難民危機背景下歐盟一體化邊防管理存在的問題研究

王亞寧

(中國人民警察大學，河北 廊坊 065000)

一、一體化邊防管理與難民危機簡論

(一)一體化邊防管理簡論

“一體化邊防管理”是對“Integrated Border Management”的漢語翻譯。將“Integrated Border Management”翻譯為“一體化邊防管理”，主要是考慮歐洲一體化(European Integration)的內涵，即歐洲一體化雖然起始于經濟領域，但隨著歐洲經濟一體化溢出效應的凸顯，邊防管理的一體化必然被納入到歐洲一體化框架內，所以“一體化邊防管理”和“歐洲一體化”在邏輯關系和語言表述上是一致的。

“9·11”事件的爆發以及歐洲一體化進程的深入，凸顯了歐盟外部邊防管理的重要性。然而，歐盟外部邊界在本質上既屬于整個歐盟，又屬于歐盟邊界國家(1)邊界國家即與第三國接壤的歐盟成員國，換言之，即具有外部邊界線的歐盟成員國。的現實使得歐盟邊防管理無法采用單純主權國家的邊防管理方式。這主要是因為邊防管理涉及成員國的邊防管理權，由于邊防管理權屬于較為敏感的主權范疇，因此成員國不愿意讓渡。與此同時，歐盟是一個利益共同體，外部邊界的安全確確實實關系到整個歐盟利益，因此歐盟又不得不面對外部邊防管理。在這種情況下，“一體化邊防管理”應運而生。“一體化邊防管理”是安全維護與貿易便利化的有機結合，既尊重了成員國的邊防管理權，又維護了歐盟的邊防安全。2001年萊肯歐洲理事會會議上提出“歐盟一體化邊防管理”概念，《里斯本條約》將這一概念引入歐盟框架內，“海牙計劃”進一步豐富了一體化邊防管理的內容。此后隨著歐盟一體化邊防管理實踐的深入，一體化邊防管理的內容基本確定。歐盟一體化邊防管理包括兩個大的方向：歐盟內部的一體化邊防管理和歐盟與外部的一體化邊防管理合作。由于歐盟一體化邊防管理既涉及歐盟內部，又涉及歐盟外部，因此歐盟一體化邊防管理在兩個大方向上的重要性是相同的。歐盟一體化邊防管理的主要內容為：在歐盟、成員國及相關國家邊防管理部門協調與合作基礎上，實現歐盟、成員國及相關國家在邊境監視、邊防檢查、風險分析及其他領域的同標準、共目標，共同管理，最終維護歐盟的整體邊防安全[1]。

歐盟一體化邊防管理在強調合作防邊基礎上，要求成員國責任共擔，且歐盟邊境與海岸警衛局有權對成員國的邊防管理工作以及彼此間的邊防管理合作進行協調和監督，因此歐盟一體化邊防管理的最終目的是實現邊防管理的一體化，有效維護歐盟的邊防安全。

(二)難民危機簡論

本文所述的難民危機，也叫歐洲難民危機，指的是2015年以來，因北非、中東等地難民為逃離本國的戰爭、暴力以及恐怖主義等威脅而逃到歐洲，由于歐洲應對不力而引發的一系列危機的統稱。因為歐洲在地理位置上離北非、中東較近，且生活水平較高，因此成為北非、中東難民涌入的主要目的地。2015年，有125萬難民抵達歐盟邊界，這些難民大多是為了逃離母國的戰爭、暴力和迫害而向歐盟尋求國際保護的[2]。雖然逃到歐盟邊界的難民數量不等同于逃到歐洲的難民數量，但是這一數字足以說明歐洲所面臨難民問題的嚴重性。

由于《關于難民地位的公約》賦予難民尋求庇護的權利，因此難民身份的特殊性使得歐洲無法將其擋在邊界之外，而歐洲應對難民問題的措施不力和吸收能力有限使得歐洲無法妥善安置難民，在上述兩種無法調和的“矛盾”僵持下，難民危機便產生了。隨著難民危機的復雜化，其對歐洲一體化進程、歐洲安全環境、歐洲傳統價值觀、歐盟的團結、歐盟的國際形象等方面產生了非常大的影響。

