新時代國土空間總體規劃用途管制研究

吳楚寧

（廣東國地規劃科技股份有限公司，廣東 廣州 510640）

當前我國相關的國土空間規劃的主要方式有以下三種：土地規劃的合理利用、城鎮鄉村結合規劃與利用以及城鎮環境保護與規劃，對于我國國土空間的具體規劃來說，這些總體規劃有著明顯的促進作用，與此同時，一些多重因素的交叉影響也會影響到國土空間規劃任務與工作，例如不同價值觀人員、部門利益、專業技術等，對自身的穩定性造成不利的影響。真正地實現整體規劃與協調劃分的充分結合經過相關的具體的規劃內容也無法實現，此外，由于相關的內部沖突和空間劃分障礙以及空間和國土空間資源浪費等，往往都會導致國土空間資源出現利用不良等問題。因此，需要對新時代國土空間的總體制定全新的標準是一件刻不容緩的事情，這樣才能達到預期的效果。

1 新時代國土空間規劃概述

針對當前我國國土空間利用現狀，進行具體的新時代國土空間合理規劃顯得特別的重要和必要，為此需要對新時代的國土空間規劃進行深入了解，并對相關的國土資源利用狀況和國土空間規劃的發展趨勢充分掌握。這對更好地掌握國土空間規劃方式以及規劃準則等具有明顯的推動作用，同時也是提高我國國土空間規劃的必要依據。

1.1 國土空間規劃概念

國土空間是指當前一個國家主權或者主權權利管轄下的相關地域空間，是指當前國家國民生存所用的場所和相關環境，這包括不同區域的陸地、陸上水域、內水和領海以及國家領空等國土空間資源。國土空間規劃概念是指針對這些現有的國土空間進行相關合理規劃的一種方式，同時也是對國土空間和資源合理利用、科學劃分、充分利用等活動的總稱。一般根據不同的國土空間劃分概念，相關的國土空間也被劃分為城市空間、農業空間、生態空間和其他空間資源，而如何更好地綜合利用和合理劃分國土空間資源對國土空間資源的利用效率和國土空間的可持續發展以及開發強度均具有顯著的影響[1]。

1.2 國土空間規劃方式

當前我國國土空間規劃的方式主要包括土地合理利用規劃、城鄉合理利用規劃以及環境保護規劃等，這些規劃方式之間也存在著不同之處，為此需要綜合判斷某一國土空間的應用條件，合理判斷并應用相關的國土空間規劃方式，從而更好地實現對于國土空間的合理規劃和資源的利用。對于土地合理利用的規劃，需要從國土空間的規劃整體出發，對國土資源的利用進行整體的宏觀規劃，進而更好地進行細致的城鄉合理利用規劃，而在城鄉合理利用規劃中，不僅需要考慮國土空間規劃對于經濟發展的促進作用，同時也應該考慮到國土空間規劃對于環境資源保護以及可持續發展等在國土劃分上的促進，因此，需要對環境保護規劃進行充分的考慮。而不同的國土空間規劃方式在不同的階段對于國土空間規劃的效率與質量具有不同的作用，在不同時期又起著不同的關鍵作用。這就需要相關的國土空間規劃人員能夠更好地掌握相關的國土空間規劃信息，從而提高國土空間資源的利用效率與質量，促進可持續發展。

2 新時代國土空間規劃的現狀與問題

隨著近年來我國相關城市的城市化進程不斷加快，我國的城市發展對于我國國土空間的需求不斷增加，尤其是許多大中城市的快速發展，都導致它們不得不面臨著城市空間的外向快速擴展的問題，以及城市內部空間的多次頻繁重組等。雖然國土空間較為遼闊，但其實本質上適宜開發和居住的面積并不多，而人均可開發居住的面積則更少了[2]。一方面，適宜城市化開發的國土面積的狹小在本質上決定了我國的城市化可供選擇的相關地域空間極為有限，這意味著我國的國土空間規劃在一定程度上缺乏有遠見的規劃設計，浪費國土空間資源的情況較為嚴重，同時還存在對國土空間資源較為嚴重的不合理配置等問題。另一方面，當前國土空間資源的規劃在某種程度上缺乏整體的協調性，對國土空間資源規劃的宏觀調控缺乏一定的合理性和科學性，這嚴重影響了對國土空間資源的利用以及可持續發展戰略的實施等。最后，國土集中化的問題仍然存在于國土規劃中。當下我國國土空間的使用往往是圍繞大城市構建衛星城為主，這一規劃發展方式在過去的確起到了較為有效的刺激發展的作用，但目前這一發展方式已缺乏可持續發展的進一步推動，因此需要針對過于集中化這一現象進行相關的針對性處理。

