檢察機關服務民營企業防范化解風險問題研究

● 劉雨鑫 /文

民營經濟是我國市場經濟的重要組成部分，已成為支撐國民經濟增長的主要動力，是當前最具活力的經濟增長點，但在發展過程中面臨諸多法律風險，優化法治軟環境刻不容緩。“我國民營經濟只能壯大、不能弱化，不僅不能‘離場’，而且要走向更加廣闊的舞臺。” 2018年11 月，習近平總書記在主持召開的民營企業座談會上的重要講話，表明黨中央毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展的堅定決心和鮮明態度,為民營經濟健康發展注入強大信心和動力。筆者所在的G 市檢察機關牢固樹立習總書記“兩個毫不動搖”“三個沒有變”理念，堅持平等保護原則，積極建立“親”“清”新型政商關系，出臺服務和保障民營經濟發展的14 條意見和優化營商環境4 條措施，進一步降低企業生產經營法律風險，綜合運用打擊、預防、服務保障職能，不斷健全促進民企健康發展的全方位法律服務保障機制。

一、推行“四化”工作法，全力促進民營企業健康發展

2013 年以來，G 市檢察機關批捕民企涉案人員共計137 人，起訴共計170 人；受理控告申訴案件共計69 件；為企業及涉企人員挽回經濟損失170 余萬元。

(一)堅持精準化打擊，全力護航企業創新發展

一是積極營造安全穩定的投資環境。從企業發展所需的外部穩定環境和企業家及其職員對投資生活安全的新期待出發，深入開展掃黑除惡專項斗爭，嚴懲黑惡勢力、危害社會公共安全、擾亂社會秩序、侵害企業家及職員人身財產權利的犯罪，批捕687 人，起訴874 人。二是重點打擊利用合同等手段騙取企業財物的行為，并加大對企業內部工作人員受賄、職務侵占、挪用資金等犯罪的打擊力度。批捕39 人，起訴56 人。三是積極營造公平開放的創新環境。緊盯企業創新項目審批、資金撥付等關鍵環節，嚴厲打擊侵犯知識產權、侵犯企業商業秘密等犯罪。批捕8 人，起訴22 人。

（二）堅持精細化辦案，全面提升涉企案件辦理質量

一是堅持以辦案組織的專業化促進辦案精細化。針對隨機分案辦案、全員辦案導致辦案精度不高的問題。根據涉企案件涉及領域廣、專業要求高等特點，一方面結合所辦案件類型特點，成立非法集資、金融詐騙、侵犯知識產權等專業化辦案組織。辦理涉企案件130 件233 人。另一方面制定《指派、聘請有專門知識人員參與辦案管理辦法》，推行專家輔助辦案制度，借助“外腦”辦理重大疑難復雜案件2 件2 人。二是堅持一體化辦案機制促進辦案精細化。針對涉企案件往往刑事民事相互交織、法律關系復雜、處理難度大等問題，一方面推行涉企案件“捕訴一體化”辦案新模式，整合現有偵監、公訴部門辦案資源，提高辦案質效；另一方面建立刑事檢察部門與民事檢察部門案件會商機制，利用跨部門檢察官聯席會議研究解決案件疑難復雜問題11 個。三是堅持發揮訴前過濾作用促進辦案精細化。嚴格貫徹罪刑法定、疑罪從無和非法證據排除等原則，與偵查部門建立涉企重大疑難復雜案件會商機制。提前介入引導偵查取證15 次，排除非法證據11 份。

（三）堅持精確化監督，全方位保護企業企業家合法權益

一是加強涉企刑事訴訟監督。致力于糾防冤假錯案，嚴格區分罪與非罪界限，堅決糾正以刑事手段插手經濟糾紛、違法采取刑事強制措施、超范圍查封扣押凍結涉企財物等行為，與市公安局會簽《刑事立案刑事拘留監督工作的意見》，監督偵查機關立案偵查涉企11 件，撤銷不當立案8 件。二是加強涉企民事訴訟監督。致力于維護民營企業合法權益，綜合運用裁判結果、審判程序、執行活動監督，幫助化解民營企業股權轉讓、合同債務等糾紛。受理申請監督案件85 件，依法提出抗訴、再審檢察建議案件63 件，全部獲省檢察院和法院支持。三是加強涉企行政檢察監督。致力于優化營商環境，依法參與、妥善處理重點企業矛盾糾紛化解工作，發揮行政公益訴訟訴前檢察建議作用，督促負有監管職責的行政執法機關履職盡責182 次。

