“一號檢察建議”的法理透視

● 宋英輝 尹泠然/文

近年來，在與未成年人密切相關的場所，具有特定身份的人員性侵、虐待、傷害未成年人的犯罪頻頻發生。在齊某強奸、猥褻兒童案中，身為小學教師的齊某在教室、宿舍等場所，多次對多名在校未成年學生實施強奸、猥褻等犯罪行為。針對該案的裁判，最高人民檢察院以判決適用法律錯誤、量刑畸輕為由，向最高人民法院提出抗訴。最高人民法院經審理采納了最高人民檢察院的全部抗訴意見，依法改判齊某無期徒刑。根據此案發現的問題，最高人民檢察院為進一步加強預防、懲治侵害未成年人犯罪的力度，有效維護未成年人的合法權益，于2018年10月19日向教育部發送了《中華人民共和國最高人民檢察院檢察建議書》（以下簡稱“一號檢察建議”）。“一號檢察建議”針對校園安全管理規定執行不嚴格、教職員工隊伍管理不到位，以及兒童和學生法治教育、預防性侵害教育缺位等問題，建議健全、完善預防性侵害幼兒園兒童和中小學學生的制度機制，加強對校園預防性侵害相關制度落實情況的監督檢查，依法嚴肅處理有關違法違紀人員等。

最高人民檢察院向國務院組成部門發送檢察建議，歷史上尚屬首次。截至2019年1月25日，全國25個省（自治區、直轄市）黨委、政府領導對落實“一號檢察建議”作出了批示，26個省（自治區、直轄市）教育主管部門采取了積極舉措。應當說，最高人民檢察院向教育部發送檢察建議并督促各地教育主管部門落實檢察建議，體現了檢察機關踐行習近平總書記關于全社會都要“為少年兒童提供良好社會環境”講話精神、大局意識和勇于擔當的歷史責任感。從法理上分析，“一號檢察建議”既是檢察機關履行法律監督職能的具體體現，也是檢察機關維護國家利益和社會公共利益的具體體現，表明檢察機關在通過履行檢察職能推進未成年人綜合保護實現方面邁出了重要一步。

一、“一號檢察建議”是檢察機關履行法律監督職能的具體體現

我國《憲法》和相關法律對檢察機關地位與職能均作出了明確規定。我國《憲法》第134條規定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。”按照上述規定，檢察機關的憲法定位是國家法律監督機關，依法對法律實施實行監督。隨著全面依法治國的推進和相關法律的完善，檢察機關法律監督的范圍不斷擴展，法律監督的手段逐漸豐富，法律監督的程序趨于完善，法律監督的責任也得到強化。 在校園內長期、多次發生性侵未成年人犯罪案件，說明校園管理存在重大疏漏，許多重要制度機制有待落實。在此背景之下，最高人民檢察院向教育主管部門發出“一號檢察建議”，就如何加強校園管理、預防、懲治侵害未成年人犯罪、保護未成年人合法權益的具體事項提出建議，請教育主管部門予以切實堵塞漏洞，防止類似案件發生，表明了檢察機關對未成年人給予特殊保護的關注與重視，符合檢察機關法律監督職能的發展方向。

未成年人身心發育的特殊性與侵害未成年人犯罪的特點決定了負有法律監督職責的檢察機關應切實履行法律監督的職能。相對于成年人，未成年人是社會中的弱勢群體，他們心智發育尚未成熟，認知與理解能力較為有限，社會經驗匱乏，極易遭受侵害而無法、無力反抗。未成年人的脆弱性特征導致性侵害未成年人的犯罪頻頻發生，且相當數量的犯罪持續時間長、侵害次數多、隱蔽性強，難以得到有效的預防與監督。為了使未成年人能夠健康成長，法律不僅強調父母作為未成年人的第一監護人負有保護未成年人的職責，而且明確國家對于未成年人保護負有兜底責任。當發生侵害未成年人的案件時，代表國家行使職權的公權力部門應切實履行職責嚴懲犯罪，同時，代表國家對未成年人進行教育的相關部門也有責任防范侵害未成年人案件的發生，為未成年人在校學習提供安全環境。因此，減少、遏制侵害未成年人犯罪，不僅依賴于公安、司法機關對已經發生的犯罪予以懲治，更有賴于教育管理部門的源頭預防。檢察機關在履行職責時發現有關部門管理存在漏洞或不完善的地方，依法向有關單位和部門提出改進工作、完善治理的檢察建議。這也是實現國家監護兜底責任的一個途徑。最高人民檢察院根據辦案知悉的情況，通過發送“一號檢察建議”督促教育部門采取有效措施，加強對性侵害未成年人犯罪的預防，是檢察機關履行法律監督職能的具體體現。

二、“一號檢察建議”是檢察機關維護國家利益和社會公共利益的具體體現

習近平總書記指出：“中國檢察機關是國家的法律監督機關，承擔懲治和預防犯罪、對訴訟活動進行監督等職責，是保護國家利益和社會公共利益的一支重要力量。”

