《集體協商法》的制定和工會的角色定位

文/姜永新

黨的十九大報告把全面依法治國確立為新時代堅持和發展中國特色社會主義基本方略的重要內容。提出“推進科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發展、保障善治”“要推動協商民主廣泛、多層、制度化發展，統籌推進政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、基層協商以及社會組織協商。加強協商民主制度建設，形成完整的制度程序和參與實踐，保障人民在日常政治生活中有廣泛持續深入參與的權利”。集體協商制度作為企業民主協商制度的重要組成部分，是基層協商的重要形式，制定《集體協商法》是構建充分發揮職工參與民主管理、民主協商，確保企業管理權力和職工民主權利“雙平衡”制度體系的重要支撐。

制定《集體協商法》的重大意義

制定《集體協商法》是豐富基層協商和推進協商民主廣泛、多層、制度化發展的重要法律制度。全面依法治國要求以法治思維和法治方式推進國家治理體系制度化重塑，關系到社會生活的方方面面，上到國家層面的治理，下到基層組織的治理，都要以法治為主軸進行全方面、全體系的調整和優化。企業作為經濟組織，是國家組織體系的“神經末梢”，是全面依法治國廣泛化的重要體現；同時，企業又是全面依法治國中基層基礎治理的重要環節，在企業開展民主協商，是推進協商民主多層化的重要內容。《中共中央關于加強社會主義協商民主建設的意見》提出，“健全以職工代表大會為基本形式的企事業單位民主管理制度。暢通職工表達合理訴求渠道，健全各層級職工溝通協商機制。積極推動由工會代表職工與企業就調整和規范勞動關系等重要決策事項進行集體協商。逐步完善以勞動行政部門、工會組織、企業組織為代表的勞動關系三方協商機制”。制定《集體協商法》是落實《中共中央關于加強社會主義協商民主建設的意見》的重要“抓手”。有了《集體協商法》的保障，可以確保企業民主管理始終契合以法治思維和法治方式推進企業民主管理建設的要求；有了《集體協商法》的引領，可以確保企業民主協商沿著法治化軌道制度化發展。

制定《集體協商法》是構建社會主義和諧勞動關系的重要制度基石。勞動關系是生產關系的重要組成部分，是最基本、最重要的社會關系之一。勞動關系是否和諧，事關廣大職工和企業的切身利益，事關經濟發展與社會和諧。勞動關系是否和諧，一個重要指標是勞動者和用人單位之間不存在重大利益沖突，職工的訴求能夠得到合理回應，職工的權益依法得到保障，用人單位和勞動者齊心協力構建“企業命運共同體”。《中共中央國務院關于構建和諧勞動關系的意見》指出，“在新的歷史條件下，努力構建中國特色和諧勞動關系，是加強和創新社會管理、保障和改善民生的重要內容，是建設社會主義和諧社會的重要基礎，是經濟持續健康發展的重要保證，是增強黨的執政基礎、鞏固黨的執政地位的必然要求”。制定《集體協商法》是構建和諧勞動關系的重要基石。有了《集體協商法》的保障，通過工會組織代表職工，職工的合理訴求和用人單位的重大利益關切能夠通過協商管道進行溝通和協商，可以減少沖突和糾紛；有了《集體協商法》的引領，通過工會組織和企業行政協商，職工和用人單位的矛盾通過協商管道及時得到化解，可以確保雙方“心往一處想，勁往一處使”，避免企業矛盾外化為社會矛盾。

