村務(wù)監(jiān)督委員會制度的局限與拓展*
——寫在后陳村村務(wù)監(jiān)督委員會誕生15 周年之際

□ 盧福營 高 健

內(nèi)容提要 村務(wù)監(jiān)督委員會制度是一項“需求-回應(yīng)”型創(chuàng)新，核心內(nèi)容可歸納為：黨的領(lǐng)導(dǎo)、分權(quán)制約、全程監(jiān)督、信息溝通、制度規(guī)范。其實質(zhì)是一種獨特的農(nóng)村基層權(quán)力調(diào)控機制，對遏制農(nóng)村基層腐敗具有重要作用，但制度設(shè)計存在一些局限。在當前的村務(wù)監(jiān)督委員會制度實踐中，存在著農(nóng)村基層事務(wù)的復(fù)雜性與村務(wù)監(jiān)督委員會權(quán)限的有限性、農(nóng)村基層監(jiān)督制度的系統(tǒng)性要求與“碎片化”現(xiàn)實、農(nóng)村基層監(jiān)督的有效性要求與村務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督力不充分等重要矛盾，降低了農(nóng)村基層監(jiān)督的有效性。新時代農(nóng)村基層監(jiān)督在未來發(fā)展中應(yīng)認真回應(yīng)現(xiàn)實矛盾與問題，依據(jù)國家政策的新導(dǎo)向?qū)崿F(xiàn)三個拓展：一是拓展監(jiān)督主體，建構(gòu)農(nóng)村基層的多元共監(jiān)格局；二是拓展監(jiān)督方式，形成權(quán)力監(jiān)督、制度規(guī)范、道德調(diào)控相結(jié)合的農(nóng)村基層監(jiān)督體系；三是拓展監(jiān)督對象，實現(xiàn)農(nóng)村基層治理主體和事項的全覆蓋。

村務(wù)監(jiān)督委員會制度是農(nóng)村基層治理領(lǐng)域的一項偉大創(chuàng)新，習(xí)近平同志先后多次做出批示和指示，給予了充分肯定。2017年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳專門發(fā)布了《關(guān)于建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會的指導(dǎo)意見》，明確指出：“建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會，對從源頭上遏制村民群眾身邊的不正之風(fēng)和腐敗問題、促進農(nóng)村和諧穩(wěn)定，具有重要作用。”①正是由于有用、有效，15年來村務(wù)監(jiān)督委員會制度從“一村之計”發(fā)展成為了“治國之策”。然而，村務(wù)監(jiān)督委員會制度也有自身局限，面臨著一系列的矛盾，有待進一步深化和拓展。

一、村務(wù)監(jiān)督委員會制度：一項“需求-回應(yīng)”型創(chuàng)新

20世紀80年代初，中國農(nóng)村普遍推行村民自治制度，建構(gòu)了民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督“四個民主”相統(tǒng)一的制度架構(gòu)。只是在實踐推進中，受多種因素影響，一時間出現(xiàn)了村民自治的“四個民主”不協(xié)調(diào)，民主選舉先行，后選舉時代的民主決策、民主管理、民主監(jiān)督相對滯后的現(xiàn)象，造成了一定的消極效應(yīng)。因監(jiān)督缺乏而引發(fā)的干部違規(guī)違法和以權(quán)謀私現(xiàn)象時有發(fā)生，不僅損害了農(nóng)村基層治理的有效性，而且引起了廣大民眾的強烈不滿，甚至有可能危害農(nóng)村社會穩(wěn)定。農(nóng)村基層的有效治理務(wù)必需要建立健全村務(wù)監(jiān)督制度，防止農(nóng)村干部的權(quán)力尋租和管理專斷，保障村民群眾的民主權(quán)利和合法利益不受侵害。從一定意義上說，浙江省武義縣后陳村首創(chuàng)的村務(wù)監(jiān)督委員會制度，就是在這樣的特殊背景下產(chǎn)生的，是一項應(yīng)對農(nóng)村基層治理的權(quán)力失范及治理困境所做出的“需求—回應(yīng)”型創(chuàng)新②。

