關于完善社區矯正銜接機制的探索與思考

唐洪春（四川省成都市司法局副局長）

劉景文 張 偉（四川省成都市司法局）

社區矯正銜接機制是指圍繞社區矯正這一非監禁刑罰執行活動的實施，人民法院、人民檢察院、公安機關、司法行政機關相互之間以及各系統內部上下級之間發生的相互聯系、配合、制約的工作狀態①司法部預防犯罪課題研究組：《社區矯正銜接機制建設研究報告》，《中國司法》，2016年第6期。。最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部先后聯合印發的《社區矯正實施辦法》《關于進一步加強社區矯正銜接配合管理的意見》分別對社區矯正適用前的銜接配合管理、社區服刑人員交付接收的銜接配合管理、社區服刑人員監督管理的銜接配合、社區服刑人員收監執行的銜接配合管理等方面的內容作出具體的規定，促進社區矯正銜接機制的完善。社區矯正銜接機制涵蓋了社區矯正工作的許多環節，對司法行政機關社區矯正工作依法適用、規范運行具有十分重要的意義。四川省成都市司法局組成課題組，認真分析總結社區矯正銜接配合工作現狀，總結歸納社區矯正銜接配合實踐中產生的問題，對從立法層面完善社區矯正銜接機制提出幾點思考，以期為《社區矯正法》的制定提供參考。

一、社區矯正銜接工作概況

社區矯正工作需要人民法院、人民檢察院、公安機關、司法行政機關的銜接配合。在實踐中，社區矯正銜接機制的不斷健全完善，為社區矯正的正確實施提供了有效保障。

（一）委托調查評估有序銜接。按照《社區矯正實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）要求，人民法院、人民檢察院、公安機關、監獄對擬適用社區矯正的被告人、罪犯，需要調查其對所居住社區影響的，可以委托縣級司法行政機關進行調查評估。目前全國委托調查評估工作運行順暢，以成都市為例，2018年成都市縣級司法行政機關共收到調查評估委托函2400余份，均及時完成調查評估并提交給委托機關。

（二）社區服刑人員交接扎實推進。按照《關于進一步加強社區矯正銜接配合管理的意見》（以下簡稱《銜接配合管理意見》）要求，人民法院、看守所、監獄應當書面告知被判處管制、緩刑宣告、假釋的罪犯，到居住地縣級司法行政機關報到的時間期限以及逾期報到的后果，并在規定期限內將有關法律文書送達居住地縣級司法行政機關，做好社區服刑人員的交付接收工作。目前全國社區服刑人員交接工作穩步實施，以成都市為例，2018年成都市司法局累計接收社區服刑人員35067人，累計解除社區服刑人員28417人，重新犯罪率控制在0.07%。

（三）社區服刑人員監管協同推進。按照《銜接配合管理意見》要求，司法行政機關應當會同人民法院、人民檢察院、公安機關健全完善聯席會議制度、情況通報制度，每月通報核對社區服刑人員人數變動、漏管脫管等數據信息，及時協調解決工作中出現的問題。目前全國社區服刑人員日常監管工作有序推進，以成都市為例，2018年成都市司法局通過加強協作配合，累計撤銷緩刑189人、撤銷假釋3人、對暫予監外執行罪犯收監執行126人、警告1238人、提請治安處罰52人。

二、目前社區矯正銜接機制存在的問題及原因分析

隨著社區服刑人員的逐步增多，各地實際工作情況差異較大。人民法院、人民檢察院、公安機關、司法行政機關之間現有的銜接配合管理機制還不健全完善，責任不明確、配合不到位、程序不規范等問題還一定程度存在，社區矯正銜接工作還遠未達到理想狀態②張靜：《我國社區矯正銜接機制的研究》，河北經貿大學2018年碩士論文。。

（一）社會調查評估方面。一是調查評估缺乏法律地位?！躲暯优浜瞎芾硪庖姟芬?，居住地縣級司法行政機關應當自收到調查評估委托函及所附材料之日起10個工作日內完成調查評估，提交評估意見。由于法院推行輕刑快判審理期限縮短，再加上部分案件甚至需要跨地區開展社會調查評估花費時間長，部分法院在司法行政機關提交社會調查評估意見前就已作出判決，甚至有的法院不委托司法行政機關開展社會調查評估就直接作出判決，影響了審前社會調查評估報告作用的發揮。二是評估內容針對性不強?！秾嵤┺k法》要求受委托的司法行政機關應當根據委托機關的要求，對被告人或者罪犯的居所情況、家庭和社會關系等情況進行調查了解，形成評估意見。部分罪犯入獄時間長達二三十年，當地社區、司法所工作人員對罪犯具體情況不了解，部分罪犯的居住地情況、家庭情況已經發生巨大變化，罪犯的家庭成員已去世，甚至有的案件被害人已離開當地無法聯系，然而調查評估對象仍然是家庭成員、被害人等，調查內容較為固定且形式單一，缺乏對被告人、罪犯能否進行社區矯正深層次、科學有效分析③王立新：《淺析社區矯正審前評估制度》，《法制與社會》，2019年第4期。。