制定《集體協商法》是完善勞動法律體系的重要制度構建。我國的勞動法律體系是多層次的完整制度體系，既包括《勞動法》這個最基礎的“上位法”，也包括諸如《勞動合同法》《職業培訓法》《勞動爭議調解仲裁法》等勞動領域的基本法律，還包括眾多關涉勞動關系某一方面的法律法規。《集體協商法》是勞動法律體系中居于基本法律層次的重要法律制度。制定《集體協商法》是完善勞動法律體系的重要環節。有了《集體協商法》這個制度平臺，《勞動法》中規定的原則性、全局性制度可以在勞動關系的具體環節中得到體現和深化，從而確保勞動法的法律宗旨和原則得到全面貫徹；同時，有了《集體協商法》這個制度平臺，勞動關系雙方的權利義務可以通過協商程序進行直接表達并得到切實保障，從企業內部構筑起和諧勞動關系的堤壩。

制定《集體協商法》的基礎已經具備

制定《集體協商法》的理論基礎已經基本完備。近年來，有關《集體協商法》的理論探索逐步深入，取得了一些重大理論成果和科研突破。不少專家學者通過比較國內外不同政治制度國家的集體協商理論，提出了一些構建中國特色社會主義集體協商制度的理論構想；一些重大科研課題通過分析大陸法系和海洋法系國家集體協商制度的優劣，總結出適合我國國情的集體協商法律制度的一些核心框架體系；一些社會學、勞動法學家和工會學、勞動經濟學專家通過實證分析和回歸模型論證方法，從多個層面、多重結構、多元指標解析了集體協商制度在我國適用的可行性和必要性；全國人大和地方人大等立法機構也不斷進行集體協商方面的立法論證，集體協商制度的理論體系已經得到了各方面的基本認同。從理論構建層面說，制定《集體協商法》的必要性已經有了充分的支撐。

制定《集體協商法》的實踐基礎不斷得到夯實。伴隨著依法治國戰略的實施，一些地方政府部門和工會組織從構建和諧勞動關系出發，不斷豐富集體協商的具體實踐，形成了不少具有鮮明中國特色的經驗做法，總結出一些可復制和可推廣的實踐范本。比如，江蘇工會開展的集體協商質效評價，武漢工會開展的集體協商競賽，上海工會的勞動關系協調員制度等。此外，其他地方的工會組織也聯合當地人社部門不斷探索構建本地區的集體協商制度。各地從工資集體協商入手，逐步擴大集體協商的范圍，豐富集體協商的內涵，優化集體協商的程序，筑牢集體協商的平臺，提升集體協商的質效。這些生動實踐“亮點”頻出，“特色”鮮明，而且具有很好的操作性，既為我國集體協商制度理論體系的研究和完善提供了詳實的制度范本，也為《集體協商法》的制定提供了大量可借鑒的實踐數據。從實踐探索層面看，制定《集體協商法》的可行性已經有了相當扎實的實踐基礎。

制定《集體協商法》的立法基礎日趨成熟。在理論研究和實踐探索不斷引向深入的同時，立法進程也在持續跟進。從中央層面看，我國已經制定有《集體合同規定》《工資集體協商辦法》《企業勞動爭議協商調解規定》等法律法規、行政規章；從地方層面看，一些地方也推出了不少集體協商方面的地方性法規和規章，比如，目前正在實施的《江蘇省企業集體協商和集體合同規定》《浙江省集體合同條例》《四川省企業工資集體協商辦法》《山西省企業工資集體協商辦法》等。除了行政法規的不斷出臺，一些地方和部門還不斷推出有關集體協商的意見。人社部2014年發布的《關于推進實施集體合同制度攻堅計劃的通知》，從多個層面強化集體協商的實施力度。一些地方的工會組織也在全國總工會的統一部署和要求下，持續不斷開展集體協商立法方面的探索，比如，江蘇工會制定了全國首個《集體協商工作質效評價規范》省級地方標準。這些法律法規和地方性行政性規章、辦法、標準的出臺，為我國制定《集體協商法》提供了豐富的立法參考。

《集體協商法》框架體系構建的原則

作為一部法律，《集體協商法》的框架結構確立對于法律的實施效能發揮著極其重要的影響。因此，科學確定《集體協商法》的法律框架是確保實現黨的十九大報告中提出的“以良法促進發展，保障善治”要求的基礎。《集體協商法》是集體協商領域的基礎性法律，它的框架結構應充分體現立法宗旨的要求。