據(jù)調(diào)查，進入新世紀后，伴隨著農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的迅速推進，部分村莊集體經(jīng)濟收入大幅增加，如何合法、有效地管理集體經(jīng)濟成為了一個突出問題。一些村干部不能合理、有效地經(jīng)營管理集體經(jīng)濟，甚至出現(xiàn)了違紀違法管理，引發(fā)了村民群眾的不滿。武義縣的后陳村即是當初的典型一例。因干部違法亂紀，造成村級財務(wù)管理混亂，村民群眾多次集體上訪，甚至引發(fā)了群體性抗爭事件。村書記因此而被免職，并受到了法律懲罰。針對農(nóng)村基層治理中的亂象和村民群眾的權(quán)力監(jiān)督訴求，武義縣委縣政府積極回應(yīng)，成立專門的工作組，派駐后陳村開展農(nóng)村整治試點。工作組通過廣泛調(diào)查，根據(jù)當初的農(nóng)村基層治理環(huán)境對村務(wù)民主監(jiān)督進行了全新的制度建構(gòu)。要求在村一級設(shè)置一個專門的民主監(jiān)督機構(gòu)——村務(wù)監(jiān)督委員會，代表村民群眾負責村務(wù)監(jiān)督工作。如此，在原有村級組織體系基礎(chǔ)上，增加了一個村級治理組織，實現(xiàn)了農(nóng)村基層治理的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換，推動村莊治理由亂轉(zhuǎn)治。在縣委縣政府工作組的指導(dǎo)下，2004年6月18日，經(jīng)村民代表會議選舉產(chǎn)生，成立了第一屆后陳村村務(wù)監(jiān)督委員會，成為全國第一個村務(wù)監(jiān)督委員會，標志著村務(wù)監(jiān)督委員會制度的誕生。可見，村務(wù)監(jiān)督委員會制度創(chuàng)新事實上是農(nóng)村治理危機促動的，地方政府應(yīng)對危機實施的制度創(chuàng)新。“之所以如此，根本原因在于危機的發(fā)生挑戰(zhàn)了現(xiàn)有制度，迫使其必須做出調(diào)整和新的選擇，以順應(yīng)社會的要求。”③后來，村務(wù)監(jiān)督委員會制度被推廣到全國各地農(nóng)村，并被寫入中央文件和國家法律法規(guī)。因這一制度誕生于后陳村，人們習(xí)慣地將這一制度創(chuàng)新稱之為“后陳經(jīng)驗”。

作為一項農(nóng)村基層治理領(lǐng)域的創(chuàng)新，村務(wù)監(jiān)督委員會制度具有獨特內(nèi)涵，其核心內(nèi)容④主要有：

一是黨的領(lǐng)導(dǎo)。村務(wù)監(jiān)督委員會制度的一個重要原則就是堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。首先，后陳村村務(wù)監(jiān)督委員會制度創(chuàng)新由武義縣委直接領(lǐng)導(dǎo)和推動，隨后由縣紀委、組織部直接負責村務(wù)監(jiān)督委員會制度建設(shè)工作。黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于村務(wù)監(jiān)督委員會制度創(chuàng)新、發(fā)展的全過程。其次，縣委主導(dǎo)村務(wù)監(jiān)督委員會的制度供給，制定和完善了一系列的村務(wù)監(jiān)督委員會工作制度和建設(shè)制度。再次，村黨組織領(lǐng)導(dǎo)村務(wù)監(jiān)督工作，特別是由村黨組織成員擔任村務(wù)監(jiān)督委員會主任，直接領(lǐng)導(dǎo)村務(wù)監(jiān)督的具體工作。通過一系列的具體舉措，實現(xiàn)了黨對村務(wù)監(jiān)督委員會創(chuàng)建過程、發(fā)展完善和監(jiān)督工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。

二是分權(quán)制約。村務(wù)監(jiān)督委員會制度的一個重要貢獻就是創(chuàng)設(shè)了村務(wù)監(jiān)督委員會，賦予其代表村民群眾實施民主監(jiān)督的權(quán)力，形成“第三權(quán)力”⑤。制約是一種重要的權(quán)力調(diào)控機制，主要是指權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部各種力量之間的相互牽制、制動和約束⑥。村務(wù)監(jiān)督委員會制度通過過程性分權(quán)與功能性分權(quán)，建構(gòu)了一種特殊的村級公共權(quán)力制約機制和控權(quán)模式。

三是過程監(jiān)督。村務(wù)監(jiān)督委員會制度的一個重要亮點就是全程性監(jiān)督。事前開展超前監(jiān)督，事中實施跟蹤監(jiān)督，事后做好檢查監(jiān)督。通過全過程監(jiān)督及時而有效地防止農(nóng)村基層公共權(quán)力運行中的失范與偏差。

四是信息溝通。村務(wù)監(jiān)督委員會制度的一個重要創(chuàng)新就是賦予村務(wù)監(jiān)督委員會以信息溝通的權(quán)力。集中表現(xiàn)在：傳遞民意，實施“合意性”溝通；交流村情，實施“知情性”溝通；提供建議，實施“建議性”溝通。通過多樣化的信息溝通，較好地促進權(quán)力主體的協(xié)同和治理績效的最優(yōu)。