歐盟作為歐洲的一個重要的行為體，遭受著難民危機的困擾，并試圖從集體應對的角度找尋解決難民問題的出路。從這個角度看，歐盟在應對歐洲難民危機方面發揮著一定的積極作用。由于歐洲難民危機是一個復雜的系統危機，歐盟作為歐洲的有機組成部分，必須直面歐洲難民危機，直面歐洲難民危機的重要體現方式就是集體積極應對。歐盟的集體應對方式包括方方面面的內容，本文僅選取歐盟一體化邊防管理這個角度。這主要是因為歐洲難民危機背景下，很大一部分難民試圖進入歐盟，利用申根區內部自由流動的便利，尋找理想的目的地；與此同時，難民管理也是歐盟一體化邊防管理的重要內容，歐盟境內嚴峻的難民問題足以表明歐盟一體化邊防管理存在問題。綜上所述，本文以歐洲難民危機為背景，研究歐盟一體化邊防管理在應對難民問題中存在的不足，以期找尋改進歐盟一體化邊防管理的措施。

二、歐盟一體化邊防管理存在的問題

(一)一體化邊防管理的政府間屬性先天不足

歐洲經濟一體化的溢出效應使得取消成員國間的邊界管控成為必然，在這種背景下《申根條約》簽訂，申根區成為生產要素自由流動的區域，隨著歐洲一體化的深入發展，申根區的超國家屬性凸顯。但與此同時，申根區生產要素的自由流動是以歐盟外部邊界的一體化邊防管理為前提的，歐盟外部邊界管控直接關系到申根區功能能否正常發揮。換言之，只有將申根區的邊境管理外推到歐盟外部邊境管理上，申根區的功能才能真正發揮出來。但需要強調的是，申根區是典型的超國家設計，而歐盟外部邊界的一體化邊防管理則是典型的政府間設計。歐盟外部邊界雖然承載著整個歐盟的邊防安全，但其是由一段一段的成員國邊界組成的，且成員國負責本國邊界的邊防管理工作，歐盟一體化邊防管理則主要體現在成員國邊防管理政策、程序、目標等方面的趨同化以及加強彼此間的邊防管理合作上。不管歐盟外部邊界的一體化邊防管理如何加強合作，其本身的政府間屬性大大影響了邊防管理效果。政府間屬性本身就意味著各成員國政府在面對難民問題時首先想到的是本國利益，確保本國利益最大化是其采取邊防管理措施的核心考慮，歐盟的整體利益則處于從屬地位。從這個角度看，以政府間設計的一體化邊防管理來維護超國家設計的申根區安全，存在嚴重的匹配缺陷。難民危機加速暴露了申根區超國家屬性與歐盟外部邊境管理的政府間屬性間難以匹配的脆弱性[3]，典型表現就是整個歐盟在面對難民問題時一籌莫展。

歐盟一體化邊防管理之所以存在政府間屬性，是因為邊防管理權屬于敏感的國家主權范疇，成員國不太愿意讓渡全部邊防管理權。然而，在歐洲一體化深入發展的背景下，經濟領域的一體化對邊防管理的一體化提出了新的要求。因此，歐盟一方面需要考慮經濟一體化的內在要求，另一方面也要考慮成員國讓渡邊防管理權的難度，歐盟采用一體化邊防管理實際上就是上述兩個方面相互妥協的結果。這種妥協在短期內看似沒有太大問題，但是隨著時間的推移，特別是在難民危機的刺激下，兩者間的矛盾會逐漸凸顯。

(二)責任共擔缺乏強制性，削弱了一體化邊防管理的基礎

歐盟外部邊界既屬于成員國，也屬于歐盟，這些邊界的安全與成員國和歐盟的安全息息相關。從這個角度來看，歐盟外部邊防管理與成員國邊防管理在本質上是一回事。但是，由于歐盟成員國眾多，各成員國所處地理位置不同，不都具有外部邊界線。那些處于歐盟內部的成員國，除了本國國際空港和海港外，基本上沒有直接的外部邊防管理任務，而意大利、希臘等國家則面臨著嚴峻的邊防管理形勢。上述情況表明，歐盟成員國所面臨的邊防管理壓力不同，但是他們都享受歐盟邊防安全帶來的收益，都應對歐盟的邊防管理做出貢獻，因此，歐盟設計了責任共擔原則。責任共擔原則的基本精神是不管成員國是否為邊界國家，都有承擔邊防管理任務的義務，邊界國家直接負責本國邊界地段的邊防管理任務，非邊界國家則應給予必要的財政、裝備及人員等方面支持。責任共擔是歐盟一體化邊防管理順利實施的基礎，歐盟官方文件中明確指出：對歐盟外部邊界(2)歐盟外部邊界指的是歐盟與第三鄰國(與歐盟接壤的非歐盟國家)的陸地邊界、國際空港和海港。實現一體化邊防管理必須奠定在成員國責任共擔即財政、裝備、人員及基礎設施等方面責任共擔的前提下[4]。

