重大執法決定法制審核制度存在的問題及對策研究

朱玲青（貴州法治時代律師事務所主任）

王軍武（貴州師范大學法學院教授）

黨的十八屆四中全會審議通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》 ，首次提出“嚴格執行重大執法決定法制審查制度”的概念。此后，國務院辦公廳印發《國務院辦公廳關于印發推行行政執法公示制度執法全過程記錄制度重大執法決定法制審核制度試點工作方案的通知》（國發辦〔2017〕14號）（以下簡稱《通知》），在天津、河北、遼寧、甘肅、安徽、貴州等32個地方和部門進行試點，對我國建設重大執法決定法制審核制度進行實踐探索。

一、重大執法決定法制審核制度概述

（一）文件規定的具體內容

《通知》明確指出，試點單位在作出重大行政執法決定之前，必須進行法制審核，未經法制審核或者審核未通過的，不得作出決定。在具體工作開展過程中，《通知》對試點單位提出了如下幾點要求：一是落實審核主體。試點單位的法制機構負責本單位的法制審核工作。試點單位要配備和充實政治素質高、業務能力強、具有法律專業背景并與法制審核工作任務相適應的法制審核人員，建立定期培訓制度，提高法制審核人員的法律素養和業務能力。要發揮政府法律顧問在法制審核工作中的作用。二是確定審核范圍。要結合行政執法行為的類別、執法層級、所屬領域、涉案金額以及對當事人、社會的影響等因素，確定重大執法決定的范圍，探索建立重大執法決定目錄清單制度。有條件的試點單位可以對法定簡易程序以外的所有執法決定進行法制審核。三是明確審核內容。要針對不同行政執法行為，明確具體審核內容，重點審核執法主體、管轄權限、執法程序、事實認定、行政裁量權運用和法律適用等情形。四是細化審核程序。要根據重大執法決定的實際情況，編制法制審核工作流程，明確法制審核送審材料，規范法制審核工作方式和處理機制，規定法制審核時限，建立責任追究機制。

（二）建立重大執法決定法制審核制度的意義

重大執法決定法制審查制度，是指在行政執法過程中，為了保證行政執法行為合法、公正及規范，行政機關在作出重大執法決定之前，先由機關內部法制機構對行政執法過程及結論進行合法性及合理性審查，并提交審查意見的制度，該制度對我國的法治建設具有以下幾點重要意義。

一是有利于實現嚴格執法。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出：“堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現科學立法、嚴格執法……”。嚴格執法要求行政機關在開展執法工作的過程中秉公執法、嚴肅執法，嚴格按照法律規定的程序實施行政行為。同時，嚴格執法需要制度予以保障，行政機關的執法活動多數是以決定的方式作出，保證決定的科學是嚴格執法的基本要求，若無科學合理的決策，嚴格執法就無法發揮作用，甚至有可能侵害相對人權益。

二是有利于降低行政成本。行政成本是一切行政行為都必定產生的資源消耗，行政成本的高低主要由行政行為周期的長短、程序的簡繁以及行政行為的正確率等因素決定的。一般而言，行政行為的時間周期越長，行政決定正確率越低，行政成本就會越高。就行政周期及行政決策正確率對行政成本的影響而言，雖然較長的行政決策周期會導致行政成本的增加，但是這種情況下的行政成本尚在可控范圍之內；而錯誤的行政決策所產生的行政成本則是多方面的，甚至會導致群體性事件及社會動亂事件的發生，嚴重影響政府形象。

三是有利于維護行政相對人的合法權益。從行政法的角度出發，行政法的核心是尋找行政權力與行政相對人權利之間的分界線、平衡點，正確調整行政權力與行政相對人權利之間的關系，使二者關系達到統一、協調，并相互促進的結果。行政機關本身固有的權力擴張及權力本位意識是行政機關侵害行政相對人權益的根本原因，權力本位意識的日益滋長需要通過規范行政決策程序的方式來加以限制，重大執法決定法制審核制度對此發揮著不可替代的作用。

四是有利于實現依法治國。行政執法決定作為行政行為中最為重要和常見的一種，對政府的行政能力有重要的反射作用，對國家及社會經濟發展影響巨大。政府在社會公共事務管理過程中若行政執法決定的水平很低，則政府面臨上訪、訴訟等維權行為及群體性事件的概率就會增加，社會就會處于不安定的狀態，政府管理難度就會加大，依法治國就難以實現。因此，建立重大執法決定法制審核制度，規范行政執法決定程序，是實現依法治國的重要推動方式。

