全面推進依法治國是新時代治國理政的重中之重

姜明安（北京大學法學院教授）

黨的十九大報告指出，全面依法治國是中國特色社會主義的本質要求和重要保障，是國家治理的一場深刻革命。當下，中國改革開放已走過了四十個年頭，中國特色社會主義建設已經進入了新時代。在新時代，我們要實現“兩個一百年”的宏偉目標，要圓中華民族偉大復興的中國夢。為此，我們必須全面改進國家治理體系，切實提高國家治理能力，而要改進國家治理體系和提高國家治理能力，實現國家治理體系和治理能力現代化，關鍵是全面推進依法治國。

全面推進依法治國之所以是新時代治國理政的關鍵和重中之重，是因為新時代我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。要適應這一社會主要矛盾轉化的需要，國家管理、社會治理就必須規范化、制度化、法治化。權力不能任性、恣意，政策不能反復無常。經濟、政治、社會、文化、生態必須堅持全面、協調和科學發展。即不能在推進經濟發展時忽略生態環境的保護，不能在推進沿海和東部地區發展時忽略大西北和東北的振興，不能在保護產權和企業家權益時忽略了對弱勢群體權益的維護。要平衡和協調所有這些關系和利益，化解各種社會矛盾，只能依靠法治，舍法治而無他途。

全面推進依法治國之所以是新時代治國理政的關鍵和重中之重，是因為新時代國家發展的目標和任務較過去更加宏偉，更加依賴法治的推進和保障。2018年第十三屆全國人大第一次會議通過的新憲法將原憲法確定的“三大文明”（物質文明、政治文明和精神文明）協調發展，建設富強民主文明的社會主義國家的目標修改為“五大文明”（物質文明、政治文明、精神文明、社會文明和生態文明）協調發展，建設富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國的目標，并相應地將實現國家發展目標、任務的途徑之一從“健全社會主義法制”修改為“健全社會主義法治”。“五大文明”的每一大文明，均與法治息息相關。要實現物質文明，必須推進市場經濟發展，而市場經濟只能是法治經濟；要實現政治文明，必須把權力關進制度的籠子里，而制度的籠子只能由法治鑄筑；要實現精神文明，必須讓全體國民信仰法律、信仰法治，而國民信仰的法律和法治必須是融入了社會主義核心價值觀的法律和法治；要實現社會文明，必須培育社會組織和推進社會自治，使社會生活和社會交往規范有序，而規范有序的社會必須和必然是法治社會；要實現生態文明，必須控制人對自然的過度開發和過度索取，必須在開發金山銀山的同時保護好綠水青山，甚至在必要時以綠水青山部分地取代金山銀山，而要做到這點，必須有生態、環境、資源的法治。可見，“五大文明”每一大文明的實現，都必須依靠法治，舍法治而無他途。

全面推進依法治國之所以是新時代治國理政的關鍵和重中之重，是因為新時代國際關系愈益復雜，全球化與反全球化、多邊主義與單邊主義、追求和平安寧與迷戀恐怖殺戮、追求人類命運共同體與迷戀霸權，各種思潮、各種勢力相互爭斗、相互角逐，在這種國際局勢下，中國要應對內外各種挑戰，有理、有利、有節地處理各種外部爭議、內部糾紛，化解危機，消除隱患，保持社會穩定，只能依靠法律、法治，舍法治而無他途。

全面推進依法治國之所以是新時代治國理政的關鍵和重中之重，還因為在新時代，互聯網、人工智能、大數據等高科技迅猛發展，人類進入網絡時代、信息化時代。在這樣的時代治國理政，如果不依靠規則、不依靠法律、不厲行法治，整個社會就會失序，高科技的迅猛發展可能會不再給人們造福，而可能給人們帶來禍患，甚至帶來萬劫不復的災難。全球化、信息化均是雙刃劍，如何趨利避害，關鍵在法治，舍法治而無他途。

在新時代，全面推進依法治國是治國理政的關鍵和重中之重。這里“治國”的“國”是廣義的國。既包括國家，又包括社會，國家自然還包括政府。所以，習近平總書記說，依法治國要“法治國家、法治政府、法治社會一體建設”。而且，在我國，執政黨在國家中具有特殊重要的領導地位，它雖然不是國家、政府和社會，但它領導國家、政府和社會。且執政黨對國家、政府和社會的領導也需要依法進行。所以，習近平總書記說，法治不僅要求依法治國、依法行政，而且要求依法執政，要“堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進”。由此看來，全面推進依法治國包括四個層面的法治建設：執政黨依法執政建設和法治國家建設、法治政府建設、法治社會建設。