責任共擔的首要目的是確保成員國在一體化邊防管理中的平等地位，避免一些國家有“吃虧”的感覺，進而影響彼此間的團結；其次，是為了形成合力防邊的效果，即在某一段邊界出現問題時，可以調集各方力量，共同應對邊防威脅。雖然歐盟在官方文件中明確了成員國在一體化邊防管理中應堅持責任共擔原則，但缺乏明確的懲罰措施，因而履行責任共擔基本上靠成員國自愿。以歐洲難民危機為例，由于希臘和意大利屬于歐盟南部邊界國家，涌入兩國的難民實際上等于進入整個申根區，在責任共擔原則下，其他成員國應該給予兩國必要的支持。但是，由于難民的主要目的國是德國和法國，其他歐盟成員國認為應對難民問題與己無關。當希臘、意大利和西班牙承受著接納海上難民的巨大負擔時，其他成員國在責任共擔方面卻盡量躲避[5]。一方面，希臘、意大利、西班牙等國家投入資金、人力、設備等應對難民問題，非邊界國家不僅沒有給予必要的支持，反而埋怨其邊防管理效果太差；另一方面，邊界國家則因為沒有得到非邊界國家的支持而心生怨恨。于是，出現邊界國家與非邊界國家互相埋怨、互相指責的現象，不僅大大挫傷邊界國家邊防管理的積極性，而且嚴重影響成員國間的團結。

歐盟一體化邊防管理中責任共擔原則未落到實處的根本原因是責任共擔原則缺乏強制性。成員國作為主權國家，具有天然的趨利避害傾向。且由于各成員國所處的地理位置不同，對于邊防管理的迫切性和重要性認識存在差異。因此，歐盟一體化邊防管理中的責任共擔原則不僅要具有強制性，即對于未嚴格落實責任共擔的成員國給予應有的懲罰，同時，還要從思想和宣傳等方面著手，提升成員國對歐盟邊防管理重要性和必要性的認識，使“歐盟邊防安全關系到每一個成員國和每一個歐盟公民的切身安全”[4]成為成員國和歐盟公民的共識，打牢主動履行責任共擔原則的思想基礎。

(三)歐盟缺乏統一的難民政策使得一體化邊防管理無章可循

根據《都柏林公約》規定，難民必須在踏上歐盟領土的第一個國家申請避難[6]，這一規定實際上將應對難民問題的重任甩給了邊界國家。作為難民進入歐盟的主要通道，邊界國家擔負著難民登記、指紋錄入、甄別、臨時安置、難民申請處理等一系列邊防管理工作。由于邊界國家的臨時安置能力和邊防管控能力有限，導致滯留在歐盟境內的難民安置周期漫長。在等待安置期間，一方面邊防部門無法有效對難民進行全方位監管，另一方面很多難民在擁擠的難民安置點內痛苦不堪，且無序流動的難民又刺激了歐盟公民脆弱的安全神經，導致歐盟民眾對難民怨言增多，歐盟境內反移民示威游行不斷出現。2015年9月24日，德國駐巴黎領事館附近上百人抗議難民涌入歐洲；10月19日，德國東部城市爆發多達3萬人的排外與反排外示威游行；10月28日，捷克首都和其他多個城市發生上千人的排外示威游行等[7]。由于缺乏統一的難民政策，歐盟邊境與海岸警衛局以及各成員國邊防部門未能形成明確的管理思想，出現了邊防部門確實在管理難民，但管理效果誰都不滿意的現象。

