，各相關部門之間、部門與鄉鎮之間、鄉鎮與村組之間形成合力，定期召開調度會，及時解決工作中遇到的困難和問題。二是嚴格獎懲措施。把高效節水灌溉與土地確權、產業結構調整、訂單農業、指標供水、集約化運行管理、干部選拔、效能考核相結合，把高效節水灌溉列入每年春秋兩季農田水利基本建設的重要內容，獎優罰劣。三是加強培訓學習。多次組織鄉鎮及業務部門的負責人和技術骨干、村干部、村民代表赴新疆及寧夏境內高效節水做得好的縣區學習取經，不斷轉變觀念。從新疆兵團設計院有限公司聘請專家到田間地頭常年免費為節水灌溉項目村提供技術服務，指導幫助管理運行。四是轉變項目建設模式。立即停止高效節水灌溉參建各方各自為陣，碎片化的管理方式，借鑒甘肅、青海、云南等省區的經驗，從2014年開始，所有高效節水灌溉項目全部實行設計施工試運行總承包的建設管理模式（以下簡稱EPC建設模式），提高參建各方的資質要求，提高工程建設標準，讓有經驗、會管理、懂技術的專業人員參與到高效節水灌溉項目的設計、施工、運行全過程。

4 EPC建設模式的發展情況

4.1 主要工作流程

經多方咨詢參考，目前國內實施設計施工總承包的模式有多種，以最終結算的方式劃分的常用模式有兩種：一是以實施的面積規模為依據進行結算；二是以實際完成工程量清單為依據進行結算。以投標單位的資質要求劃分的常用模式有兩種：一是以具有總承包資質的設計單位直接參加招投標；二是以具有總承包資質的設計單位為主，施工單位參與形成聯合體參加投標。紅寺堡區采用以具有設計施工總承包資質的設計單位直接參與投標模式和以規模為主工程量清單結算相結合的模式。

在項目立項前，區水務局根據鄉村申請，因各村組高效節水灌溉項目面積多在1萬畝以內，遂直接委托具有EPC資質的設計單位直接編制工程建設方案（可研和初設合并），報上級主管部門對項目評審批復后，組織開展總承包單位和監理單位的招投標。招標文件中對資質要求、上下浮動點、控制價、施工階段和后期運行的約束條件、設計調整權限等進行控制性約束。通過公開招標確定總承包和監理中標單位，總承包中標單位開始按約定時限開展技施設計。技施圖紙完成后，水務局組織專家、相關部門、受益鄉村、監理單位等對技施圖紙進行審查，經審查通過的技施圖紙由監理簽發后作為施工圖紙，正式開工建設。工程完工后，項目法人根據總承包單位上報的完工工程量清單，組織由項目審批單位、監理單位、受益鄉村、第三方測量單位共同參與的驗收組，對工程質量安全、實際完成的工程量進行實地勘測核實，第三方測量單位提交驗收工程量清單和圖紙后，項目法人組織結算審計、竣工驗收等相關工作。

4.2 經驗總結

自2014年以來，紅寺堡區總共有9.24萬畝高效節水灌溉項目全部通過EPC建設模式實施。總體來看，EPC建設模式在紅寺堡區的試行，有效解決了該區之前遇到的工程質量、技術服務、示范效果、規范管理等多方面的不足，取得了很好的效果，具體表現在以下方面：

（1）技術有保障。EPC中標單位能夠充分發揮其較強的管理能力和經驗，如紅寺堡區2015年中標的兩個EPC單位中，新疆兵團設計院有限公司在田間滴灌設計施工方面有優勢，寧夏水利水電勘測設計研究院有限公司在蓄水池設計施工方面有優勢。紅寺堡區水務局作為建設管理單位在管理方面的投入大大減少，中標公司之間可以揚長避短，互相學習，互相競爭，有利于項目建設。

（2）設計變更少。總承包單位在設計和施工方面均有較為豐富的經驗，設計方案更加切合實際，在實施中出現變更時，EPC單位能夠及時調整優化，避免了以往工程建設變更多、變更協調難、變更程序耗時長等問題。

（3）施工管理規范高效。EPC模式有利于項目的統籌管理和協同運作，設計技術、施工管理、設備采購、工程資料等各個建設環節都有專人專管，分工明晰，各環節在EPC中標單位的統一指揮下，設計、施工、運行之間有機銜接，綜合協調能力大大增強。管材等原材料及過濾器等設備的采購更加靈活，避免了以往供貨方與施工方之間在供貨質量和安裝質量之間互相扯皮等問題，出現的問題可以通過1年的試運行期將工程建設質量缺陷及時進行解決，工程質量、安全等有保障。

（4）建設管理成本降低。有EPC資質的企業相對而言其資質等級高、實力強、管理規范、企業信譽好、技術力量雄厚，水務局投入工程管理的技術人員可大大減少，以往工程管理中出現的施工單位資質掛靠、層層轉包，施工質量不高等問題也大大減少，適合紅寺堡區專業技術人員少、技術力量薄弱的區情。

（5）后期技術服務到位。工程建成后，EPC中標單位在試運行期內一邊進行工程試運行，一邊給工程運行管理人員現場培訓，通過一個灌水期的培訓，運行管理人員可以基本掌握工程運行管理技術。工程運行的好了，農民看到了節水灌溉的實際效益，觀念不斷轉變，種植習慣和灌溉習慣隨著發生變化，高效節水灌溉的示范效益得以體現，有利于高效節水灌溉項目的推廣。

5 建議

由于EPC建設模式在寧夏尚沒有被廣泛認可和應用，目前寧夏區內具有獨立投標EPC項目資質的單位只有寧夏水利水電勘測設計院有限公司，另有在寧夏境內實力較強的企業，如：寧夏水利水電工程局、寧夏青龍管業股份有限公司等只能通過聯合體投標方式參與EPC建設項目的投標，區內企業之間競爭優勢不明顯，容易發生因投標單位不足三家而開不了標等問題，還需不斷培育壯大本地企業實力，同時鼓勵支持周邊省區，如：青海、甘肅、新疆的大企業在寧夏做EPC項目，以便帶動寧夏企業的發展。寧夏近年來推行高效節水灌溉力度大，難度也大，存在的問題基本相同，故建議在總結紅寺堡區經驗的基礎上，揚長避短，在寧夏全區范圍內總結推廣EPC建設模式。

參考文獻：

[1]韓杰.淺析EPC總承包模式的項目管理要點[J].項目管理技術，2014，12（1）：20-24.