全面提升粵港澳大灣區(qū)法治建設(shè)國際化水平的思考

邢 翔（廣州市政府法制辦公室主任）

一、粵港澳大灣區(qū)法治建設(shè)的意義

建設(shè)粵港澳大灣區(qū)是習(xí)近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動的國家戰(zhàn)略。習(xí)近平總書記要求抓住建設(shè)粵港澳大灣區(qū)重大機(jī)遇，攜手港澳加快推進(jìn)相關(guān)工作，打造國際一流灣區(qū)和世界級城市群。粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展離不開法治的引領(lǐng)、規(guī)范和保障，加強(qiáng)法治建設(shè)對于粵港澳大灣區(qū)融合發(fā)展、有序發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展具有重大意義。

（一）有利于消除障礙，推動區(qū)域協(xié)同發(fā)展。加強(qiáng)粵港澳大灣區(qū)的法治建設(shè)，可以消除城市管理制度壁壘和經(jīng)貿(mào)障礙，有利于促進(jìn)灣區(qū)各城市的戰(zhàn)略對接、良性發(fā)展。深化內(nèi)地和港澳合作，發(fā)揮“一國兩制”優(yōu)勢，有利于構(gòu)建更為緊密的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展關(guān)系。探索區(qū)域聯(lián)動發(fā)展機(jī)制，能夠在法治政府建設(shè)、司法協(xié)助、法治社會管理、城鄉(xiāng)一體化建設(shè)等方面，輻射帶動泛珠三角區(qū)域的發(fā)展。

（二）有利于保障融通，推動更高水平對外開放。廣東是改革開放的排頭兵、先行地、實驗區(qū)，被習(xí)近平總書記委以“四個走在全國前列”的重任，港澳也需要探索經(jīng)濟(jì)再起步的新動力、新空間。粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展離不開穩(wěn)定、公平、透明和可預(yù)期的營商環(huán)境的有力支撐。以法治方式推進(jìn)大灣區(qū)城市群協(xié)同發(fā)展，建設(shè)粵港澳大灣區(qū)有效通行的法治化營商環(huán)境制度體系，能夠最大限度地暢通人流、物流、資金流、信息流，將對外開放提升到新的高度。

（三）有利于促進(jìn)合作，推動區(qū)域治理能力現(xiàn)代化。改革和法治如“鳥之兩翼、車之雙輪”。粵港澳大灣區(qū)特殊的前沿地位和制度安排，使之成為改革創(chuàng)新和法治建設(shè)的天然實驗場。目前，粵港澳三地在法治建設(shè)方面積極探索，如司法合作、邊境檢驗檢疫、跨境商事仲裁、律師多地執(zhí)業(yè)、建立最高巡回法庭、設(shè)立粵港澳版權(quán)登記大廳、粵港澳法律人才交流、粵港澳警務(wù)跨法域合作等，取得不少較為成熟的實踐經(jīng)驗，但是還存在很大探索空間，如構(gòu)建法治驅(qū)動的深度合作方式、融合不同制度下的灣區(qū)經(jīng)貿(mào)合作沖突、解決法治水平不平衡條件下的立法執(zhí)法司法差異等。

二、深入推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)法治建設(shè)的主要任務(wù)

與紐約灣、舊金山灣、東京灣世界三大灣區(qū)相比，粵港澳大灣區(qū)具有獨一無二的“一國兩制三法域”特點，即一個國家、兩種制度、三個單獨關(guān)稅區(qū)、三種法律體系。因此，隨之而來的諸多制度性沖突與矛盾不可避免。同時，粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部各地法治發(fā)展水平不均衡，11個城市法治水平高低參差不齊，一定程度上阻礙了灣區(qū)法治協(xié)同發(fā)展。為深入推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)法治建設(shè)，重點應(yīng)當(dāng)做好以下幾個方面。

（一）以法治為核心價值觀尋求法治共識標(biāo)準(zhǔn)。推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展，核心在于“良法善治”，突破口在于凝聚法治共識，著力解決三個不同法系間的法治認(rèn)同差異問題。積極探索粵港澳三地法治協(xié)同發(fā)展模式，將法治建設(shè)目標(biāo)融入《粵港澳大灣區(qū)規(guī)劃》，從制度層面確定灣區(qū)的地位、組織結(jié)構(gòu)和權(quán)力配置，穩(wěn)步形成求同的法治文化，在最低限度的價值目標(biāo)中實現(xiàn)法治觀念的最大公約數(shù)，推動三個關(guān)稅區(qū)之間減少人員、貨物、服務(wù)、資金等要素的管制措施，逐步探索建立粵港澳大灣區(qū)自由貿(mào)易區(qū)。