（四）堅持精心化服務，全時域對接企業法治需求

一是搭建涉企意見建議收集平臺。堅持問題和目標導向，在涉企意見建議的收集上下功夫，建立起以來信來訪、門戶網站、兩微一端為平臺的意見收集渠道，推行控申部門統一受理分流，案管部門季度類案分析研判機制，共受理民營企業、企業經營者控告申訴23 件，召開研判會議14 次。二是積極推行涉企案件一站式服務。牢固樹立 “只跑一次”工作理念，升級改造“12309 檢察服務中心”，為有關部門和民營企業提供“一對一”犯罪記錄查詢等法律服務1000 余次，實現了網上網下全天候無縫接續服務。三是打造“家門口”檢察院高效對接企業需求。著力打通服務企業“最后一公里”，針對廣元城鄉發展和企業分布面廣的實際，推行“網格化民生檢察”，利用檢察室對企業開展上門服務。解決實際困難17 個。

二、當前制約民營企業健康發展的困境

伴隨國家根本大法憲法適時多次修正，1982 年憲法首次承認個體經濟和私營經濟，1988 年修憲把私營經濟定位為社會主義市場經濟體制的重要組成部分、1999 年修憲提出堅持公有制為主體及多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度、2004 年修憲更是進一步明確了鼓勵、支持和引導非公有制經濟發展的方針，從體制外的“另類”到進入法律體制內被認可,從“補充”到“重要組成部分”, 民營經濟的法律地位一步步得到確認，突出反映了國家對非公有制經濟鼓勵和支持的鮮明態度。經過20 多年的努力,制約民營經濟發展的法律障礙雖然逐步消除，但當前有必要高度重視長期制約民營經濟健康穩定發展的瓶頸性問題。

（一）平等保護理念缺失

由于長期受計劃經濟影響，全民所有制經濟是國家命脈，國有企業是經濟支柱，市場監管部門一般把國有企業作為重點保護對象，對發展民營經濟的認識不足、重視不夠，存在認識上的誤區，針對民營經濟出臺的保護政策少和指導力度弱，針對參與市場經濟的各類主體，沒有真正樹立起平等保護理念。

（二）濫管制約民企發展

執法機關對企業必要的監管是不可或缺的，過度使用權力濫管就會削弱自主經營地位，當頻繁使用查封、扣押、停業整頓等監管措施時，往往會對經營企業的聲譽和形象將造成較大不良影響，甚至會嚴重影響企業的正常經營活動。

（三）保護法規政策不健全

民企在市場準入、貸款融資等諸多方面還存在實際困難，對其產權、公平競爭保護還不夠，參與市場經營活動的范圍比較窄，保護民營經濟健康發展的法律政策紅利釋放不足。

（四）缺乏公平的營商環境

有些地方政府建立 “保護傘” “關系網”，個別企業壟斷市場、欺行霸市獲取非法利益，金融詐騙、商業賄賂、職務犯罪等經濟犯罪大量存在，沒有公平競爭的市場環境，特別是外地民企生產經營更加困難。

（五）民企存在違法經營問題

少數民營企業經營者法制觀念淡薄，依法生產、依法經營、依法納稅、誠實信用意識不強，存在敲詐勒索，偷漏國家稅收、生產假冒偽劣產品、強迫交易的問題，甚至出現資助、雇傭黑惡勢力參與有組織經濟犯罪等嚴重違法經營活動。

