改革開放40年我國行政執法與監督工作的重大成就

趙振華（司法部行政執法協調監督局局長）

伴隨著我國改革開放的步伐，我國的行政執法工作也從無法可依逐步發展至有法可依的新階段，正在向嚴格執法、規范執法、公正執法、文明執法的新境界邁進。改革開放四十年來，在黨中央、國務院的正確領導下，各級行政機關不懈努力，行政執法人員恪盡職守，社會各界大力支持，各種執法監督制度充分發揮作用，我國的行政執法與監督工作有了歷史性的變化，取得重大成就，在確保法律法規有效實施，保障我國經濟社會健康發展，維護經濟社會秩序，保護人民群眾合法權益，推進法治政府建設，提高政府依法治理水平等方面發揮了重要作用。

1978年召開的黨的十一屆三中全會提出了加強社會主義民主法制建設的要求，明確了“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”的法制建設十六字方針，開啟了我國法制建設的新紀元，具有歷史性意義。有法可依是核心，有法必依、執法必嚴、違法必究是關鍵，法貴在執行?？梢哉f，依法行政、嚴格執法是適應我國改革開放政策實施的客觀需要，也是規范政府權力、加強政府自身建設、提高政府管理水平的內在要求。

改革開放初期，法制建設的主要任務是立法，解決無法可依問題。但隨著大量法律法規的頒布實施，行政執法問題日益突顯，有法不依、執法不嚴成為社會普遍反映的問題。1989年《行政訴訟法》的頒布對于規范行政執法行為具有里程碑的意義，對維護和保護公民權利、監督和糾正行政執法行為發揮了歷史性作用。以此為起點，此后的一系列規范行政執法的法律制度，各級政府和部門建立的一系列配套制度，以及通過各級行政執法機關和行政執法人員的具體執法行為，奠定了我國行政執法規范的重要基礎。

隨著改革開放的不斷深入，政府管理的一些法律法規不斷出臺，對規范行政執法提出了更高的要求。各級行政執法機關，堅決貫徹黨中央、國務院決策部署要求，不斷改革創新行政執法體制機制，規范執法行為，加強執法監督，大膽探索實踐，摸索出了許多好做法好經驗，在促進和保障改革開放和經濟社會發展、維護經濟社會秩序、提升政府管理水平、保護人民群眾合法權益等方面作出了應有的貢獻。自上世紀八十年代初開始，一些地方政府組織對改革開放以來制定的法律法規實施情況進行了執法大檢查，開啟了規范和監督行政執法工作的序幕。例如，黑龍江省政府從1982年開始就選擇一些重要法律法規進行執法檢查，到1988年、1989年黑龍江省政府連續兩年對企業法、土地管理法、義務教育法、會計法等重要法律法規和省地方性法規和政府規章開展全省范圍的執法大檢查，糾正了許多違法執法的案件，對規范行政執法、完善執法制度提供了實踐經驗。1988年國家技術監督局會同國務院法制局聯合組織計量法執法大檢查，在國家層面建立了監督檢查法律實施和行政執法工作的機制。此后國務院有關部門又組織了統計法、檔案法、礦產資源法、食品衛生法、城市節約用水條例、全民所有制工業企業轉換經營機制條例、減輕農民負擔條例等法律法規的執法大檢查。這些監督執法活動促進了行政執法機關不斷規范執法活動，建立了許多行之有效的制度機制。例如1989年四川省率先出臺行政執法程序規定；江西省出臺行政執法檢查規定；1990年北京市出臺行政執法和行政執法監督暫行規定，從規范執法依據、執法人員、執法程序入手，建立相關制度。再如河北省較早建立行政執法人員資格制度；四川省建立了行政執法統計制度；山東省建立的重大行政執法行為備案制度；遼寧省建立規范文件備案審查制度；吉林省建立行政執法爭議協調制度；黑龍江省建立行政執法明察暗訪制度；北京市規范行政執法文書，建立行政執法案件評查制度，實行行政執法“百分考核制”；廣東省建立行政執法監督員制度；江蘇省建立行政執法投訴制度；浙江省建立行政執法過錯追究制度；上海市建立行政處罰聽證制度；公安部建立行政執法內部監督制度，以規范行政執法程序為抓手提高執法水平；國家稅務局開發電子征收系統；海關總署探索執法評估系統等等。這些創新探索，為國家出臺規范行政執法的法律法規積累了豐富的實踐經驗，作出重要貢獻。

