新時代民事檢察工作創(chuàng)新發(fā)展的思路與對策

● 元 明 /文

民事檢察是中國特色社會主義檢察制度的重要組成部分，是檢察機關(guān)法律監(jiān)督職責在民事訴訟領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。自1988年以來，民事檢察走出了一條從無到有、從小到大、穩(wěn)步發(fā)展的道路，為促進司法公正，維護社會公平正義發(fā)揮了積極作用。但毋庸諱言，民事檢察工作與憲法法律賦予的職責和新時代人民群眾更高的期待相比，還存在不小差距。具體體現(xiàn)在：一是民事檢察監(jiān)督力度與人民群眾司法需求不相適應(yīng)；二是民事檢察工作與刑事檢察工作發(fā)展不平衡；三是上級檢察院對下級指導(dǎo)不夠有力，基層民事檢察工作總體薄弱。為解決這些問題，最高人民檢察院(以下簡稱“最高檢”)新一屆黨組旗幟鮮明地指出，刑事、民事、行政以及公益訴訟檢察職能要全面、平衡、充分履行，并在內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革過程中將原民事行政檢察廳分設(shè)為民事檢察廳和行政檢察廳，不斷充實民事檢察力量。2019年1月，張軍檢察長在全國檢察長會議上再次強調(diào)，要推動“四大檢察”全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展。應(yīng)當說，民事檢察工作迎來了歷史上最好的發(fā)展契機。如何在新時代實現(xiàn)民事檢察工作的創(chuàng)新發(fā)展，做強民事檢察工作，成為擺在全國民事檢察干警面前的一道重要課題。

一、立足民事檢察監(jiān)督職能，實現(xiàn)民事檢察與服務(wù)大局、保障民生深度融合

習(xí)近平總書記明確要求：“努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”。檢察機關(guān)在實現(xiàn)總書記要求方面，承擔著重大責任，特別是民事檢察部門責無旁貸。正如張軍檢察長指出的那樣，“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾轉(zhuǎn)化，人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的更高需求，不僅體現(xiàn)在刑事案件中，而且更多體現(xiàn)在民事案件里”。各級檢察機關(guān)民事檢察部門要從講政治的高度，充分發(fā)揮民事檢察職能，找準民事檢察與服務(wù)大局、保障民生的契合點、著力點，逐步實現(xiàn)民事檢察與服務(wù)大局、保障民生的深度融合，依法保障經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。

一是精準服務(wù)打好三大攻堅戰(zhàn)。要積極拓展民事檢察部門參與社會治理的工作途徑，加強民事檢察環(huán)節(jié)預(yù)防和化解社會矛盾機制建設(shè)，貫徹新時期“楓橋經(jīng)驗”，依法公正處理民事檢察監(jiān)督案件，服務(wù)打好防范化解重大社會風(fēng)險攻堅戰(zhàn)，維護社會穩(wěn)定。要把支持起訴工作與精準脫貧有機結(jié)合起來，對農(nóng)民工、殘疾人等特殊群體請求給付勞動報酬、撫養(yǎng)費、撫育費、贍養(yǎng)費、損害賠償?shù)劝讣?，加強支持起訴工作力度，依法維護弱勢群體合法權(quán)益。最高檢曾部署開展為期兩個月的協(xié)助解決農(nóng)民工討薪問題專項監(jiān)督，支持5566名農(nóng)民工提起民事訴訟，幫助追回勞動報酬4605萬余元，取得了良好的法律效果和社會效果。各級檢察機關(guān)民事檢察部門要形成對弱勢群體的常態(tài)性保護監(jiān)督機制，把服務(wù)打好脫貧攻堅戰(zhàn)對檢察工作的各項要求落到實處。