（六）民企管理理念落后

民企普遍缺乏企業文化，凝聚員工能力弱，企業治理結構不健全，產、供、銷等管理方式缺乏科學性，較少建立規范的財務制度和生產銷售管理制度，生產效率和經濟效益普遍不高。

（七）民企創新意識不強

民企多數是個人企業、合伙企業或家族企業，生產經營規模一般較小，人才相對匱乏，“小富即安”型企業較多，進取心不強，創新意識不強，融資困難，創新能力明顯不足。

三、進一步保障和促進民營經濟健康發展的對策

習近平總書記在民營企業座談會上發表的重要講話，充分肯定了民營經濟的重要地位和作用，最高人民檢察院也出臺了一系列促進民營企業健康發展的法規政策，這為助推民營經濟高質量發展指明了基本方向。筆者認為，檢察機關應當肩負打擊犯罪、維護穩定、服務地方經濟發展的職責，認真貫徹習總書記在民營企業座談會上的重要講話精神，充分發揮法律監督職能，積極出臺完善防范化解民企經營風險的制度政策，依法、審慎、穩妥辦理涉民企案件，為民營經濟發展提供有力的法治保障和優質的法律服務，大力保護民營企業及經營者合法權益，實實在在支持民營企業穩定健康發展。

（一）引導民企依法規范生產經營

通過送法進企業來引導其朝合法、規范的方向發展。檢察機關可以督促民營企業建章立制和堵塞漏洞，而且還應不定期進行回訪，檢查制度落實情況。若整章建制、堵塞漏洞有困難的，檢察機關應當發揮辦案經驗和優勢，結合企業自身實際情況，積極幫助其樹立依法經營理念，建立現代企業制度，提升企業管理水平，完善相關規章制度，堵塞經營管理漏洞，切實為企業當好參謀。

（二）為民企發展營造良好治安環境

檢察機關應當與其他司法、行政機關加強配合，深入推進掃黑除惡專項斗爭，認真履行“打擊”職能，堅決、及時打擊破壞社會主義市場經濟秩序和破壞社會治安的各類刑事犯罪；同時嚴肅查處司法機關工作人員、國家行政執法人員在與民企打交道中利用職權實施的賄賂犯罪和徇私舞弊、玩忽職守等職務犯罪及其建立的“保護傘” ，為民營經濟發展提供公平公正的營商環境和良好的社會治安環境。

（三）完善保障民營經濟發展的法律和政策

建議國家完善涉及民營企業的法規政策。重點圍繞民企在市場準入、產權保護、投融資、公平競爭等方面遇到的困難問題，確立民營企業“法無禁止即可準入”原則，加快推動制定政策法規，全面保護民企物權、債權、股權、知識產權等各種類型財產權，充分保障民營企業平等獲取政府投資資金的機會，促進民營企業與其他市場主體公平競爭。檢察機關也將繼續出臺服務民營經濟發展的具體措施，依法保障民企健康發展。

（四）規范司法行為理性平和辦理涉民企案件

一是堅持嚴格把握涉民企案件法律政策界限適用原則。準確理解最高人民檢察院發布的《充分發揮檢察職能為民營企業發展提供司法保障——檢察機關辦理涉民營企業案件有關法律政策問題解答》，對民營企業經營者在正當生產、經營、融資活動中發生的失誤，不違反刑事法律及司法解釋規定的，不得以犯罪論處。準確區分民營企業經營者自然人犯罪與單位犯罪、合法財產與違法所得、民營企業正當融資與非法集資等界限，防止因適用法律不當影響民營企業創新創業積極性，要注意分析案件具體情況，注重看情節、看本質。

二是堅持審慎適用刑事強制措施原則。嚴格把握批準逮捕條件，對涉嫌犯罪的民營企業經營者，能夠認罪認罰且采取取保候審不致發生社會危險性的，應當作出不批準逮捕的決定。對確有羈押必要的，要考慮維持企業生產經營需要，在對外聯系生產經營決策等方面提供必要的便利和支持。對涉嫌犯罪但仍在正常生產經營的民營企業，生產經營活動不會造成犯罪危害結果擴大的，原則上不查封、不扣押、不凍結，最大限度減少對企業正常生產經營活動的影響。對民營企業經營者個人涉嫌犯罪，需要查封、扣押、凍結涉案財物的，應當及時甄別個人財產與單位財產，個人財產與家庭成員財產，不得超權限、超范圍、超數額、超時限查封、扣押、凍結涉案財產。