五是制度規(guī)范。村務(wù)監(jiān)督委員會制度的一個重要經(jīng)驗就是重視制度規(guī)范，強調(diào)依制監(jiān)督，以制度約束權(quán)力。一方面，加強村務(wù)監(jiān)督專項制度建設(shè)，以及村務(wù)監(jiān)督委員會建設(shè)的制度建設(shè)，逐步建構(gòu)了一套較為完善的村務(wù)監(jiān)督制度機制、工作流程，以及村務(wù)委員會建設(shè)制度等，為村務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督和建設(shè)提供了有力的制度支持，較好地推動了村務(wù)監(jiān)督的法治化。

然而，作為一項“需求－回應(yīng)”型村民自治制度創(chuàng)新，村務(wù)監(jiān)督委員會制度一開始就呈現(xiàn)出特殊性和局限性。制度創(chuàng)新的目標主要是針對當初農(nóng)村干部的管理行為失范問題，回應(yīng)村民群眾的不滿與訴求，解決農(nóng)村基層治理危機，由此造成了制度設(shè)計上的自身局限。

第一，村務(wù)監(jiān)督委員會制度的村務(wù)監(jiān)督對象主要局限于村干部特別是村民委員會成員。忽視了村民群眾均為村務(wù)決策管理的主體，忽視了鄉(xiāng)村治理是一個多元共治系統(tǒng)，致使村務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督難以實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的全覆蓋，出現(xiàn)了村務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督之外的村務(wù)管理主體和村莊事務(wù)。

第二，村務(wù)監(jiān)督委員會制度的村務(wù)監(jiān)督主體主要強調(diào)村務(wù)監(jiān)督委員會成員。忽視了村民群眾均為村務(wù)監(jiān)督主體，忽視了鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域同時存在著多種監(jiān)督機構(gòu)和監(jiān)督力量，致使村務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督難以實現(xiàn)村莊事務(wù)監(jiān)督的系統(tǒng)整合，出現(xiàn)了村務(wù)管理的多頭監(jiān)督和村務(wù)監(jiān)督“碎片化”現(xiàn)象。

第三，村務(wù)監(jiān)督委員會制度的村務(wù)監(jiān)督內(nèi)容主要針對村干部村務(wù)管理的違法違規(guī)。忽視了村干部村務(wù)管理的違意（即違背群眾意愿）缺德，忽視了中國農(nóng)村社會的鄉(xiāng)土性和農(nóng)村權(quán)力的道德調(diào)控，致使村務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督難以實現(xiàn)村級公共權(quán)力調(diào)控的全方位，出現(xiàn)了村務(wù)管理的一些合規(guī)不合意、合法但缺德等治理失范現(xiàn)象。

在農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展過程中，村務(wù)監(jiān)督委員會制度的自身局限將以不同方式表達出來，影響村務(wù)監(jiān)督的有效性，甚至對整個鄉(xiāng)村治理過程形成消極影響。

二、當前村務(wù)監(jiān)督委員會制度實施中的重要矛盾

實踐表明，村務(wù)監(jiān)督委員會制度在多個方面顯現(xiàn)出獨特成效。特別是在村務(wù)監(jiān)督委員會制度創(chuàng)新地后陳村，推動村莊治理轉(zhuǎn)入了有序軌道，創(chuàng)造了干部“零違紀”、村民“零上訪”、工程“零投訴”、不合規(guī)支出“零入帳”的“四零”記錄，榮獲“全國民主法治示范村”等榮譽，后陳村所在的武義縣也被評為“全國村務(wù)公開民主管理示范縣”。⑦

然而，不必諱言，當前村務(wù)監(jiān)督委員會制度實施中也存在著一系列重要矛盾與問題。最為突出的是：

第一，農(nóng)村基層事務(wù)復(fù)雜性與村務(wù)監(jiān)督委員會權(quán)限有限性之間的矛盾

農(nóng)村基層治理是一個綜合性工程，面臨著多樣復(fù)雜的事務(wù)。諸如基層組織建設(shè)、基層社會管控、基層社會服務(wù)、集體經(jīng)濟經(jīng)營、農(nóng)村“三資”管理、基層安全保障、農(nóng)村文化創(chuàng)建、鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)、生態(tài)環(huán)境治理，以及舊村改造、違章違規(guī)查處，等等。從橫向上看，農(nóng)村基層事務(wù)大致可以分為管理、服務(wù)、安全三大類；從縱向看，既有村民自治范圍的村務(wù)，又有下延到村需要村級組織協(xié)助的政務(wù)。不同類型的農(nóng)村基層事務(wù)既需要有適用性的決策管理方式，也要有針對性的監(jiān)督方式。