二、重大執法決定法制審核制度存在的問題

結合我國行政執法理論研究及實踐經驗進行分析，重大執法決定法制審核制度的問題主要集中在以下幾個方面。

（一）“重大”的范圍難以界定

部分省市雖然對重大執法決定作出了簡單規定，但卻過于寬泛和籠統，行政執法活動的內涵較為豐富，而各省市的規定大多數集中在行政處罰方面，對行政許可、行政確認等較少規定，在指導實踐的過程中難以發揮效用。對重大行政執法決定的界定存在困難，在實踐中會造成是否進行法制審核難以統一標準予以衡量的局面，增加了重大行政執法決定法制審核的隨意性，導致“應審不審”現象出現。此外，無法對重大行政執法決定進行界定，將認定的權力交給行政機關，導致行政機關的自由裁量權過大，不利于重大行政執法決定法制審核工作的開展。

（二）審核客觀性難以保障

從國家的規定來看，《通知》在審核主體的確定上主要是單位的法制機構，并發揮法律顧問在審核工作中的作用。《通知》雖然提出要對審核人員進行定期培訓，提高法律素養和業務能力。但是由法制機構審核的本質仍屬于一種“自我審定”，客觀性和公正性都難以保障。由單位內部機構進行審核的模式會導致單位對審核制度重視不足，導致審核結果成為行政機關意志的產物，審核制度流于形式。

（三）責任追究機制難以落實

《通知》明確規定，建立責任追究機制。但是實踐中相關責任追究機制并未真正落實，地方在出臺相關規定時，也回避責任追究這一關鍵問題。缺少責任追究機制對重大行政執法決定審核制度進行規范，導致行政機關及其工作人員在落實法制審核制度時濫用自由裁量權，最終不利于行政執法水平的提高。在對評估結果的運用方面，《通知》要求未進行重大執法決定法制審核或者審核不通過的，不得作出決定。但是在具體實施過程中對此卻沒有設定責任承擔機制，導致審核結果難以發揮作用，審核制度流于形式。

三、完善重大行政執法決定法制審核制度的對策建議

如前所述，作為一種新興的內部指導監督機制，重大行政執法決定法制審核制度在實施過程中還面臨著很多困難，需要在實踐中不斷予以完善和解決。

（一）科學確定“重大”的認定標準

因行政執法行為的多樣性和復雜性，對重大執法決定的范圍進行準確界定還存在較大難度。但是在實踐中可以通過以下原則進行衡量：一是分類原則。針對不同的行政執法活動制定不同的認定標準，如針對行政處罰活動制定一套認定標準、針對行政許可活動制定一套標準，通過這種方法，能夠提高具體認定標準的針對性和可操作性。二是多元化原則。根據該原則，從執法行為的各個方面予以考慮，對關鍵因素進行把握，如針對行政處罰而言，指導標準應從案值多少、主體資格、法律適用、相對人多少、社會影響程度等方面予以考慮，綜合進行分析，不能以偏概全。如一部分案件雖然案值較小，但是涉案的相對人數量較大，且多數是社會不安定分子，此時發生社會事件的可能性也會增加。三是全面審核原則。實踐中可能存在部分行政執法決定無法判定是否屬于重大行政執法決定的問題，此時需要實行全面審核原則，將無法確定的部分全面列入審核的范圍，以免遺漏。四是問題導向原則。通過該原則，在進行審核的過程中應堅持問題導向，如針對某一項行政執法決定，若該決定容易引發行政訴訟和行政復議，則對這類行政執法決定就應該重點進行審核；再如行政機關某一領域內的決定問題比較突出，則對這類問題就應進行重點審核。

（二）創新審核機制

一是建立集體審核制度。在進行重大行政執法決定法制審核的過程中，應探索建立集體審核制度，將審核模式從單位內部法制機構的審查變為單位各部門組成人員集體的審核，通過集體審核制度，能夠集中集體的意見和智慧，對重大行政執法決定的合法性、合理性進行綜合判斷和分析，集思廣益，最終發揮集體優勢，提高重大執法決定的科學性，推動執法工作的開展。