二是積極參與推進掃黑除惡專項斗爭。掃黑除惡專項斗爭不僅涉及到刑事檢察，與民事、行政檢察工作亦密切相關(guān)。對黑惡勢力強迫交易、放高利貸、“套路貸”、惡意逃債、虛假訴訟等非法活動，要綜合運用刑事、民事、行政等多種手段加強法律監(jiān)督。各級檢察機關(guān)民事檢察部門要積極配合深入推進掃黑除惡專項斗爭，深入排查“套路貸”“空放貸”“消費貸”等領(lǐng)域違法犯罪線索，強化法律監(jiān)督，糾正違法犯罪分子以合法形式為掩蓋，非法侵占他人財產(chǎn)的錯誤民事裁判，切實維護人民群眾合法權(quán)益。江蘇省徐州市人民檢察院出臺了《關(guān)于民事行政檢察部門參與“掃黑除惡”專項斗爭的實施意見》，通過建立刑民無縫對接的辦案機制，對黑惡勢力違法犯罪人員實施的民事違法行為進行精準打擊、專業(yè)監(jiān)督，提高了對黑惡勢力違法犯罪的綜合打擊效能和民事檢察貢獻度，值得各地參照借鑒。

三是依法平等保護民營經(jīng)濟合法權(quán)益。各級檢察機關(guān)民事檢察部門要把習(xí)近平總書記在民營企業(yè)座談會上強調(diào)的“三個沒有變”領(lǐng)會好、把握好，把最高檢從已發(fā)三個規(guī)范性文件中歸納出的11條意見結(jié)合本地實際落實好，準確區(qū)分經(jīng)營活動中的正當融資行為與非法集資犯罪，準確區(qū)分民營企業(yè)參與國有企業(yè)重組改制過程中的產(chǎn)權(quán)糾紛與惡意侵占國有資產(chǎn)犯罪，幫助民營企業(yè)防控風(fēng)險。要加強產(chǎn)權(quán)司法保護，積極參與涉企錯案甄別糾正工作，推動形成明晰、穩(wěn)定、可預(yù)期的產(chǎn)權(quán)保護制度體系。要貫徹好最高檢與全國工商聯(lián)聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于建立健全檢察機關(guān)與工商聯(lián)溝通聯(lián)系機制的意見》，健全日常聯(lián)系、聯(lián)合調(diào)研、信息共享等機制，共同服務(wù)民營經(jīng)濟健康發(fā)展。2018年6月，最高檢原民行廳下發(fā)《關(guān)于充分發(fā)揮民事行政訴訟監(jiān)督職能推動解決刑事案件牽連產(chǎn)權(quán)保護問題的通知》，對刑事案件了結(jié)后侵犯涉案產(chǎn)權(quán)的民事責任追究不到位，牽連產(chǎn)權(quán)糾紛案件久拖不決等問題加強監(jiān)督，并對五起案件進行掛牌督辦，效果良好。2019年3月，最高檢第六檢察廳下發(fā)《關(guān)于充分發(fā)揮民事檢察職能服務(wù)和保障民營經(jīng)濟健康發(fā)展的通知》，各級檢察機關(guān)民事檢察部門要領(lǐng)會好、貫徹好通知精神，自覺提高政治站位，不斷加強對涉及民營企業(yè)民事案件監(jiān)督，推動檢察機關(guān)與行業(yè)商會、行業(yè)調(diào)解組織搭建非訴調(diào)解平臺，加強與工商聯(lián)組織的協(xié)作配合，認真做好矛盾化解工作。