1996年頒布的《行政處罰法》確定了行政執法行為共性的基本原則；2003年頒布的《行政許可法》依法確定了政府職能轉變的基本方向，明確了行政審批管理的法律框架；2008年頒布實施的《政府信息公開條例》，極大促進了行政執法的公開透明；2012年頒布的《行政強制法》對于防止行政權力濫用發揮了重要作用。總體上，“三法一條例”的頒布和實施，從根本上解決行政執法權力無限制、設定無規范、執行無程序、責任無追究的歷史，基本上扭轉了過去亂處罰、亂集資、亂攤派的“三亂”問題。

黨中央、國務院高度重視行政執法工作，把嚴格規范執法作為行政機關依法行政、建設法治政府的重中之重，出臺了一系列政策措施，提出了明確而具體的要求。1987年4月26日國務院召開第一次全國政府法制工作會議，提出加強政府法制工作，為全面改革和社會主義現代化建設服務，首次提出政府法制的概念，為政府依法行政開啟了里程碑性的序幕。1993年3月國務院在政府工作報告中第一次提出“各級政府都要依法行政，嚴格依法辦事”的要求，1999年發布《國務院關于全面推進依法行政的決定》，2004年發布《全面推進依法行政實施綱要》第一次提出法治政府建設目標，隨后陸續發布政策文件，部署依法行政工作，強化行政執法監督。從2005年發布《關于推行行政執法責任制的若干意見》、2007年發布《關于加強市縣政府依法行政的決定》，到2010年發布《關于加強法治政府建設的意見》、2015年發布《法治政府建設實施綱要（2015～2020年）》，無一例外都在加強行政執法工作方面用大量篇幅提出明確而具體的意見和措施。從行政執法的理念、原則、總體要求、改革方向和工作重點，從行政執法主體、行政執法人員資格的規范，到嚴格行政執法程序和執法崗位流程，從行政檢查、行政調查取證，到聽取當事人意見、行政聽證，從立案、審理到合法性審查，從規范自由裁量權到集體討論決定，從行政監督、行政救濟到責任追究，可以說，行政執法的各個環節都有了明確的規定和要求。

以1996年《行政處罰法》實施為契機，國務院大力改革行政執法體制，從在北京市宣武區城管領域第一次開展相對集中行政處罰權試點到2002年在全國全面推開，經過多年實踐探索，初步解決了多個執法部門在城市管理領域多頭執法、重復執法、執法推諉、執法不力等問題，為此后在文化、市場監管、農業、交通等領域推行綜合執法積累了經驗。

2004年，國務院發布《全面推進依法行政實施綱要》后，我國的法治政府建設進入了快車道，規范行政執法工作也邁入制度化、系統化的新階段。以2005年全面推行行政執法責任制為抓手，各級行政執法機關全面梳理執法依據、界定執法職責、清理執法主體和執法人員、編制和公布執法流程、明確執法崗位責任、推行執法評議考核制度、規范行政執法自由裁量權、落實責任追究機制，全方位規范和監督行政執法行為，有效提升了行政執法水平，違法執法現象大為改觀，同時也積累了許多創新經驗。例如交通部頒布了《交通行政執法忌語》和《交通行政執法禁令》，規范執法人員行為；衛生部出臺《衛生監督機構信息公開目錄（試行）》，定期公布全國衛生監督工作統計數據；環保部發布《環境行政處罰證據指南》，規范證據規則；公安部、工商總局等部門建立完善法制員制度，從行政執法隊伍中選任法制工作人員，配置到一線執法崗位；湖南省出臺了我國首部全面規范行政程序的政府規章——《湖南省行政程序規定》和一系列配套制度；四川省省級各部門對執法行為的裁量幅度進行細化，制定了9675條細化標準；貴州省頒布了我國首部行政執法獎勵規章——《貴州省行政執法獎勵辦法》；福建省建立了行政執法績效評估程序和標準。