《集體協商法》的宗旨和原則要體現構建和諧勞動關系的要義。制定《集體協商法》的本義是為了構建和諧勞動關系，因此集體協商法的內容都要圍繞這個宗旨進行規劃，并考慮當前可能和長遠發展所需進行選擇。將有利于構建和諧勞動關系，符合法律內在邏輯要求并在實踐中證明可行的做法通過立法程序上升為法律規定，賦予其法律效力。

《集體協商法》的內容體系應兼顧現實可行性和長遠必要性。任何一部法律的制定，都是為規范社會行為，調整社會關系，建立社會秩序而進行的。因此，《集體協商法》的內容體系構建應牢牢把握“以法治思維調整社會關系”“以法治方式規范社會行為”“以法律程序確保公平正義”的基本原則，將這些原則內化到集體協商范圍、集體協商的程序、集體協商主體的權利義務、集體協商文本的效力、集體協商糾紛的處理等方面，參考國內外成熟的立法例，根據我國構建和諧勞動關系的指導思想、維護職工合法權益的宗旨要求、確立“企業命運共同體”的愿景進行綜合考量加以確定，所有規定都要契合社會主義核心價值觀的含義。《集體協商法》是平衡用人單位和職工權利義務的法律，要考慮當下權利義務設定的可行性，考慮雙方權利義務平衡的長遠必要性。

《集體協商法》的法律規定要具有切實的可操作性。《集體協商法》是規范集體協商的法律制度，可量化、易操作是確保法律實施效能最大化的關鍵。從這個意義上說，《集體協商法》的程序性規定十分重要。通過法律程序的正義性，明確集體協商參與方的權利義務邊界，防范過度干預和不作為，從廣義層面宣示社會正義；通過法律程序的強制力，確保勞動關系雙方當事人的權利義務平衡，防止權利減損和義務溢出，從狹義層面確保公正性。要實現上述目標，可執行、可救濟的程序規定是關鍵。

工會在制定《集體協商法》中的角色和定位

《中華人民共和國工會法》第六條規定，維護職工合法權益是工會的基本職責。工會在維護全國人民總體利益的同時，代表和維護職工的合法權益。工會通過平等協商和集體合同制度，協調勞動關系，維護企業職工勞動權益。維護職工合法權益是工會的法律義務，構建和諧勞動關系是黨和政府賦予工會的重要使命，作為集體協商法律關系的重要參與者和利害關系人，工會具有多重角色和法律定位。

全國總工會應在制定《集體協商法》中發揮重要作用。全國總工會在《集體協商法》的制定方面發揮重要作用，是工會組織源頭參與的重要體現。具體而言，一是按照我國《立法法》的規定和全國人大制定法律的程序，從源頭上參與《集體協商法》的起草和論證工作；二是將地方工會組織在集體協商方面進行的火熱實踐進行梳理和總結，形成工會立法建議稿，將實踐中已經證明符合中國實際的做法通過立法程序上升為法律規定；三是組織地方工會組織討論《集體協商法》（草案），提出工會意見；四是組織集體協商專項調研，征求地方工會和企業工會、職工對集體協商法制定的建議。

地方各級工會組織和行業工會在《集體協商法》的制定中要發揮好意見征集和建議作用。各級地方工會組織在開展工資集體協商方面已經進行了長期探索，形成了一些成熟做法。同時，地方工會組織在執行《集體合同規定》的過程中，在集體合同的制定和履行方面也積累了豐富的經驗。地方工會組織在制定《集體協商法》的進程中，一方面應將這些做法和經驗形成立法建議，上報全國總工會為《集體協商法》的制定提供具體的參考；另一方面在《集體協商法》（草案）征求建議時，組織、收集和整理相關意見，反映職工對《集體協商法》的期盼。