二、加大民事檢察工作力度，努力開創(chuàng)民事檢察工作新局面

（一）以精準監(jiān)督理念為指引，不斷優(yōu)化生效裁判結(jié)果監(jiān)督，切實提高監(jiān)督的精準性和權(quán)威性

生效裁判結(jié)果監(jiān)督是民事檢察的傳統(tǒng)業(yè)務(wù)和基礎(chǔ)性工作，是切實加大民事檢察工作力度的重要著力點。2018年，全國檢察機關(guān)共提出民事抗訴3933件，提出再審檢察建議4087件。其中，最高檢著重加強對適用法律錯誤的重大典型案件提出抗訴，向最高人民法院提出抗訴33件。但是，目前無論抗訴還是再審檢察建議，都存在精準性不夠、影響力不大的問題，特別是再審檢察建議采納率較低。2018年12月，最高檢印發(fā)《2018-2022年檢察改革工作規(guī)劃》，明確提出健全以“精準化”為導(dǎo)向的民事訴訟監(jiān)督機制，這是對民事訴訟監(jiān)督標準、監(jiān)督方式的重塑性變革。各級檢察機關(guān)民事檢察部門要樹立精準監(jiān)督的理念，通過優(yōu)化監(jiān)督實現(xiàn)強化監(jiān)督，防止片面追求監(jiān)督數(shù)量的粗放式辦案。要優(yōu)先選擇在司法理念方面有糾偏、創(chuàng)新、進步、引領(lǐng)價值的典型案件，抗訴一件促進解決一個領(lǐng)域、一個地方、一個時期司法理念、政策、導(dǎo)向的問題，發(fā)揮對類案的案例指導(dǎo)作用。

（二）以深化監(jiān)督為目標，不斷加強審判人員違法行為監(jiān)督，著力破解深層次違法行為監(jiān)督不足難題

目前民事審判違法行為監(jiān)督主要集中在超期辦案、送達瑕疵等一般程序性違法事項上，對深層次違法問題監(jiān)督的不夠。對人的監(jiān)督才是最有威懾力的監(jiān)督，要積極完善審判人員深層次違法行為線索發(fā)現(xiàn)機制，引導(dǎo)各級檢察機關(guān)加強對事監(jiān)督與對人監(jiān)督的結(jié)合。要努力探索與違法審判責任追究相銜接的審判人員違法行為監(jiān)督機制，與法院共同防范和制裁審判人員侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的職位違法行為。2018年河南省人民檢察院專門印發(fā)《關(guān)于民事行政訴訟違法行為監(jiān)督工作若干規(guī)定（試行）》，要求把審判人員違法行為監(jiān)督作為強化監(jiān)督剛性的重要突破口，增強發(fā)現(xiàn)、跟進審判程序深層次問題和重點環(huán)節(jié)案件線索的敏銳性，有針對性地提出監(jiān)督意見，值得各地學(xué)習(xí)借鑒。2019年2月，最高檢下發(fā)《關(guān)于開展民事審判深層次違法問題監(jiān)督調(diào)研工作的通知》，要求各級檢察機關(guān)緊緊抓住審判人員違法行為監(jiān)督這個“牛鼻子”,堅持把對事監(jiān)督與對人監(jiān)督結(jié)合起來，促進監(jiān)督事項從審判程序錯誤等輕微違法情形向?qū)徟腥藛T違紀違法等更深層次延伸，切實加強民事審判人員違法行為監(jiān)督工作。

（三）以雙贏多贏共贏理念為指引，強化民事執(zhí)行監(jiān)督，推動解決“執(zhí)行難”問題

監(jiān)督不是你錯我對的零和博弈，也不是高人一等。執(zhí)行難作為我國現(xiàn)階段一個綜合性司法與社會管理問題，需要相關(guān)職能部門共同發(fā)力、形成合力。各級檢察機關(guān)民事檢察部門要立足職能、積極參與，監(jiān)督、支持人民法院依法執(zhí)行。就執(zhí)行難問題主動與法院聯(lián)系，針對不同情況，建立相應(yīng)的聯(lián)動機制。加強對法院怠于行使執(zhí)行權(quán)的監(jiān)督，督促法院提高生效法律文書的執(zhí)行率。協(xié)助法院做好釋法說理、申請求助、懲治拒不執(zhí)行行為等工作。深化非訴執(zhí)行監(jiān)督專項活動，加強與司法部聯(lián)系，力爭從源頭上促進仲裁、公證以及行政行為依法規(guī)范進行。通過專項活動、跟進監(jiān)督、類案監(jiān)督等方式，加強執(zhí)行違法行為的監(jiān)督，規(guī)范執(zhí)行活動。督促法院針對執(zhí)行中存在的違法問題，反向?qū)徥玖?、審判環(huán)節(jié)中有無源頭性違法問題，實現(xiàn)檢察監(jiān)督與審判機關(guān)內(nèi)部預(yù)防、糾錯機制的良性互動。