二是聘請專家進行審核。鑒于執法活動的多樣性和復雜性，行政執法活動可能牽涉到方方面面的因素，需要執法人員具備豐富的知識。因此，在進行重大執法決定法制審核的過程中，應在單位法制機構的主持下，聘請單位內部、其他單位，乃至高等院校、科研機構、公司企業等單位的專家參與法制審核，聽取各領域內專家的具體意見和看法，多領域、多角度地進行法制審核，發揮法制審核的作用。

三是委托第三方進行法制審核。重大行政執法決定法制審核制度作為行政機關內部的指導監督方式，本質上還是行政機關的自我監督、自我審查。由于行政機關代表國家公權力，這種具有管理性質的權力與私權之間往往存在不可調和的矛盾。因此，在對某些特別重大的行政執法決定審核的過程中應考慮委托高等院校、科研機構、有資質的企業、律師事務所等第三方單位進行法制審核，通過簽訂委托合同的方式明確雙方的權利義務關系，由第三方開展調查活動及相關資料的收集審查活動，最終出具審核意見，對重大執法決定的合法性、合理性及可行性進行審核，提出改進和完善意見，對意見負責，提高審核的客觀性和公正性。

四是建立重大執法決定審核專家庫。在《通知》已經明確要求重大行政執法決定必須進行法制審核的情況下，各級政府及部門應結合部門工作的特點、專業的特殊性等基本情況，建立屬于自己領域內的重大執法決定審核專家庫，邀請相關領域內具備一定專業知識和業務能力的專家作為專家庫的組成人員，在進行重大執法決定法制審核的過程中就可以從專家庫中抽取相關專家，由專家參與審核、提出意見，保證決定隨時都有專家參與，最大限度提高審核結果的科學性。

（三）建立科學的重大執法決定目錄清單

《通知》明確指出，建立重大執法決定目錄清單制度。通過建立目錄清單，能夠對重大執法決定的范圍和類型進行界定，讓執法人員在執法的過程中能夠清晰地看出哪些決定應當進行法制審核，哪些決定不需要進行法制審核就可以作出。但是在建立重大執法決定目錄清單制度的過程中應該堅持以科學性原則為指導，不同部門應該建立各自的重大執法決定目錄清單，如針對公安部門，應建立公安系統內專用的重大執法決定目錄清單，不能由政府制定出臺統一的重大執法決定目錄清單，因為這樣的清單不具備特殊性與針對性，真正操作起來存在諸多“空白點”，無法適應部門工作需要。因此，必須根據部門工作的特殊性，建立符合部門特點的、科學的重大執法決定目錄清單，促進審核工作科學、有序開展。

（四）明確責任追究機制

一是明確責任追究機制，促使行政機關進行法制審核。行政機關在作出重大執法決定的過程中為了避免法制審核的“麻煩”，很多時候會規避法制審核的指導和監督，使原本應進行法制審核的決定沒有進行最后的把關。因此，通過明確責任追究機制，對應進行法制審核而不進行的單位或者個人進行處罰，能夠從根本上促使他們積極開展重大行政執法決定法制審核工作。

二是明確責任追究機制，促使行政機關運用法制審核結果。法制審核的關鍵在于法制審核結果的應用，雖然作為一種內部監督指導方式，法制審核不能代替行政機關的行政執法活動，但是法制審核的結果如果無法發揮作用，則法制審核制度就會喪失意義。因此，應該明確對法制審核結果運用過程中的責任。當行政機關在收到法制審核結果后，如對法制審核結果有異議的，應提出意見，法制審查機構對異議進行必要審查，最終再作出法制審核決定；若行政機關對法制審核結果未提出異議的，則應按照審核結果對相關事項予以修改或者按照審核結果作出行政行為，若行政機關不按照法制審核結果作出具體行政行為的，則應對相關人員進行追責，以此來提高法制審核的監督制約作用。

四、結語

重大行政執法決定法制審核制度作為一項行政機關內部指導監督制度，對行政機關嚴格執法、規范執法具有重要意義。鑒于目前我國行政執法的現狀，該制度在實施過程中還面臨諸多困難，這些困難需要從確定審核范圍、明確審核主體及審核責任等幾個方面進行完善。在不斷的實踐探索及理論研究過程中，重大行政執法決定法制審核制度必將不斷得以完善，該制度指導和監督行政機關行政執法的功能將會進一步發揮，政府法治建設水平將會不斷提升。