就其實質(zhì)而言，村務(wù)監(jiān)督委員會制度是村民自治制度的一項創(chuàng)新，其功能和作用無法逾越村民自治范圍。村務(wù)監(jiān)督委員會只是村民代表選舉和授權(quán)的村民自治組織，其權(quán)限主要是代表村民群眾實施村務(wù)自我監(jiān)督。受村民自治的制度約束，對于下延到村需要村級組織協(xié)助完成的政務(wù)，村務(wù)監(jiān)督委員會缺乏充分的監(jiān)督權(quán)力，致使部分農(nóng)村基層事務(wù)特別是政務(wù)下延到村的事務(wù)處于某種程度的失監(jiān)狀態(tài)。從近年中央和各地紀檢監(jiān)察部門的通報情況看，在村務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督權(quán)限之外發(fā)生的農(nóng)村基層腐敗案例占有相當高的比例。如此，在復(fù)雜多樣的農(nóng)村基層事務(wù)與有限的村務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督權(quán)限之間形成了明顯的矛盾，嚴重地制約著農(nóng)村基層監(jiān)督的有效性。

第二，農(nóng)村基層監(jiān)督制度的系統(tǒng)性要求與“碎片化”現(xiàn)實之間的矛盾

農(nóng)村基層監(jiān)督制度是一個有機系統(tǒng)，要求制度設(shè)置具有整合性、系統(tǒng)性。應(yīng)當肯定，在村務(wù)監(jiān)督委員會制度建設(shè)過程中，武義縣有關(guān)部門極其重視制度的整合性、系統(tǒng)性，將村務(wù)監(jiān)督委員會制度視為一個閉合系統(tǒng)，通過十多年的建設(shè)，逐步健全了村務(wù)管理組織制度，完善了村務(wù)管理的運行機制，建構(gòu)了村務(wù)監(jiān)督的專項制度，創(chuàng)設(shè)了村務(wù)監(jiān)督委員會建設(shè)制度，初步形成了一個較為完整的村務(wù)監(jiān)督委員會制度體系。⑧但是，村務(wù)監(jiān)督委員會制度只是農(nóng)村基層監(jiān)督制度的一個重要組成部分，局部的系統(tǒng)性難以保證農(nóng)村基層監(jiān)督制度整體的系統(tǒng)整合。

在現(xiàn)行農(nóng)村基層治理體制下，農(nóng)村基層治理工作分屬于不同黨政部門管理或指導(dǎo)，甚至同一項農(nóng)村基層事務(wù)可能同時由多個黨政部門管理或指導(dǎo)，由此形成了農(nóng)村基層監(jiān)督建制主體的多元化格局。各建制主體根據(jù)自己對農(nóng)村基層監(jiān)督的理解和各自工作的需要制定相應(yīng)的監(jiān)督制度，“各唱各的調(diào)”，形成了多種農(nóng)村基層監(jiān)督制度同時并存的局面。例如：除村務(wù)監(jiān)督委員會制度之外，還有共產(chǎn)黨的黨內(nèi)監(jiān)督制度、村經(jīng)濟合作社的社務(wù)監(jiān)督委員會制度、農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理制度、農(nóng)村建筑工程監(jiān)理制度，等等。如此，形成了不同類型的農(nóng)村基層事務(wù)有不同監(jiān)督制度，甚至同一類型農(nóng)村基層事務(wù)有多種監(jiān)督制度的“碎片化”問題。農(nóng)村基層監(jiān)督制度整合不足，導(dǎo)致了農(nóng)村基層監(jiān)督依據(jù)不一甚至沖突。

于是，在農(nóng)村基層監(jiān)督制度的系統(tǒng)性要求與農(nóng)村基層監(jiān)督制度“碎片化”現(xiàn)實之間形成了一對重要矛盾，導(dǎo)致了農(nóng)村基層監(jiān)督的一系列特殊問題，降低了農(nóng)村基層監(jiān)督和基層治理的有效性。

第三，農(nóng)村基層監(jiān)督的有效性要求與村務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督力不充分之間的矛盾

農(nóng)村基層監(jiān)督不僅需要民主性，而且更加要求有效性。一個時期以來，在村民自治發(fā)展過程中，過于片面地強調(diào)農(nóng)村基層治理的民主性，忽略有效性，帶來了一些消極后果。近年來，國家逐漸地實現(xiàn)了宏觀政策導(dǎo)向的重大轉(zhuǎn)變，在進一步強調(diào)民主的同時積極倡導(dǎo)農(nóng)村基層治理的有效性。2014年中央一號文件明確提出要“積極探索不同情況下村民自治有效實現(xiàn)形式”，⑨允許和鼓勵各地結(jié)合具體情況自主探索村民自治的有效實現(xiàn)形式。同年，習(xí)近平同志就村務(wù)監(jiān)督委員會制度做出重要批示，強調(diào)“防止村務(wù)監(jiān)督委員會流于形式、成為擺設(shè)”。黨的十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，更以“治理有效”替代了新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略的“管理民主”方針。從一定意義上說，有效性已經(jīng)成為新時代農(nóng)村基層治理的重要取向和農(nóng)村基層監(jiān)督的重要要求。