（四）突出加強民事訴訟虛假監(jiān)督，實現(xiàn)虛假訴訟監(jiān)督常態(tài)化

各級檢察機關(guān)民事檢察部門要在總結(jié)以往經(jīng)驗和做法的基礎(chǔ)上，以“兩高”出臺《關(guān)于辦理虛假訴訟刑事案件適用法律若干問題的解釋》為契機，繼續(xù)對虛假訴訟保持嚴打高壓態(tài)勢，常態(tài)化開展虛假訴訟查處工作，并通過對外宣傳和公開曝光，充分發(fā)揮出警示和震懾作用。最高檢近期將發(fā)布虛假訴訟監(jiān)督方面的指導(dǎo)性案例，為全國檢察機關(guān)正確履行民事法律監(jiān)督職責提供參考。各地檢察機關(guān)要積極聯(lián)合當?shù)赜嘘P(guān)部門出臺在查處虛假訴訟中加強配合與協(xié)作的指導(dǎo)意見，重點針對民間借貸、以物抵債、勞動報酬、離婚案件財產(chǎn)分割、破產(chǎn)清算等虛假訴訟案件高發(fā)領(lǐng)域，加強與法院、公安、國土資源管理部門、房管部門等單位的聯(lián)系協(xié)作，建立線索移送機制和信息溝通平臺，強化對虛假訴訟的有效監(jiān)督。

三、完善民事檢察工作機制，著力提升民事檢察監(jiān)督質(zhì)效

（一）嚴格民事檢察監(jiān)督程序，進一步完善辦案規(guī)范化機制

各級檢察機關(guān)民事檢察部門要積極采取有效措施，優(yōu)化辦案組織，規(guī)范辦案流程，提高規(guī)范化水平。要以2019年2月最高檢印發(fā)的《最高人民檢察院機關(guān)司法辦案組織設(shè)置及運行辦法》為依據(jù)，不斷規(guī)范民事檢察中司法辦案組織運行。2019年2月19日，最高檢第六檢察廳下發(fā)《關(guān)于嚴格省級人民檢察院提請抗訴案件辦理程序的通知》，引導(dǎo)各級人民檢察院民事檢察部門樹立精準監(jiān)督和借助“外腦”的辦案理念，不斷完善辦案程序，切實提高辦案的精準度和監(jiān)督的權(quán)威性。2月20日，最高檢第六檢察廳出臺《關(guān)于實行案件繁簡分流暫行工作辦法》，明確對民事檢察部門所辦理的民事復(fù)查案件、省級人民檢察院提請抗訴案件、最高人民法院訴訟結(jié)果監(jiān)督案件實行繁簡分流，進一步優(yōu)化司法資源配置，提升司法效率。目前，民事訴訟監(jiān)督規(guī)則正在修訂過程中，通過修訂將進一步明確監(jiān)督的范圍、措施、程序和效力，指導(dǎo)和規(guī)范民事檢察監(jiān)督制度的發(fā)展。

（二）優(yōu)化民事檢察監(jiān)督方式，進一步完善多元化監(jiān)督格局

各級檢察機關(guān)民事檢察部門在加強精準監(jiān)督的同時，要積極完善抗訴、再審檢察建議、糾正違法、檢察建議等多元化監(jiān)督格局。要貫徹落實好最高檢2019年2月出臺的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》，充分運用檢察建議宣告送達制度、限期回復(fù)制度、抄送同級相關(guān)部門制度、跟蹤督促制度，把檢察建議做成剛性、做到剛性。2018年底，最高檢就人民法院在民事公告送達中存在的不規(guī)范問題向最高人民法院發(fā)出類案檢察建議，指出當前人民法院在民事公告送達中存在的主要問題，并提出相應(yīng)建議，起到了示范引領(lǐng)作用。針對2018年再審檢察建議采納率明顯下降的問題，省級、市級檢察機關(guān)應(yīng)注重開展對再審檢察建議的質(zhì)量檢查，以期發(fā)現(xiàn)問題，采取措施提質(zhì)增效。