（二）交付接收程序方面。一是法律文書交付“見人不見檔”。部分法院、監獄，尤其是外地法院、監獄等部門在相關法律文書的送達方式上還不規范，如將判決書、裁定書等有關法律文書寄送到社區服刑人員居住地的社區或者派出所，有的法院、監獄在寄送法律文書時，法律文書內容有遺漏，有的法院、監獄往往在規定的截止日期前一兩日才將檔案寄出，社區服刑人員按時到居住地司法所報到，而檔案卻沒有到，影響社區矯正工作的開展。二是社區服刑人員交付“見檔不見人”。針對本地人員在居住地以外的地方犯罪和外來人員在本地區犯罪被判處緩刑的情況，部分法院、監獄在將法律文書、人員交付后認為已處理結束，而對于罪犯釋放后有無按時回到居住地司法所報到辦理手續，以及是否已納入居住地司法所監管范圍等情況一概不問，導致出現居住地司法所只見檔案而不見人或只見其名不見其人等問題，無法正常開展監管工作。

（三）日常監管配合方面。一是脫管漏管追查配合不暢?！秾嵤┮庖姟返?0條規定，撤銷緩刑裁定書、撤銷假釋裁定書和暫予監外執行收監執行決定書，可以作為公安機關網上追逃依據，公安機關根據案情決定是否實施網上追逃。實際工作中，司法行政機關通知公安機關協助追捕脫管、漏管社區服刑人員，公安機關要求司法行政機關提供逮捕證等法律文書，對撤銷緩刑裁定書、撤銷假釋裁定書和暫予監外執行收監執行決定書等不予認可，而司法行政機關辦理逮捕證等文件需花費一定時間，往往錯過處置的最佳時機，導致處置效果差④馬燕、張才斐、金曉流：《關于社區矯正用警問題的研究》，《中國司法》，2017年第9期。。二是提請治安處罰渠道不通。在社區矯正工作開展過程中，司法所與派出所需要在社區服刑人員管理等方面進行協作配合，比如某些社區服刑人員不按要求參加學習，甚至公然對抗司法所工作人員的管理，需要司法所對其采取警告等措施，必要時還需當地派出所進行介入，對其進行訓誡、警告。但在基層實踐中，基層司法所與派出所溝通渠道不夠暢通，影響了刑罰執行的強制性和權威性。

三、健全社區矯正銜接機制的對策

通過深入調研總結基層經驗做法，聽取一線工作人員意見，建議從完善工作程序、細化工作流程、加強信息化建設等方面進行進一步完善，促使社區矯正銜接配合工作更加規范有序。

（一）提高調查評估科學化水平。一是靜態設置評估時限。人民法院、人民檢察院、公安機關委托調查評估時，應當提前5到10個工作日，向被委托機關發出委托調查評估函和相關材料。適用簡易程序審理或輕微刑事案件快速辦理機制的，委托機關應當在委托調查評估函上標注，不受前款時間限制。司法行政機關發現被告人、犯罪嫌疑人、罪犯居住地不屬于本行政區域的，應當在3個工作日內與委托機關聯系并將相關材料退回。二是動態調整調查內容。委托機關應當核實和提供犯罪嫌疑人、被告人、罪犯的身份信息、居住地、聯系方式以及主要家庭成員聯系方式等基礎資料。不能確定居住地的，委托機關可委托戶籍地所在司法行政機關進行調查評估。司法行政機關在社區矯正社會調查評估中，有關罪犯或被告人的居住情況、家庭情況、社會關系、犯罪行為的后果和影響等評估分值內容，公安機關應當予以協助，并提供相應的書面材料，必要時可根據司法行政機關需求由公安機關負責人簽字或加蓋公章。三是定期開展合法性審查。司法行政機關應當完善委托調查評估事項合法性、合理性審查制度，對未通過合法性、合理性審查的，司法行政機關應當在3個工作日內書面回復委托機關，同時抄送檢察機關。