據(jù)調(diào)查，村務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督在發(fā)源地后陳村和武義縣因有相關(guān)部門的有力推動取得了較為理想的成效，但“后陳經(jīng)驗”推廣后，并未在其他地方取得同樣理想成效，較普遍地存在著監(jiān)督力不充分、有效性不足的問題。事實上，即使在武義縣同樣也存在著村務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督能力不足的問題。突出地表現(xiàn)在：（1）村務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督能力薄弱。村務(wù)監(jiān)督委員會經(jīng)村民選舉產(chǎn)生，較好地體現(xiàn)了民主性、公平性，但有失專業(yè)性。相當部分村務(wù)監(jiān)督委員會成員缺乏專業(yè)性知識技能。對于普通的村務(wù)監(jiān)督，村務(wù)監(jiān)督委員會成員勉強能夠勝任。對于一些較復(fù)雜特別是專業(yè)化的村務(wù)監(jiān)督，要求監(jiān)督者具備一定的專業(yè)知識技能，村務(wù)監(jiān)督委員會因缺乏專業(yè)知識技能支撐而呈現(xiàn)出監(jiān)督不力的狀態(tài)。（2）農(nóng)村社會基礎(chǔ)的特殊性引致的監(jiān)督虛弱。村務(wù)監(jiān)督委員會制度較好地體現(xiàn)了權(quán)力制約與監(jiān)督原則，突出了對村干部村務(wù)決策管理違法違規(guī)的檢查與督促，但在結(jié)合鄉(xiāng)情實際方面略顯不足，特別是忽略了農(nóng)村社會較為有效的道德調(diào)控對于村務(wù)監(jiān)督的價值。比如，在當前農(nóng)村“熟人社會”、“派系社會”、“面子社會”的特殊社會條件下，當前村務(wù)監(jiān)督委員會的村務(wù)監(jiān)督因礙于情面、派系庇護、害怕報復(fù)等，不同程度地表現(xiàn)出監(jiān)督虛化、弱化現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)流于形式、成為擺設(shè)。農(nóng)村基層監(jiān)督的有效性要求與村務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督力不充分之間的矛盾，客觀上已經(jīng)成為制約農(nóng)村基層監(jiān)督效度的重要因素。

上述矛盾表明，村務(wù)監(jiān)督委員會制度存在著自身難以克服的局限，需要進一步的創(chuàng)新與發(fā)展，需要積極探索新時代農(nóng)村基層監(jiān)督的體制機制和有效方式。

三、新時代農(nóng)村基層監(jiān)督發(fā)展的重要趨勢：三個拓展

農(nóng)村基層監(jiān)督的發(fā)展不僅需要堅持問題導(dǎo)向，針對當前面臨的突出矛盾和問題探索農(nóng)村基層監(jiān)督制度；而且需要以新時代農(nóng)村基層治理政策為取向，根據(jù)國家政策要求創(chuàng)新農(nóng)村基層監(jiān)督制度。

進入新時代以來，黨和國家一直關(guān)注農(nóng)村基層治理和基層監(jiān)督，出臺了一系列重要文件，對新時代鄉(xiāng)村治理和基層監(jiān)督做出了重新規(guī)劃與部署，針對性地制定了若干重要政策。早在2006年，十六屆六中全會通過的《關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》提出，“積極推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制，把社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體”。2017年6月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，對未來一個時期城鄉(xiāng)社區(qū)治理做出了明確部署。2017年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會的指導(dǎo)意見》，就建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會提出了具體而明確的指導(dǎo)意見。黨的十九大提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，強調(diào)“治理有效”和“三治結(jié)合”。中共中央、國務(wù)院《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施提出了一系列重要方針和政策。2019年4月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》，進一步提出“建立健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，發(fā)揮群眾參與治理主體作用，增強鄉(xiāng)村治理能力。”2019年6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》，提出要“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制，以自治增活力、以法治強保障、以德治揚正氣，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，構(gòu)建共建共治共享的社會治理格局”。強調(diào)“村務(wù)監(jiān)督委員會要發(fā)揮在村務(wù)決策和公開、財產(chǎn)管理、工程項目建設(shè)、惠農(nóng)政策措施落實等事項上的監(jiān)督作用。”要“建立健全小微權(quán)力監(jiān)督制度，形成群眾監(jiān)督、村務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督、上級部門監(jiān)督和會計核算監(jiān)督、審計監(jiān)督等全程實時、多方聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)督體系。”總之，圍繞新時代農(nóng)村基層治理和基層監(jiān)督黨和國家提出了一系列新理念、新目標、新任務(wù)、新方針、新舉措，形成了新的政策導(dǎo)向，為新時代農(nóng)村基層監(jiān)督的發(fā)展確定了新的方位和新的空間。