黨的十八以來，黨中央、國務院大力推進政府職能轉變，在2001年開始的行政審批制度改革的基礎上，2013年，國務院把簡政放權作為政府職能轉變的“先手棋”“當頭炮”，全面推進“放管服”改革，以行政執法的最重要方式——行政許可為突破口，大幅度精簡行政審批項目，簡化審批環節，強化行政檢查、行政處罰、行政強制等事中事后監管，大力促進嚴格執法、公正執法、文明執法，旨在激發市場活力、激發企業群中創新創業積極性。行政執法更加強調嚴厲打擊違法行為，重點查處危害市場秩序、公共秩序，危及國家安全，影響安全生產、食品藥品安全，破環生態環境等違法行為，更加強調提供優質公共服務，減證便民，優化營商環境，方便企業群眾辦事，為經濟社會平穩發展營造良好法治環境。

在規范執法加強監督方面，2013年以來，各級執法機關全面推行權責清單制度，堅持法無授權不可為的原則，全面梳理以行政執法為主的行政權力清單和責任清單，努力實現清單之外無行政，并及時編制公布行使權力的流程和辦事指南，接受群眾監督。為了提高行政審批效率，大力推行相對集中行政許可權試點工作，在天津濱海新區、四川成都武侯區、江蘇南通、寧夏銀川等地，整合行政許可主體，集中審批行為，組建行政審批局。在70%以上的縣級政府整合工商、質檢、食藥部門執法職責，開展市場監管綜合執法，行政執法體制改革取得新成效，為推進五大綜合執法機構改革積累了經驗。河北省實施法治政府建設第三方評估機制；山西省執行“四個統一原則”的嚴格執法資格管理制度；內蒙古自治區出臺“十百千萬”工作舉措，發揮政府監督和社會監督合力；遼寧省開展優化經濟發展環境行政執法專項檢查；黑龍江省、江蘇省成立省政府執法監督局，江西省健全行政執法與刑事司法有效銜接機制；浙江省探索大綜合執法改革；河南省實施“1211”依法行政網絡督導平臺；湖北省建立行政執法監督檢查員制度；廣東省實施行政執法督察；廣西自治區推進鄉鎮執法“四所合一”；青海省開展行政執法傾向性問題專項監督檢查，等等。各地區在規范執法和加強執法監督方面進行了許多富有成效的探索實踐。

以陽光執法、規范執法、依法執法為重點，2017年，國務院組織開展行政執法公示制度、執法全過程記錄制度、重大執法決定法制審核制度試點，河北省、天津市、內蒙古自治區呼和浩特市、國家稅務總局、國土資源部等32個試點單位，認真組織實施，全面公開執法依據、執法主體、執法職責、執法結果，實現執法全過程留痕可回溯，把好重大執法決定法制關確保行政執法公開透明、合法有效，取得了預期效果，形成了許多行之有效的制度機制，為全面推行“行政執法三項制度”奠定了實踐基礎。經中央全面深化改革委員會第五次會議審議通過，國務院辦公廳2019年1月印發了《關于全面推行行政執法公示制度執法全過程記錄制度重大行政執法決定法制審核制度的指導意見》，從行政執法的源頭、過程和結果三個關鍵環節進行嚴格規范，將對行政執法起到基礎性、整體性、突破性帶動作用。