（二）完善法律賦予珠三角城市區(qū)域合作權(quán)。目前，我國現(xiàn)行法律法規(guī)沒有對中央與地方的權(quán)限作出明確劃分，《憲法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》在規(guī)定各級政府職權(quán)時都有“在本行政區(qū)域內(nèi)”的限定性規(guī)定。同時，我國現(xiàn)行法律體系中尚缺乏明確的區(qū)域間政府有關(guān)合作條款，即現(xiàn)行法律規(guī)范并未規(guī)定行政機(jī)關(guān)跨區(qū)域合作的權(quán)限。因此，建議在維護(hù)中央權(quán)威的基礎(chǔ)上，授予珠三角9市政府區(qū)域合作權(quán)，夯實大灣區(qū)政府間合作的法治基礎(chǔ)。

（三）建立多元主體的平等協(xié)商合作機(jī)制。建立健全多元溝通協(xié)商機(jī)制，將達(dá)成共識、行之有效的規(guī)則上升為相互遵循的合作協(xié)議。建立粵港澳法律事務(wù)溝通合作機(jī)制，探索在海關(guān)清關(guān)程序、知識產(chǎn)權(quán)服務(wù)、中小企業(yè)支援和監(jiān)管、企業(yè)信用體系搭建和事中事后評價、涉外法律服務(wù)人才培養(yǎng)交流等方面進(jìn)行學(xué)習(xí)交流，提升粵港澳大灣區(qū)法治建設(shè)的協(xié)同性和一致性。建立粵港澳大灣區(qū)法治合作信息公開制度，在完善粵港澳政府間溝通機(jī)制的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)和推動大灣區(qū)構(gòu)建民眾與非政府組織間的溝通銜接，使大灣區(qū)的制度安排更好契合現(xiàn)實需要，得到廣大民眾理解與支持，促進(jìn)大灣區(qū)法治文化的內(nèi)生性增長。

（四）制定粵港澳大灣區(qū)營商法治指數(shù)評價體系。法治指數(shù)已經(jīng)成為世界各國法治水平和營商環(huán)境的風(fēng)向標(biāo)和溫度計。法治化營商環(huán)境建設(shè)是增強(qiáng)粵港澳大灣區(qū)營商競爭力的關(guān)鍵節(jié)點，也是推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)發(fā)展的創(chuàng)新途徑。將完善優(yōu)良的法規(guī)體系、廉潔透明的法治政府、公正的司法系統(tǒng)、有效的市場監(jiān)管體制、自由公平的市場競爭環(huán)境、健全的商事糾紛解決渠道等內(nèi)容納入營商法治指數(shù)評價體系重點內(nèi)容。

（五）通過立法和司法改革縮小灣區(qū)內(nèi)各城市之間的法治發(fā)展水平差距。由中央或省通盤謀劃和協(xié)調(diào)廣東省9個市的立法和司法改革工作，從頂層設(shè)計上打破現(xiàn)有的差距和障礙，探索制定建設(shè)粵港澳大灣區(qū)法治建設(shè)促進(jìn)條例。針對9個市立法權(quán)限不同的問題，可以協(xié)調(diào)9個市編制立法規(guī)劃、年度立法計劃，引導(dǎo)立法方向，減少9個市的立法差距。在司法方面，廣東省可以借深化司法改革的契機(jī)，根據(jù)建設(shè)粵港澳大灣區(qū)的需要先行設(shè)立粵港澳大灣區(qū)商事法院，并逐步擴(kuò)大到涉港澳民事方面，最終建立粵港澳大灣區(qū)民商事法院體系。

三、充分發(fā)揮廣州在粵港澳大灣區(qū)法治建設(shè)中的示范引領(lǐng)作用

廣州處于粵港澳大灣區(qū)的中心，是廣東實現(xiàn)“四個走在全國前列”的排頭兵。總體考慮：廣州將服從和服務(wù)于粵港澳大灣區(qū)建設(shè)大局，持續(xù)推進(jìn)樞紐型網(wǎng)絡(luò)城市建設(shè)，全面增強(qiáng)商貿(mào)中心、綜合交通樞紐、科技教育文化中心功能，重點依托南沙粵港澳全面合作示范區(qū)等重大合作平臺，與港澳和全球主要經(jīng)濟(jì)體實現(xiàn)更高層次的開放合作，共同在交通一體化、公共服務(wù)共建、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、科技創(chuàng)新合作、優(yōu)質(zhì)生活圈建設(shè)等重點領(lǐng)域取得突破，推動區(qū)域及經(jīng)濟(jì)腹地協(xié)同發(fā)展。

未來廣州將對標(biāo)先進(jìn)，高點定位、博采眾長，積極融入粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，繼續(xù)推動國際商貿(mào)中心建設(shè)，加強(qiáng)與港澳市場規(guī)則體系對接，完善以負(fù)面清單為核心的投資管理制度，推動商事登記服務(wù)更加便利化，進(jìn)一步提升通關(guān)效率，提高市場一體化水平，充分發(fā)揮好典型示范引領(lǐng)作用，持續(xù)優(yōu)化法治化營商環(huán)境，共創(chuàng)國際經(jīng)濟(jì)合作新優(yōu)勢，努力把廣州建設(shè)成為最安全穩(wěn)定、最公平正義、法治環(huán)境最好的城市之一。