基于國家政策的新導(dǎo)向，以及當前村務(wù)監(jiān)督委員會制度實施中的矛盾與問題，新時代農(nóng)村基層監(jiān)督發(fā)展應(yīng)在三個方面實現(xiàn)拓展。

（一）拓展監(jiān)督主體：建構(gòu)農(nóng)村基層的多元共監(jiān)格局

20世紀80年代中國農(nóng)村推行村民自治制度，建構(gòu)了獨特的“鄉(xiāng)政村治”格局。一個時期來，因片面強調(diào)村民自治的地位和價值，致使“鄉(xiāng)政”受到了一定的疏忽。相應(yīng)地，村務(wù)監(jiān)督也主要地聚焦于村級民主監(jiān)督，進而造成村務(wù)監(jiān)督委員會的地位顯著抬升，幾乎成為了村務(wù)監(jiān)督的唯一主體。在一些場合和一些文件中，村務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督甚至直接地被等同于村務(wù)監(jiān)督。

然而，鄉(xiāng)村治理實質(zhì)是一個多元共治的協(xié)同體系。參與村務(wù)決策管理的不只是村干部，在村民自治體制下應(yīng)當包括所有村民群眾。鄉(xiāng)村治理不只是村民自治，還應(yīng)當包括“鄉(xiāng)政”的主體。特別是在農(nóng)村經(jīng)濟社會現(xiàn)代性發(fā)展中，鄉(xiāng)村逐漸地由一個封閉性社會轉(zhuǎn)變?yōu)殚_放性社會，進而導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理主體的開放化，致使鄉(xiāng)村治理主體日益呈現(xiàn)出多元化的趨向。根據(jù)中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，新時代鄉(xiāng)村治理主體包括基層黨組織、基層政府、村民群眾、社會力量等，是一個基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會參與、多方協(xié)同的共同治理體系。事實上，在現(xiàn)時代的農(nóng)村基層監(jiān)督場域，同時并存著村民群眾、村務(wù)監(jiān)督委員會、社務(wù)監(jiān)督委員會、黨的紀檢機構(gòu)、政府監(jiān)察機構(gòu)、政府審計部門、會計核算部門、工程監(jiān)理部門等多元主體。實踐表明，鄉(xiāng)村治理需要多元共治，任何單一主體都無法實施有效治理。同樣，農(nóng)村基層監(jiān)督也需要多方協(xié)同。

當前農(nóng)村基層監(jiān)督?jīng)]有取得理想效果，與農(nóng)村基層監(jiān)督實踐中的監(jiān)督主體單一存在著一定關(guān)聯(lián)。近些年來，受多種因素影響，村務(wù)監(jiān)督委員會之外的其他農(nóng)村基層監(jiān)督主體事實并未發(fā)揮應(yīng)有監(jiān)督作用，村務(wù)監(jiān)督委員會也因監(jiān)督權(quán)限的限制無法承擔完全遏制農(nóng)村基層腐敗的職責。為此，需要在進一步完善村務(wù)監(jiān)督委員會制度，提升村務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督精準化的同時，拓展農(nóng)村基層監(jiān)督主體，建構(gòu)全程實時、多方聯(lián)動的監(jiān)督體系⑩。在村務(wù)監(jiān)督委員會制度的基礎(chǔ)上，逐步形成黨政監(jiān)督為主導(dǎo)、村民監(jiān)督為基礎(chǔ)、社會監(jiān)督為補充的農(nóng)村基層多元共監(jiān)格局。

新時代的農(nóng)村基層監(jiān)督需要以黨紀監(jiān)督為引領(lǐng)，積極探索農(nóng)村基層黨紀檢查監(jiān)督的有效機制。需要將村務(wù)監(jiān)督和國家監(jiān)察有機結(jié)合起來，在治理下沉、“從嚴治黨”向基層延伸之際，更要求國家監(jiān)察向農(nóng)村基層延伸。需要建立健全村務(wù)監(jiān)督專業(yè)指導(dǎo)和巡查督導(dǎo)制度，將黨政監(jiān)督嵌入村務(wù)監(jiān)督之中，形成黨政監(jiān)督與村民民主監(jiān)督的有效聯(lián)動，提升農(nóng)村基層監(jiān)督的有效性。需要推動農(nóng)村基層監(jiān)督主體的多元聯(lián)動，建構(gòu)農(nóng)村基層監(jiān)督的系統(tǒng)整合機制。需要多方社會力量協(xié)同，積極探索社會力量多方參與農(nóng)村基層監(jiān)督的機制和方式。