（三）健全檢察一體化工作機制，形成四級院分工負責、各有側(cè)重的工作格局

按照民事訴訟監(jiān)督規(guī)律，不同層級檢察院民事檢察監(jiān)督側(cè)重點應(yīng)有所不同，最高檢積極引導(dǎo)省級院和市級院以生效裁判結(jié)果監(jiān)督為重點，基層院以審判人員違法行為監(jiān)督和執(zhí)行監(jiān)督為重點，形成四級院分工負責、各有側(cè)重的工作格局。要積極發(fā)揮檢察一體化優(yōu)勢，加強各級院之間、各檢察業(yè)務(wù)部門之間線索移送、案件調(diào)查、出庭、訴訟監(jiān)督等協(xié)作，健全案件審核報備和督辦轉(zhuǎn)辦交辦機制，形成辦案合力。廣西壯族自治區(qū)人民檢察院出臺《關(guān)于加強民事行政檢察辦案一體化建設(shè)的意見》，加強工作統(tǒng)籌和指導(dǎo)，形成上下聯(lián)動、橫向協(xié)作、密切配合的工作格局，效果良好。吉林省人民檢察院組建民事檢察監(jiān)督調(diào)查指揮中心，實現(xiàn)線索管理、線索研判、案件調(diào)度、力量調(diào)配、辦案指揮、信息發(fā)布“六統(tǒng)一”，以調(diào)查核實為切入點，進一步凝聚全省辦案合力，這種做法可資借鑒。

（四）加強民事檢察工作宣傳力度，爭取社會各界的理解和支持

針對民事檢察工作社會知曉度不高的情況，各級檢察機關(guān)民事檢察部門要加大民事檢察工作宣傳力度，加強與院外宣傳部門溝通合作，提高宣傳常態(tài)化水平，通過新聞發(fā)布會、專題片、微電影、專題展覽等載體，大力宣傳民事檢察工作職能和成效。加強和媒體合作，積極運用門戶網(wǎng)站、“兩微一端”等新媒體，充分發(fā)揮傳統(tǒng)媒體和新媒體在民事檢察工作宣傳上的作用。明確宣傳重點，積極宣傳民事檢察典型案例事例、工作進展和先進模范，講好民事檢察故事，提高社會公眾對民事檢察工作的知曉度、認可度和參與度。

四、加強民事檢察監(jiān)督能力建設(shè)，不斷提升民事檢察監(jiān)督水平

（一）不斷加強民事檢察隊伍專業(yè)化建設(shè)，切實提升民事檢察監(jiān)督能力

各級檢察機關(guān)民事檢察部門要堅持把黨的政治建設(shè)擺在首位，自覺把學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想作為首要政治任務(wù)，增強“四個意識”，堅持“四個自信”，做到“兩個維護”，不斷提高民事檢察人員思想政治素質(zhì)。要加強理想信念教育，弘揚新時代檢察職業(yè)精神，大力培育踐行“忠誠、為民、擔當、公正、廉潔”的檢察職業(yè)道德。要針對民事檢察隊伍不足和短板，部署開展民事業(yè)務(wù)建設(shè)年活動，設(shè)立民事檢察大講堂，推進檢察官教檢察官，有針對性開展分類培訓(xùn)和崗位練兵，培育綜合型辦案能手。要弘揚“工匠精神”，培養(yǎng)專業(yè)大師，完善專業(yè)培訓(xùn)機制，加強對辦理互聯(lián)網(wǎng)、金融、知識產(chǎn)權(quán)等新領(lǐng)域、新類型案件的培訓(xùn)，增強培訓(xùn)的實用性和實效性。要大力開展調(diào)查研究，組建全國民事檢察調(diào)研人才庫，組織深入研究民事檢察重點難點問題，加強高層次人才培養(yǎng)。要通過制定科學(xué)的考評辦法，推出先進典型人物，引導(dǎo)樹立全心全意干事業(yè)的良好風(fēng)尚。