三是堅持涉民企案件嚴格監督原則。加大涉及民營企業犯罪案件偵查活動的監督，對偵查機關應立案而不立案的，及時監督立案。防止和糾正對民營企業違法立案、越權辦案，堅決防止刑事執法介入經濟糾紛，對違規插手經濟糾紛、隨意采取強制措施、違法查封、扣押、凍結民營企業財產的偵查行為，特別是將民事商事糾紛作為刑事案件處理的偵查活動，堅決依法監督糾正。加強對涉及民營企業債務糾紛、股權分配、勞動爭議、工傷賠償等案件審判和執行活動的監督，對涉及民營企業的刑事、民事、行政判決或裁定確有錯誤的，應當依法及時糾正，切實維護司法公正。

四是堅持司法平等保護原則。民營企業也是參與社會主義市場經濟活動的合法市場主體，其合法地位被憲法和法律所認可，是我國國民經濟的重要組成部分，堅持平等保護原則有助于實現民營經濟健康發展。檢察機關作為法律監督機關，有權力也有義務確保民營企業與其他經濟主體享有平等的訴訟地位、訴訟權利，對民營經濟與其他所有制經濟實行無差別司法保護，防止和糾正選擇性司法。依法懲治侵犯民營企業合法權益的財產類犯罪、破壞社會主義市場經濟秩序犯罪，維護公平競爭、健康有序的市場環境，增強民營企業投資興業的信心和決心。

五是堅持罪刑法定原則。進一步解放思想、更新觀念，遵循市場經濟規律，客觀看待經濟發展過程中出現的新組織、新模式、新平臺等新型經營管理模式，對法律規定不明、政策不清的不按犯罪處理。嚴格執行法不溯及既往、從舊兼從輕、疑罪從無的司法原則，客觀對待歷史發生的案件，對不該進行刑事追究的堅決不予追究。對無法律明確規定的堅決不作擴大性解釋，不作任意性推定，從有利于民營企業發展出發嚴格適用法律，真正讓民營企業放心投資、安心經營、專心創業。

（五）堅決糾正涉民企及經營者的冤假錯案

正確對待民營企業經營不規范的歷史問題，及時甄別糾正冤錯案件。嚴格遵循罪刑法定、從舊兼從輕等法治原則，對已過追訴時效的，不再追究；對定罪證據不足的，堅持疑罪從無。持續開展涉產權刑事申訴案件清理工作，依法保障涉案民營企業及經營者的申訴權，規范受理涉民營企業及經營者的民事行政訴訟監督、控告申訴和國家賠償案件。對檢察機關錯捕、錯訴的及時啟動糾錯程序；對法院判決錯誤或明顯不當案件及時依法提出抗訴、檢察建議，依法維護民營企業及其經營者的合法權益。

（六）為民企發展提供優質司法服務

聚焦民營企業生產經營中的難點問題，主動融入共建共治共享的社會治理格局，立足檢察工作建立預防和化解涉民營企業矛盾糾紛機制，重視對涉民企典型案（事）例研究。通過上門走訪、座談交流等方式，定期向民營企業通報涉企案件查辦情況，對辦案中發現民企在經營管理中暴露的典型性、普遍性問題及時提出預防檢察建議。搭建“面對面”交流平臺，邀請民營企業家參加“檢察開放日”、新聞發布會、座談會、旁聽涉企案件庭審等活動，充分聽取民營企業家的意見建議和司法需求，增強檢察機關與民營企業之間的交流。充分利用傳統媒體和“兩微一端”等檢察新媒體，加強對民營經濟產權保護政策法律的解讀，增強全社會平等保護各種所有制經濟的法治意識。