歐盟之所以缺乏統一的難民政策，一是因為一體化邊防管理強調的是通過合作共同應對一般性邊防安全威脅，而對于像大規模難民涌入這樣的極端情況缺乏預見性；二是因為難民的接納涉及安置、融合等一系列較為復雜的問題，且各成員國的接納和吸收能力差異較大，彼此間很難達成一致；三是因為對難民問題等非傳統安全問題的影響認識不足。

難民問題已經不再單純是邊防部門的執法問題，其已經演變為歐盟內部的穩定和政治問題。面對難民涌入，雖然歐盟加大了邊境管理力量投入，但是依然缺乏一個統一的難民政策，這不是技術問題，而是政治問題[8]。從這個角度看，歐盟一體化邊防管理要有效應對難民問題，則必須從歐盟政治層面著手。歐盟應在綜合考量整體情況基礎上，大致確定歐盟每年接納難民的總數量，各成員國接納的大致數量，難民進入歐盟境內后的衣食住用行、醫療、教育和就業問題，以及與難民安置工作有關的經費保障等相關規定。在統一的難民政策指導下，各成員國才能依據相關規定，明確各自的責任和義務，按照一體化邊防管理的規則和程序，有效管理難民。

(四)歐盟邊境與海岸警衛局的獨立行動能力較弱，影響一體化邊防管理效率

2004年建立的歐盟成員國外部邊境管理合作機構(簡稱“歐盟邊防局”)，是歐盟層面負責協調和組織一體化邊防管理的機構[9]。實際上，歐盟一體化邊防管理由歐盟設計，由各成員國具體落實，因此歐盟邊防局屬于協調性質的邊防機構。歐盟邊防局既無法購買自己所需裝備，又缺乏自己的行動力量，所需裝備依賴成員國支持，開展邊防管理工作和遣返非法移民等活動需得到成員國同意[10]。換言之，歐盟邊防局的行動效率在很大程度上受成員國制約。在難民危機背景下，這種制約愈發凸顯。一方面，歐盟邊防局人力、裝備有限，無力有效應對大規模涌入的難民；另一方面，歐盟邊防局的決策和行動計劃只有得到成員國的支持和協助才能順利完成。為了有效應對難民問題，歐盟委員會決定升級歐盟邊防局，2016年9月將歐盟邊防局升級為歐盟邊境與海岸警衛局。歐盟邊境與海岸警衛局擁有1 500人的常備力量，在某一成員國邊境地區發生特殊緊急情況下，無須得到該成員國同意，便可派遣邊防警察，采取緊急措施，避免突發事件事態的擴大和升級，即在特殊情況下擁有合法的“干涉權”。與此同時，歐盟邊境與海岸警衛局還在成員國設聯絡處，不僅有助于實時掌握成員國情況，而且有助于加強與成員國的合作。由此可見，相對于歐盟邊防局而言，歐盟邊境與海岸警衛局的獨立行動能力有了較大改善。

但是，從歐盟外部邊界漫長的陸地邊界線和海岸線，復雜的邊防環境以及中東、北非動蕩政局來看，歐盟外部邊防安全所面臨的挑戰非常嚴峻，歐盟邊境與海岸警衛局的獨立行動能力依然較弱。首先，相對于幾十萬難民和大量涌入的非法移民而言，1 500人的常備力量顯得捉襟見肘。在難民問題的現實困擾中，歐盟委員會在2018年9月提議將歐盟邊境與海岸警衛局的常備力量擴充至10 000人[11]。其次，歐盟邊境與海岸警衛局實施一體化邊防管理所需的裝備、情報信息以及基礎設施等依然需要成員國給予支持，否則管理效率就會大打折扣。歐盟難民問題用殘酷的現實表明，必須切實提高歐盟邊境與海岸警衛局的獨立行動能力。這就需要加強成員國在人員、裝備、情報信息和司法等領域與歐盟邊境與海岸警衛局的同步協調性[11]，使歐盟邊境與海岸警衛局與成員國在應對外部邊防安全威脅和挑戰時渾然一體，從根本上提高一體化邊防管理的效率和質量。