（二）樹立智慧借助的理念，充分發(fā)揮專家咨詢委員會的優(yōu)勢作用

針對目前民事檢察隊伍專業(yè)化程度不高，高層次、專家型人才匱乏的現(xiàn)狀，各級檢察機關(guān)民事檢察部門要積極借助“外腦”，及時設(shè)立專家咨詢委員會，發(fā)揮社會力量作用，幫助檢察機關(guān)提升民事檢察專業(yè)能力。同時，要不斷規(guī)范和細化專家咨詢論證機制，既通過借助“外腦”促進提高檢察官辦案能力，又防止片面依賴“外腦”而導(dǎo)致檢察官怠于履職盡責。目前最高檢已設(shè)立民事案件專家咨詢委員會，聘請103名專家學(xué)者、律師、退休法官、有法律背景的人大代表政協(xié)委員等擔任委員，先后召開3次專家咨詢委員會，討論疑難復(fù)雜案件12件，取得了良好的法律效果和社會效果。在保障專家委員對檢察機關(guān)司法辦案活動行使知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)的同時，各級檢察機關(guān)要積極借助專家委員以案釋法，加強普法宣傳，傳播檢察好聲音，爭取各方面對檢察工作更多的了解、理解、認同、支持。

（三）樹立科技借助的理念，充分運用信息化智能化手段推進民事檢察工作

要深化民事檢察工作與現(xiàn)代科技深度融合，完善運用統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，推進智慧檢務(wù)工程，全面構(gòu)建應(yīng)用層、支撐層、數(shù)據(jù)層有機結(jié)合的新時代智慧檢察生態(tài)。要依托人工智能、大數(shù)據(jù)等技術(shù)，統(tǒng)籌研發(fā)智能輔助辦案和管理系統(tǒng)，完善關(guān)鍵信息自動抓取、類案分析、結(jié)果比對、辦案瑕疵提示、超期預(yù)警等功能，促進法律統(tǒng)一適用，助力提高司法質(zhì)量、效率和公信力。要推動建立全國執(zhí)行與監(jiān)督信息法檢共享平臺，自動分析執(zhí)行信息，加強動態(tài)監(jiān)督。要加強法信APP等智能化辦案軟件運用，提升工作質(zhì)效。浙江省人民檢察院出臺《關(guān)于進一步加強民事行政檢察現(xiàn)代科技應(yīng)用的若干意見》，指導(dǎo)全省加強民事檢察信息化智能化建設(shè)應(yīng)用，切實增強民事訴訟監(jiān)督案件線索發(fā)現(xiàn)能力、證據(jù)收集調(diào)查能力和技術(shù)性證據(jù)審查運用能力，效果良好，可資借鑒。

（四）健全加強紀律作風(fēng)建設(shè)機制，全面落實檢察官辦案責任制

各級檢察機關(guān)民事檢察部門要注重加強黨風(fēng)廉政建設(shè)，始終堅持把紀律規(guī)矩挺在前面。要深入學(xué)習(xí)貫徹《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》，嚴格執(zhí)行《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規(guī)定》《司法機關(guān)內(nèi)部人員過問案件的記錄和責任追究規(guī)定》和“兩高三部”《關(guān)于進一步規(guī)范司法人員與當事人、律師、特殊關(guān)系人、中介組織接觸交往行為的若干規(guī)定》等紀律要求，嚴格防控風(fēng)險點。規(guī)范接待當事人及其委托代理人制度，原則上必須在控告檢察部門的專門場所接待，特殊情況在辦公場所接待的，必須佩戴執(zhí)法記錄儀；規(guī)范接收案件材料和轉(zhuǎn)辦案件程序，所有案件必須符合受理條件，進入案件管理系統(tǒng)；堅決落實過問干預(yù)辦案登記制度，推廣過問干預(yù)情況每案附表制度。要強化自身監(jiān)督，引導(dǎo)全體民事檢察干警牢固樹立廉潔意識、紀律意識、底線意識和責任意識，堅決杜絕辦理關(guān)系案、人情案、金錢案，確保公正廉潔執(zhí)法。要全面實行檢察官辦案責任制，構(gòu)建科學(xué)合理的司法責任認定和追究制度，研究制定案件質(zhì)量評價體系，做實對監(jiān)督者的監(jiān)督。