修訂后的《人民檢察院組織法》第2條規定：“人民檢察院通過行使檢察權，追訴犯罪，維護國家安全和社會秩序，維護個人和組織的合法權益，維護國家利益和社會公共利益，保障法律正確實施，維護社會公平正義，維護國家法制統一、尊嚴和權威，保障中國特色社會主義建設的順利進行。”可見，檢察機關作為維護國家利益和社會公共利益的代表，肩負著重要的責任和使命。未成年人是國家的未來，民族的希望，肩負著中華民族復興的歷史重任，關乎億萬家庭的幸福安寧。因此，未成年人的利益從根本上講就是國家利益和社會公共利益。通過發送檢察建議的方式，對教育管理部門預防校園性侵害提出具體要求，并監督相關制度措施的落實，能夠有效促使各級教育部門加強校園安全管理，規范教職員工隊伍管理，重視開展法治教育、預防性侵害教育等，切實維護每一個未成年人的合法權益。從這個角度來看，“一號檢察建議”正是檢察機關維護國家利益和社會公共利益的具體體現。

對未成年人的保護依賴于檢察機關充分履行維護公共利益的職責。這意味著，檢察機關除對已經發生的侵害未成年人犯罪依法予以懲治外，也應當對預防潛在的侵害未成年人犯罪發揮積極的作用。實際上，“一號檢察建議”通過建立健全檢察機關與教育部門的協調合作機制，加強教育部門承擔起維護校園安全、預防未成年人被侵害的主體性責任，從而成為檢察機關履行維護公共利益職責的有效途徑。可見，“一號檢察建議”使檢察機關履行維護公共利益的職責具有了明確、具體的實現方式，立足于檢察機關維護公共利益的職責要求，通過預防、懲治侵害未成年人犯罪，切實落實法律關于未成年人的優先保護、特殊保護與雙向保護的規定，也體現了對兒童最大利益原則的追求。

三、“一號檢察建議”是推動未成年人綜合保護的有益探索

未成年人遭受違法犯罪行為侵害的背后，與家庭監護、學校教育、社會環境等因素存在密切關聯，暴露出在這些方面存在的疏漏。因此，要想從根本上減少、避免發生侵害未成年人的犯罪，不能僅僅著眼于就已經發生的侵害為未成年人提供司法保護，更應深入挖掘導致未成年人被侵害的各種原因，從家庭監護責任的落實、學校管理制度機制的完善、全社會保護未成年人意識的樹立等多方面入手，才能更有效地防范侵害未成年人的案件發生。張軍檢察長在齊某強奸、猥褻兒童案改判后多次強調，“要思考如何把未成年人檢察工作做到起訴之前、延展到裁判之后，為每個家庭、每一所幼兒園和中小學校帶來更實在的獲得感、幸福感和安全感。”從這個意義上講，“一號檢察建議”系檢察機關在總結分析性侵害未成年人案件發生的原因、特點的基礎之上所提出，抓住了未成年人保護問題的關鍵，從學校管理與教育層面將未成年人保護工作提前到起訴之前、延展到裁判之后，對實現未成年人綜合保護具有十分積極的意義。

實現未成年人的綜合保護，需要家庭、學校、政府及其各職能部門、司法機關以及社會的共識和共同努力。為此，需要檢察機關與其他司法機關、政府相關部門、社會組織、專業社會力量等通力合作，形成銜接聯動機制，共同做好預防侵害未成年人的相關工作，合力維護未成年人的合法權益，確保未成年人健康成長。對未成年人予以綜合保護，是與未成年人社會化過程的需求多元性密切相關的，這也決定了未成年人檢察工作的高度社會化特質。在未成年人案件的辦案過程中，相對成年人案件辦理重在事實認定、證據審查與法律適用而言，促使未成年人回歸社會與恢復正常生活具有更為重要的意義。這就需要檢察機關保持與社會的密切聯系，加強與負責教育、勞動就業、社會保障與救助等主管部門的溝通，對接未保委、關工委、共青團、婦聯、家庭、學校、居委會、村委會、未成年人保護組織等。而在辦案活動之外的未成年人保護工作中，檢察機關更應與相關部門充分開展溝通合作，將預防、懲治侵害未成年人的犯罪，保護未成年人合法權益落到實處。從這個角度來看，“一號檢察建議”不僅有利于督促教育主管部門及學校落實有關法律規定，建立健全校園安全管理制度和機制，而且還有利于促使未成年人監護人、相關職能部門乃至全社會增強未成年人保護的意識，從而為實現未成年人綜合保護提供重要保障。

在未成年人社會化過程中，其需求與政府各個職能部門都有或多或少的聯系，政府各個職能部門是否依法盡職盡責，管理是否到位，是否體現出對未成年人的優先、特殊保護，直接或間接影響未成年人的合法權益。“一號檢察建議”發出后，各地檢察機關針對政府相關職能部門或者一些行業，采取多種方式進行監督督促，在未成年人保護方面取得了良好效果，贏得了民眾的廣泛認同和贊許。可以預見，“一號檢察建議”這一監督方式的有益探索，必將對我國未成年人保護事業產生十分積極的影響，也必將有力地推動國家監護責任落到實處。

注釋：

[1]參見卞建林、李晶：《刑事訴訟法律監督制度的健全與完善》，《國家檢察官學院學報》2012年第3期。