隨著現代科技的發展，行政執法與監督依托信息技術和互聯網，實現了電子系統執法辦案，建立了執法人員管理系統，搭建了行政執法和監督信息平臺與執法現場電子數據實時傳輸，電子記錄儀被廣泛應用，執法電子文書自動生成，部門間執法信息互通共享，極大解放了執法一線人員，大大提高了執法效率。在監管方式方面運用視頻技術、傳感技術、衛星遙感技術、無人機技術、智能機器人等，代替了傳統“人盯人”的管理方式，運用“互聯網+執法”“物聯網+執法”，執法的精準度極大提高，執法效能極大提升。利用大數據采集、儲存、整理、統計、分析各類巨量執法信息，為改進行政執法與立法決策提供了全面準確的科學數據支撐。在這些方面，北京市建立全市統一的行政執法信息平臺，統計分析行政執法基本數據，為立法決策服務；天津開發運行了全市執法監督信息平臺；河北省發布推進行政執法信息平臺和執法監督網絡平臺的意見，在全省行政執法機關推行；貴州省建立行政執法管理系統，連通各行政執法機關。這些創新探索，為建立全國統一的行政執法管理與監督信息系統積累了經驗。

總結改革開放四十年行政執法與監督工作的成就，主要有以下幾個方面。一是行政執法制度體系基本形成。從行政執法組織架構到執法權力配置，從行政執法主體到執法人員，從執法實體內容到執法程序，從執法監督到行政救濟，從執法權利保障到執法責任追究，基本上都有法律法規規定。二是行政執法原則基本確立。合法、公開、公平公正、文明、信賴保護、權責一致、權威高效、誠實守信等已經成為各級行政機關普遍遵循的基本準則。三是行政執法體制機制基本完善。行政執法權力配置基本科學，執法職責界定、執法層級劃分基本清晰，執法運行機制基本健全，執法隊伍建設得到極大加強。四是行政執法行為基本規范。行政執法規則不斷改進，檢查、立案、受理申請、調查取證、檢驗鑒定、聽證、法核、集體討論決定、送達、公開等崗位流程和責任基本健全，執法理念、執法紀律、行為操守得到貫徹，執法人員素質普遍提高。五是行政執法監督基本到位。監督范圍、監督主體、監督手段、責任追究基本明確，內部監督、外部監督形成合力，特別是復議監督、訴訟監督、社會監督有效糾正了違法行政執法行為，維護了管理相對人的合法權益。六是行政執法作用基本發揮。作為最直接面對人民群眾的行政執法，在維護經濟社會生活秩序、保護人民群眾利益、保障改革開發、促進經濟發展、維護社會穩定、保護生態環境等方面發揮了巨大作用，為全面落實依法治國方略、建成法治政府及實現政府治理體系和治理能力現代化奠定了堅實基礎。

黨的十九大吹響了新時代全面推進依法治國的沖鋒號，作出了全面深化黨和國家機構改革的決定，對規范行政執法工作提出了新的更高要求。黨中央成立中央全面依法治國委員會，統籌協調全面依法治國工作，辦公室設在司法部，其中一個重要職責是統籌行政執法工作。重新組建的司法部整合原司法部和原國務院法制辦的職責，明確負責綜合協調行政執法工作，司法部專門設立了行政執法協調監督局。這些改革舉措和職責配置，充分體現了黨中央、國務院對行政執法與監督工作的高度重視，為今后加強行政執法與監督工作指明了方向。下一步，統籌行政執法與加強執法監督工作，必須緊緊圍繞黨和國家工作大局，堅持執法為民理念，緊緊圍繞人民群眾關注的熱點、難點、痛點問題，堅持問題導向，緊緊圍繞行政執法存在的實際問題和執法工作遇到的困難，深入調查研究，集中民智，加強頂層設計，充分調動和發揮行政執法和行政執法監督機關的積極性和創造力，以全面推行行政執法三項制度為抓手，統籌行政執法制度建設，落實行政執法體制改革決策，推動執法機制創新，強化行政執法監督，加強執法隊伍建設，完善行政執法保障機制，整體提升行政執法水平，不斷提高人民群眾的滿意度，促進嚴格規范公正文明執法，為新時代促進經濟發展、維護社會穩定、激發市場活力、保護人民群眾利益提供公平正義的執法保障和良好的法治環境。