(五)歐盟邊境與海岸警衛局活動范圍有限，使得一體化邊防管理難以有效應對難民問題

雖然一體化邊防管理包括歐盟內部和外部兩個大的方向，但在實際操作中，歐盟邊境與海岸警衛局的活動范圍僅限于歐盟內部和與歐盟接壤的鄰國。應對難民問題是一個系統工程，要有效發揮歐盟一體化邊防管理在應對難民問題中的作用，歐盟邊境與海岸警衛局必須與難民的母國、過境國、停留國以及目的國等建立緊密聯系，掌握難民問題的情報信息，予以有效應對。從這個角度看，歐盟邊境與海岸警衛局的活動范圍必須從歐盟內部、鄰國向與難民問題有關的非歐盟國家擴展。歐盟委員會應該取消對歐盟邊境與海岸警衛局僅限于在歐盟內部和鄰國活動的限制性規定[11]，進一步擴大其活動范圍，在維護歐盟邊防安全時，歐盟邊境與海岸警衛局可以在任何需要的時候出現在任何歐盟外部邊界地段及非歐盟國家。

在主權國家依然是國際行為主體的背景下，擴大歐盟邊境與海岸警衛局的活動范圍應該通過歐盟與其他國家簽訂協定或協議的方式進行。只有與其他國家達成一致，才能有效遣返裹挾在難民中的非法移民，把歐盟有限的資源、空間留給最需要的難民，加快難民問題的解決速度。

三、結束語

歐洲一體化的全面推進使得成員國間的利益疊加度加深，內部自由大市場的順利運行將內部邊防管理任務外推到歐盟外部邊界上，為了有效維護歐盟的邊防安全，歐盟推出了一體化邊防管理理念。一體化邊防管理強調成員國間加強邊防管理合作，且在邊防管理的目標、程序及標準等方面逐漸一致。自一體化邊防管理理念誕生以來，歐盟積極開展一體化邊防管理實踐，并取得較好成效。2015年爆發的難民危機則對歐盟一體化邊防管理產生了非常大的沖擊，大規模難民涌入歐盟邊境，破壞了歐盟正常出入境秩序，難民無序流動帶來一系列社會問題，與此同時，難民的管理和安置等工作困難重重。所有這些都表明，歐盟一體化邊防管理存在問題。歐盟所面臨的難民問題，表面看來是“難民問題”，實際上是歐盟邊防管理問題[5]，深入分析和思考難民危機背景下歐盟一體化邊防管理存在的問題顯得非常必要。

本文以難民危機為背景，通過分析，認為歐盟一體化邊防管理主要存在以下問題：首先，一體化邊防管理的政府間屬性先天不足。在深入思考這一問題基礎上，筆者認為難民危機僅僅是歐盟一體化邊防管理問題的一個誘因，而不是根本原因。歐盟一體化邊防管理存在問題的根本原因是其本身的設計問題，即內因起決定作用。歐盟一體化邊防管理是一個系統工程，它涉及到法律、行政[12]及主權等范疇。由于國家主權的敏感性和不易讓渡性，一體化邊防管理才會以政府間的性質出現，這種政府間性質的邊防管理模式雖然能暫時繞開成員國邊防管理權讓渡的死結，但是卻大大制約一體化邊防管理作用的發揮。因此，要切實解決難民問題，則必須增強歐盟一體化邊防管理的超國家屬性。其次，責任共擔缺乏強制性。歐盟是一個一體化程度較高的區域組織，其收益的整體性本身就意味著責任的共擔性。現實中出現的責任共擔無法有效落實的困境表明，歐盟一體化邊防管理在設計層面存在不足，要切實實現一體化邊防管理的初衷，則必須破解責任共擔困境，避免在邊防管理中出現搭便車現象。再次，缺乏統一的難民政策。難民問題的解決是一個長期的過程，既需要接收、安置政策，也需要融合政策，亟須出臺歐盟統一的難民政策。最后，歐盟邊境與海岸警衛局的獨立行動能力弱和活動范圍有限。歐盟要從集體層面有效應對難民問題，則必須在增強歐盟邊境與海岸警衛局獨立行動能力基礎上，擴大其活動范圍，這樣有利于通過與難民母國、過境國、停留國以及目的國之間的全面合作，切實解決難民問題。

綜上所述，難民危機不是歐盟一體化邊防管理出現問題的根本原因，只是一個誘因，根本原因在于本身設計，難民危機僅僅加速暴露了問題。只有看清歐盟一體化邊防管理存在的問題，才能更好地思考歐盟一體化邊防管理的走勢。