（二）拓展監(jiān)督方式：形成權(quán)力監(jiān)督、制度規(guī)范、道德調(diào)控相結(jié)合的農(nóng)村基層監(jiān)督體系

應(yīng)當肯定，在村務(wù)監(jiān)督委員會制度下，突出了以村務(wù)監(jiān)督委員會為代表的村民民主監(jiān)督的地位，較好地實現(xiàn)了民主監(jiān)督與制度規(guī)范的統(tǒng)一，建構(gòu)了制約、監(jiān)督、溝通三位一體的新型權(quán)力運行機制，取得了較為理想的成效。但是，村務(wù)監(jiān)督委員會制度忽略了鄉(xiāng)土社會中道德的力量，未能充分利用農(nóng)村基層權(quán)力監(jiān)督中的道德調(diào)控機制，在監(jiān)督方式上存在著一定偏頗。從一定意義上說，道德調(diào)控的缺席相當程度地降低了農(nóng)村基層監(jiān)督的有效性，導(dǎo)致了部分地方鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域出現(xiàn)各種道德失范現(xiàn)象，引發(fā)了廣大民眾的不滿。

鄉(xiāng)村治理是在農(nóng)村基層社會的特殊生態(tài)中運行的，存在著種種區(qū)別于管理的獨特性，要求建立健全一套富有鄉(xiāng)土特色的有效治理機制。黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，同時在社會治理層面明確提出堅持自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。隨后，在近年的一系列重要文件中一再強調(diào)建立和完善黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，并做出了具體部署。相應(yīng)地，農(nóng)村基層監(jiān)督具有自身特殊要求。從縱向上看，農(nóng)村基層監(jiān)督既要上合國家意志和國家法律，又要下合村情民意，將違法違紀監(jiān)督與違規(guī)違意監(jiān)督結(jié)合起來。從橫向上看，農(nóng)村基層監(jiān)督既要權(quán)力監(jiān)督和制度規(guī)范，實現(xiàn)以權(quán)力制約權(quán)力、以制度規(guī)范權(quán)力，又要道德調(diào)控，發(fā)揮道德評價的作用。特別是新時代黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，勢必要求在農(nóng)村基層監(jiān)督領(lǐng)域得到體現(xiàn)，積極探索自治、法治、德治相結(jié)合的農(nóng)村基層監(jiān)督體系和有效監(jiān)督方式。

新時代的農(nóng)村基層監(jiān)督需要加強和完善村民群眾的自我監(jiān)督，進一步加強和改進村務(wù)監(jiān)督委員會制度，提升村務(wù)監(jiān)督的精準化水平。需要堅持法治為本，進一步推進農(nóng)村基層監(jiān)督的法治化，實現(xiàn)農(nóng)村基層監(jiān)督的規(guī)范化、有序化。需要發(fā)揮道德的規(guī)范約束功能，積極探索農(nóng)村基層權(quán)力道德調(diào)控的有效方式。

此外，在新科技迅速發(fā)展的背景下，應(yīng)當充分重視農(nóng)村基層監(jiān)督的科技支撐，將現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、智能設(shè)施等新科技成果廣泛應(yīng)用于農(nóng)村基層監(jiān)督領(lǐng)域，積極探索新科技條件下的農(nóng)村基層監(jiān)督有效方式，建構(gòu)“智能+農(nóng)村基層監(jiān)督”的新機制。

（三）拓展監(jiān)督對象：實現(xiàn)農(nóng)村基層治理主體和事項的全覆蓋

村務(wù)監(jiān)督委員會制度創(chuàng)新在一定意義上是由鄉(xiāng)村治理危機促動的，主要是為了應(yīng)對當初村干部在村務(wù)決策管理中的行為失范，并以村民自治制度為背景設(shè)計制度框架。故此，將監(jiān)督對象主要定位于村干部特別是村委會干部，以及鄉(xiāng)村治理中的重要村務(wù)和突出事項，旨在防止和追究村務(wù)決策管理過程中的干部違法違規(guī)行為，遏制農(nóng)村基層腐敗，促進鄉(xiāng)村治理的規(guī)范化和農(nóng)村社會和諧。但忽略了鄉(xiāng)村治理中的其他參與者和權(quán)力主體，以及村莊社會開放化條件下鄉(xiāng)村治理中超越村務(wù)的事項。諸如政務(wù)下延到村需要村組織協(xié)助辦理的事項、村集體與外單位或個人合作的共建共治共享事項，等等，進而造成了某些治理主體和治理事項的失監(jiān)，形成了一定意義上的農(nóng)村基層監(jiān)督空隙。