（二）提高交付接收規范化水平。一是統一法律文書送達方式。人民法院決定的暫予監外執行罪犯，人民法院應當書面通知司法行政機關，并同步交接人民檢察院起訴書、人民法院刑事判決書、執行通知書、病情診斷（妊娠檢查）意見書或者生活不能自理的鑒別意見、保證人的保證書、暫予監外執行決定書、暫予監外執行告知書等文書檔案。公安機關決定的暫予監外執行罪犯，由公安機關派員持暫予監外執行決定書、人民檢察院起訴書以及人民法院刑事判決書、執行通知書、歷次減刑裁定書、病情診斷（妊娠檢查、生活不能自理鑒別）書、保證人的保證書、出所鑒定表、暫予監外執行告知書等有關文書材料，與縣級社區矯正機構辦理交接手續。二是規范人員交接程序步驟。人民法院裁定撤銷緩刑的，由居住地司法行政機關將罪犯送交居住地的監獄或者看守所執行，居住地公安機關應予協助；人民法院裁定撤銷假釋的，由居住地公安機關將罪犯送交監獄收監；人民法院對暫予監外執行罪犯決定收監執行的，由居住地公安機關送交監獄或看守所收監執行。決定暫予監外執行時剩余刑期在3個月以下的罪犯，由罪犯居住地看守所收監執行刑罰；決定暫予監外執行時剩余刑期在3個月以上的罪犯，由看守所根據投送范圍將罪犯送交省內監獄執行刑罰；公安機關對暫予監外執行罪犯決定收監執行的，由居住地看守所將罪犯收監執行，并與司法行政機關辦理相關手續。公安機關將罪犯收監執行后，應當將收監執行的情況報告原決定或者批準機關，并告知罪犯居住地縣級人民檢察院和原判人民法院。三是優化交接爭議解決途徑。對適用社區矯正的罪犯，人民法院、公安機關、監獄應當核實其居住地。社區服刑人員有多處居住場所的，人民法院、公安機關、監獄應當責令其選定其中一處作為社區矯正居住地。不能確定居住地的，在戶籍地縣級社區矯正機構執行社區矯正。居住地管轄存在爭議的，由爭議雙方司法行政機關在5個工作日內提供相關印證材料提交至裁定、決定機關審核，重新確定管轄地。確定后的司法行政機關應當執行。

（三）提高日常監管精準化水平。一是健全脫管漏管追逃機制。對于漏管的社區服刑人員，司法行政機關應當及時組織查找，公安機關應予以協助。撤銷緩刑裁定、撤銷假釋裁定和暫予監外執行收監執行的決定生效后，社區服刑人員下落不明或者拒不回居住地的，應認定為在逃罪犯。撤銷緩刑裁定書、撤銷假釋裁定書和暫予監外執行收監執行決定書，可以作為公安機關網上追逃依據。二是完善提請治安處罰程序。司法行政機關對社區服刑人員提請治安管理處罰的，向公安機關提交治安管理處罰建議書，同時附上相關材料。公安機關應當依照《治安管理處罰法》的規定時限內作出決定，并在決定作出之日起3個工作日內通知司法行政機關。三是加大工作監督力度。人民檢察院依法提出的糾正意見或檢察建議，人民法院、公安機關和司法行政機關應當及時糾正、整改，并將有關情況書面回復人民檢察院。對糾正意見或檢察建議有異議的，可向人民檢察院提出書面復議意見。人民檢察院對開展社會調查評估工作及結果使用依法實施法律監督。

（四）提高銜接工作信息化水平。一是建立信息聯通平臺。人民法院、人民檢察院、公安機關、司法行政機關應以“智慧法院”“智慧檢察”“智慧公安”“數字法治、智慧司法”建設為契機，構建全國統一、上下聯動、部門聯通的社區矯正信息管理平臺，確保社區矯正工作機構與法院、檢察院、公安等部門實現數據共享。二是建立刑罰執行一體化平臺。依托“智慧司法”平臺，建設覆蓋監獄、社區矯正、安置幫教一體化的執法協作信息化平臺，建立罪犯監地信息對接機制，實現監獄和社區矯正、安置幫教數據實時交換、工作密切銜接配合。三是擴大高科技設備應用。研發應用大數據分析研判系統，全面推廣應用電子手（腳）環、手機定位、視頻點驗、軟件定位等監管措施，筑牢“電子圍墻”。開發工作人員手機APP監管軟件、社區矯正機器人，實現全天候無縫隙監管，開拓“人工智能+社區矯正”新工作體系。