依法執政。在全面推進依法治國的四個層面建設中，首先是執政黨依法執政建設。在我國，作為執政黨的中國共產黨依法執政在全面推進依法治國宏偉工程中具有決定性的地位和作用。因為中國共產黨承擔著黨和國家重大決策，確定國家發展目標、方向的歷史使命，黨要對經濟、政治、社會、文化、生態環境建設實行全方位的領導，而且黨直接行使最核心的國家公權力，如黨管國家基本政策的制定、黨管干部、黨管軍隊、黨管意識形態等。因此，在我國，要實現依法治國，首先要推進黨依法執政。憲法第五條明確規定，“各政黨”（這里的“各政黨”當然包括中國共產黨，而且首先是指中國共產黨）“都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究”。中國共產黨章程總綱規定，“黨必須在憲法和法律范圍內活動”，“堅持科學執政、民主執政、依法執政”。為了保證依法執政，中國共產黨不僅推進國家立法機關制定各種規范執政黨機關、組織行使公權力行為的相應法律，如《公務員法》《監察法》等，而且執政黨自己制定了大量規范自己組織、活動、行為的黨內法規，如《中國共產黨廉潔自律準則》《中國共產黨黨務公開條例（試行）》《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨問責條例》《黨政機關厲行節約反對浪費條例》等。為了保證黨中央及其部門和省級黨委制定黨內法規的科學性和合法性，黨的十八大以后，中央辦公廳和黨的中央部門（如中紀委、中組部、中宣部等）和省級黨委還組建了專門的法制機構，負責黨內法規的起草、修訂和監督實施。對于違法執政，違反憲法、法律和黨內法規行使公權力的黨組織和黨員領導干部，則由黨的專門紀檢機關進行監督和追究紀律責任，構成犯罪的，則移交司法機關追究刑事責任。從總體上考察，黨的十八大以后，中國共產黨已經初步形成了推進和保障依法執政的整體機制。盡管這個機制目前還有缺陷，還需要進一步完善，但它對于全面推進我國依法治國的總進程發揮了重大的和不可替代的作用。

法治國家。作為全面推進依法治國一個層面的法治國家建設是相對于法治社會建設而言的。在我國，國家機關包括人民代表機關、各級人民政府、各級監察機關、各級人民法院、各級人民檢察院。由于各級人民政府在國家機關中體量最大，公職人員人數量最多，且其行使的國家行政權與公民、法人和其他組織有最廣泛、最經常、最直接的聯系，故在全面推進依法治國的宏偉工程中，將政府作為一個獨立的層面設計，即將法治政府建設與法治國家建設并列，依法行政與依法治國并列。因此，我們這里探討的作為全面推進依法治國一個層面的法治國家建設，其“國家”是狹義的，既不包括依法執政的執政黨，也不包括工、青、婦等社會團體和律協、注協、醫協等行業組織，亦不包括行使國家行政權的各級人民政府（政府當然是國家的組成部分，這里將之單列只是基于全面推進依法治國工程設計的需要）。這樣，作為全面推進依法治國一個層面的法治國家建設，主要包括全國人民代表大會及其常務委員會以及具有地方立法權的地方人大及其常委會依法立法、民主立法、科學立法；各級人民代表機關依法行使對一府一委兩院的監督權；各級監察機關對全體公職人員依法、獨立、公正行使監察權；各級人民法院和各級人民檢察院依法、獨立、公正行使司法權。法治國家對立法的要求不僅是保障治國理政每一領域都“有法可依”，而且要求有“良法”“善法”可依。為此，立法必須保證公眾參與、專家參與，保證立法符合民意和客觀規律。法治國家對監察的要求不僅是保障監察對全體公職人員的全覆蓋，而且要求構建不敢腐、不能腐、不想腐的長效機制。為此，必須堅持法治反腐、制度反腐、標本兼治、綜合治理。法治國家對司法的要求不僅是保障公民有案必立、有訴必理，而且要求“努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”。為此，必須深化司法體制、機制和制度的改革，確保司法公正、權威、高效。