（一）堅決貫徹落實黨中央關(guān)于建設(shè)粵港澳大灣區(qū)的重大決策部署，積極探索粵港澳合作新模式。圍繞粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，加強(qiáng)法治化營商環(huán)境、投資貿(mào)易便利化、產(chǎn)權(quán)制度保護(hù)等重點難點問題的政策理論研究和制度供給，開展多層次多渠道全方位的經(jīng)濟(jì)文化交流，推動粵港澳三地在法律制度和體制機(jī)制層面的融合。

（二）推動重點領(lǐng)域制度創(chuàng)新，持續(xù)優(yōu)化粵港澳大灣區(qū)發(fā)展的法治環(huán)境。在黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，積極學(xué)習(xí)借鑒國際條約、國際組織規(guī)定和國際通行慣例，在自身立法權(quán)限范圍內(nèi)，先易后難、逐步推進(jìn)，重點在雙向投資、產(chǎn)業(yè)融合、貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)等方面取得突破。深化制度體系建設(shè)，全面實施公平競爭審查制度，為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制提供有力制度支撐。重點推進(jìn)公共信用信息管理、政府信息共享管理、政府投資管理等政府立法項目。充分發(fā)揮法治在改革中的規(guī)范和引領(lǐng)作用，堅持改革創(chuàng)新于法有據(jù)。

（三）推進(jìn)政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新，促進(jìn)投資便利化。深入推進(jìn)“放管服”改革，加大行政審批制度和投融資體制改革力度，構(gòu)建良好的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，最大程度釋放市場活力和社會創(chuàng)造力。積極借鑒港澳法律制度中先進(jìn)規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，建立粵港澳大灣區(qū)投資爭端解決機(jī)制，推動南沙自貿(mào)區(qū)體制機(jī)制創(chuàng)新，將自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)成為粵港澳大灣區(qū)合作發(fā)展的重要平臺。堅持世界眼光、國際標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建與國際投資和貿(mào)易通行規(guī)則相銜接的現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，積極將法治建設(shè)融入到粵港澳大灣區(qū)建設(shè)中去，與廣東自貿(mào)試驗區(qū)、珠三角國家自主創(chuàng)新示范區(qū)聯(lián)動發(fā)展。加強(qiáng)中小企業(yè)扶持和服務(wù)，設(shè)立中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)發(fā)展和市場推廣基金，鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，為青年創(chuàng)業(yè)者提供支持。

（四）規(guī)范行政執(zhí)法，為粵港澳合作營造良好執(zhí)法環(huán)境。深化行政執(zhí)法體制改革，統(tǒng)籌配置行政處罰職能和執(zhí)法資源，相對集中行政處罰權(quán)，整合精簡執(zhí)法隊伍，解決多頭多層重復(fù)執(zhí)法問題。總結(jié)和推廣開展行政執(zhí)法三項制度試點經(jīng)驗，全面推行行政執(zhí)法三項制度。貫徹實施行政執(zhí)法三項制度配套文件，進(jìn)一步加大行政執(zhí)法公示力度，全面落實重大執(zhí)法決定法制審核制度，深入開展行政執(zhí)法全過程記錄，探索建立行政執(zhí)法干預(yù)留痕制度。創(chuàng)新行政執(zhí)法監(jiān)管方式，運(yùn)用廣州市行政執(zhí)法監(jiān)督系統(tǒng)，實現(xiàn)對市本級執(zhí)法部門各類行政執(zhí)法行為全過程監(jiān)督。加大行政執(zhí)法專項監(jiān)督力度，開展對破壞法治化營商環(huán)境行政執(zhí)法行為和放權(quán)強(qiáng)區(qū)落實情況的專項監(jiān)督檢查，對違法行政典型案例進(jìn)行通報。提高全市行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率，推動行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，促進(jìn)各區(qū)、各部門依法行政，全面提升廣州市依法行政工作水平。

（五）推動社會治理的現(xiàn)代化。打破“信息孤島”，統(tǒng)一明確各部門信息共享的種類、標(biāo)準(zhǔn)、范圍、流程，加快推進(jìn)部門政務(wù)信息聯(lián)通共用。整合市、區(qū)、街（鎮(zhèn)）三級實體辦事大廳和網(wǎng)上辦事大廳功能，提高許可備案事項網(wǎng)上辦理率。加強(qiáng)企業(yè)信用體系建設(shè)，發(fā)展誠信管理顧問服務(wù)。強(qiáng)化事中事后監(jiān)管和評價，營造良好的創(chuàng)業(yè)發(fā)展環(huán)境。強(qiáng)化涉外法律服務(wù)人才培養(yǎng)，提升“一帶一路”建設(shè)沿線國家法律服務(wù)。強(qiáng)化社區(qū)管理制度，積極借鑒港澳管理經(jīng)驗，推動城市管理的精細(xì)化建設(shè)。提高行政復(fù)議規(guī)范化水平，推進(jìn)陽光復(fù)議和復(fù)議決定網(wǎng)上公開等，依法化解行政爭議。