3 新時代國土空間規劃用途管制的研究與優化

3.1 構建新時代國土空間規劃體系

構建體系是提高當前國土空間規劃質量與效率的首要條件，也是進行相關規劃科學化和合理化的重要基礎。因此需要按照國家、省、市縣、分片（分區）規劃、單元五個細致的層級進行細致劃分，并按照不同的級別和層級對我國國土空間的內容進行新的劃分，而在這五個細致的層級劃分中，國家和省級國土空間規劃為整體的國土空間規劃策略，其規劃體系的作用主要是對國家和省級重大戰略以及相關的基礎設施網絡建設等進行從整體和宏觀上的統籌協調，而市縣級則為國土空間的總體規劃，這主要是依靠劃定的三類空間和三線等進行空間劃分，劃定相關的用途分區，并建立與之配套的管制規則，同時落實相關的控制指標，實現對市縣級國土空間規劃、分片規劃落實控制指標和轉用的規則。在單元詳細規劃方面，則需要盡可能地適應相關的國土空間規劃標準，從而提高相關的國土空間規劃效率與質量[3]。

3.2 完善新時代國土空間規劃用途管制制度

對于新時代國土空間規劃用途管制制度的構建，是完成相關規劃用途管制的基礎，同時也是用途管制質量和效率提升的重要保障。這需要從兩方面進行強制的管控：一是對生態紅線保護區、永久基本農田保護區進行重點保護與修復提升，實行正面清單管理和強度控制；二是對一般農地區和一般生態區，重點進行整治優化，實行負面清單管理和強度控制；對于城鎮、村鎮建設用地區及獨立工礦區，重點進行集聚開發，實行建設用地總面積和開發強度控制。在規劃實施、評估和監管方面，建立空間準入許可、土地用途轉用許可等規劃實施制度，及時對規劃控制指標、空間形態（結構、布局、效率）等進行評估監管，實時更新國土空間數據，使得空間形態更加優化。

3.3 完善國土空間用途管制重點難點

完善國土空間用途管制需要建立三個“統一”，統一的規劃編制體系、統一的規劃管控體系和統一的基礎支撐體系。統一的規劃編制體系就是要正確理解“一張藍圖”。藍圖的底線管控是指標和界線，各類規劃都不能逾越空間規劃確定的底線約束和剛性管控的強制性要求，“藍圖”有不同尺度、不同深度、不同領域等多重表達形式，要有長遠謀劃，也要立足實施。同時，建立統一的規劃體系面臨的兩大難點：一是已經碎片化的管理現狀能否有一次“重啟”；二是如何豐富非建設空間的規劃內容。統一的管控體系就是要完善“用途管制”和“開發許可”。目前有“三區三線”“三區四線”等界線控制和規劃指標管控等手段，但難點是如何將用途管制擴展到所有的國土空間，如何將開發許可從城鄉建設向“非建設空間”延伸。此外，統一的支撐體系需要建立統一的法律法規、技術標準和行政事權。統一的法律法規要求加強國土空間規劃立法，明確國土空間規劃的編制依據、編制內容，建立覆蓋國土空間的開發與管理保護手段和管理程序。

3.4 完善新時代規劃用地分類標準

土地、城鄉、地理國情普查、林業、海洋等多個分類標準皆為我國用地的標準范限，標準之間銜接性差，應用范圍有局限，不被其他部門認可等問題正在不斷出現。亟須建立一套統一的規劃分類標準在生態文明建設、自然資源統一管理、全域全類型用途管制下。同時，應該堅持“繼承、銜接和創新”的完善規劃用地指標體系的總體思路，繼承是要求規劃分類體系立足已有的分類優點，充分與土地、建設、林業等現有的相關國家或行業標準銜接；銜接是要求規劃分類體系立足于現狀進行調查，以適應國土空間精細化管理；創新是要達到國家或地區的全域全類型用途管控水平，建設涵蓋耕地、林地、草地、濕地等全部自然資源類型的國土空間規劃，并遵循新產業新業態，陸海統籌等要求的規劃用地的合理分類也要同時實施。

3.5 利用大數據完善新時代國土空間總體規劃

當前國家快速合理的科學發展的重要保障之一便是新時代的國土空間規劃，也是國家健康高速發展的基石，更是高效、集約、合理且開放的國土空間規劃與應用格局，是實際應用中能夠更好地發揮作用的前提。為此，需要更具科學性的總體規劃策略，這需要從整體上收集相關的城市規劃數據與信息，進而通過大數據的處理，完成對我國新時代國土空間規劃的總體布局。隨著大數據信息技術的廣泛應用，相關的經濟和空間規劃策略也隨之進行了調控，這些調控在大數據信息技術的基礎上，不斷地為經濟可持續發展和社會基礎設施建設與穩定發展做出了巨大的貢獻。

4 結語

總之，對新時代國土空間總體規劃用途和相關管制的探究已逐漸成為了當前國土空間規劃的主要內容之一，更是決定當前新時代國土空間總體規劃效率與質量的關鍵所在，對于國土空間資源的合理利用和配置等，都具有較為顯著的促進作用。