法治政府。法治政府建設在全面推進依法治國宏偉工程中具有舉足輕重的作用。因為如前所述，政府在國家機關中比重最大，人數最多，且其行使的國家行政權與廣大人民群眾具有最廣泛、最經常、最直接的聯系。故法治政府建設相對于法治國家建設單列。黨的十九大報告對法治政府建設提出了明確的要求：“建設法治政府，推進依法行政，嚴格規范公正文明執法”。“嚴格執法”，要求執法者對違法行為不心慈手軟，依法該采取行政強制措施的堅決采取行政強制措施，依法該科處行政處罰的堅決科處行政處罰，行為構成犯罪的必須移交司法機關處理，不能以罰代刑。“規范執法”要求執法者嚴格依法定權限、法定規則、法定程序執法，執法機關執法要嚴格遵守法定方式和手續、步驟，如出示證件、表明身份、說明理由、聽取陳述申辯等。 “公正執法”要求執法者執法不偏私，平等對待行政相對人，不歧視弱者和弱勢群體。對違法行為的處理應根據行為事實、性質、情節及社會危害程度等做到過罰相當，符合比例原則。“文明執法”要求執法者在執法過程中擺事實，講道理，以理服人，以法服人；執法時講究語言文明，舉止文明，尊重行政相對人的人格。嚴禁暴力執法、野蠻執法、釣魚執法、養魚執法等。關于法治政府建設，黨的十九大報告還特別要求“轉變政府職能，深化簡政放權，創新監管方式”。“轉變政府職能”要求政府理順與市場、社會的關系，使市場在資源配置中起決定性作用，政府的職能主要限于“宏觀調控、市場監管、社會管理、公共服務、環境保護”。“深化簡政放權”要求政府最大限度減少對生產經營活動的許可、審批、核準的范圍，加大取消和下放束縛企業生產經營、影響群眾就業創業行政許可事項的力度，鼓勵大眾創業、萬眾創新。“創新監管方式”要求行政監管通過擴大社會公眾參與、推進在監管過程中與行政相對人的協商互動、與行政相對人簽訂行政協議等方式實現監管目標。同時要求在行政管理中充分發揮互聯網、人工智能和大數據等現代科學技術在行政監管中的作用。讓數據多跑路，讓相對人少跑腿。此外，建設服務型政府也是法治政府建設的重要目標。必須堅持人民主體地位，堅持執政為民，踐行全心全意為人民服務的根本宗旨，把人民群眾對美好生活的向往作為奮斗目標。黨的十九大報告要求，“必須多謀民生之利、多解民生之憂，在發展中補齊民生短板、促進社會公平正義，在幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進展”。

法治社會。全面推進依法治國必須和必然包括法治社會建設。現代社會，小政府大社會是必然發展趨勢。新時代如果不解決社會的法治化問題，整個國家治理的善治良政目標不可能實現。相對于國家和政府，在新時代，社會在人們生活和交往中的地位和作用日益突出，在我國，目前除了工、青、婦、律協、注協、醫協等傳統的社會組織、團體、機構外，大量的群眾自治組織、社區組織、非政府非營利組織、公益事業機構不斷出現。另外，各種各樣的企事業組織、宗教團體、科學技術文化團體也屬于廣義的“社會”范疇。法治如果不進入和融入社會，整個法治就將是殘缺不全的。沒有法治社會，不可能有真正的法治國家。黨的十九大報告特別要求加強社會治理制度建設，提出要完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。在社會治理社會化、法治化、智能化、專業化“四化”中，法治化既是四化的內容之一，也是其他三化的保障，社會化、智能化、專業化沒有法治的規范和保障，不可能實際運作和產生正能量。關于法治作用于社會治理的領域，十九大報告特別提出了“四大體系”建設：一是公共安全體系，即要通過健全法治，完善安全生產責任制，遏制重特大安全事故，提升防災減災救災能力；二是社會治安防控體系，即要通過健全法治，依法打擊和懲治黃賭毒黑拐騙等違法犯罪活動，保護公民合法權益和生活安寧；三是社會心理服務體系，即要通過培植法治理念，提高公民自尊自信、理性平和、積極向上的社會心理素質；四是社區治理體系，即要通過完善法治，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。在法治社會建設中，健全和完善軟法具有極為重要的作用。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，要注重提高社會治理法治化水平，“深化基層組織和部門、行業依法治理，支持各類社會主體自我約束、自我管理。發揮市民公約、鄉規民約、行業規章、團體章程等社會規范在社會治理中的積極作用”。這里的“市民公約、鄉規民約、行業規章、團體章程等社會規范”就是重要的軟法。要推進法治社會建設，既要靠硬法，也要靠軟法，軟法的作用是硬法不可取代的。

在新時代，如何治國理政，改善國家治理體系和提高國家治理能力，實現國家治理體系和國家治理能力的現代化，是擺在我們黨和國家及全體國人面前的一個無比重大的課題。要解決這個課題，必須從全面推進依法治國 ——加強執政黨依法執政建設、法治國家建設、法治政府建設、法治社會建設著手。全面推進依法治國是新時代治國理政的重中之重。