事實上，在村民自治體制下，村民群眾是村莊治理的主體，所有村民均有權(quán)且有可能以不同方式參與村務(wù)決策管理過程，因此村務(wù)監(jiān)督對象不能局限于村干部這一狹小范圍，所有村務(wù)及其管理參與者均應(yīng)當成為農(nóng)村基層監(jiān)督的對象。同時，一系列政務(wù)和政令需要在村莊社會里辦理和落實，基層黨政部門及其官員在農(nóng)村實施行政管理和指導(dǎo)村民自治的過程中難免介入鄉(xiāng)村治理過程，在鄉(xiāng)村治理中扮演重要角色，成為鄉(xiāng)村治理的特殊主體，理當納入農(nóng)村基層監(jiān)督對象。此外，伴隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會的迅速發(fā)展，中國農(nóng)村社會與鄉(xiāng)村治理發(fā)生了并正在發(fā)生著深刻變化，已經(jīng)非改革開放初期可以同日而語。特別是在鄉(xiāng)村社會開放化的發(fā)展和治理環(huán)境中，既可能有外來單位和個人介入鄉(xiāng)村治理，又可能有村集體和村民走出村外與外單位實行合作，形成各種共建共治共享的命運共同體。這些治理參與者和治理事項顯然具有獨特性，當初未能納入建構(gòu)于封閉性農(nóng)村社會基礎(chǔ)上的村民自治制度框架，成為了新時代鄉(xiāng)村治理和農(nóng)村基層監(jiān)督不可忽略的新事物，同樣不能置身于農(nóng)村基層監(jiān)督之外。一句話，新時代農(nóng)村基層監(jiān)督需要根據(jù)農(nóng)村社會發(fā)展的具體情況界定和調(diào)整監(jiān)督對象，將所有農(nóng)村基層治理主體和治理事項均納入監(jiān)督范圍，實現(xiàn)農(nóng)村基層監(jiān)督對象的全覆蓋。

新時代農(nóng)村基層監(jiān)督需要進一步深化和完善村務(wù)監(jiān)督委員會制度，加強村干部監(jiān)督，加大農(nóng)村基層小微權(quán)力腐敗懲治力度。需要進一步擴大農(nóng)村基層監(jiān)督對象，把所有鄉(xiāng)村治理參與者和鄉(xiāng)村公共權(quán)力主體全部納入監(jiān)督對象。需要進一步拓展農(nóng)村基層監(jiān)督的視野，突破封閉性的鄉(xiāng)村治理傳統(tǒng)理念，把開放性農(nóng)村社會的治理事項全部歸入農(nóng)村基層監(jiān)督對象。需要結(jié)合農(nóng)村社會和鄉(xiāng)村治理發(fā)展的具體情況科學(xué)界定農(nóng)村基層監(jiān)督對象，并動態(tài)地調(diào)整農(nóng)村基層監(jiān)督對象。

注釋：

①《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā)〈指導(dǎo)意見〉建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會》，《人民日報》2017年12月5日。

②盧福營、應(yīng)小麗：《村民自治發(fā)展中的地方創(chuàng)新》，中國社會科學(xué)出版社2012年版，第37頁。

③楊雪冬：《簡論中國地方政府創(chuàng)新研究的十個問題》，《公共管理學(xué)報》2008年第1期。

④關(guān)于“后陳經(jīng)驗”我們先后發(fā)表過多篇文章，并曾經(jīng)將其核心內(nèi)容總結(jié)歸納為分權(quán)制約、過程監(jiān)督、信息溝通、制度規(guī)范，詳細闡述可參閱戴冰潔、盧福營：《農(nóng)村基層社會治理的權(quán)力調(diào)控模式創(chuàng)新——寫在后陳村村務(wù)監(jiān)督委員會誕生十周年之際》，《浙江社會科學(xué)》2014年第6期。本文根據(jù)新的認識，在原有論證基礎(chǔ)上增加了“黨的領(lǐng)導(dǎo)”。

⑤劉斌靖：《第三權(quán)力：村務(wù)監(jiān)委會》，《觀察與思考》2004年第16期。

⑥高山：《國家權(quán)力的制約監(jiān)督》，河北人民出版社2005年版，第24頁。

⑦盧福營：《可延擴性：基層社會治理創(chuàng)新的生命力——寫在后陳村村務(wù)監(jiān)督委員會誕生十周年之際》，《社會科學(xué)》2014年第5期。

⑧盧福營：《基層群眾自治視野下的村級權(quán)力調(diào)控制度創(chuàng)新——浙江省武義縣后陳村村務(wù)監(jiān)督委員會制度調(diào)查》，《杭州師范大學(xué)學(xué)報》2014年第6期。

⑨中共中央、國務(wù)院：《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》，2014年1月19日。

⑩中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳：《關(guān)于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》，2019年6月23日。