科學謀劃“十四五”國家生態環境監測網絡建設

陳善榮，陳傳忠

中國環境監測總站，國家環境保護環境監測質量控制重點實驗室，北京 100012

生態環境監測是生態環境保護的基礎，是生態文明建設的重要支撐。黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視環境監測工作，將生態環境監測納入生態文明改革的大局統籌推進，取得了前所未有的顯著成效。習近平總書記強調，“保護生態環境首先要摸清家底、掌握動態，要把建好用好生態環境監測網絡這項基礎工作做好”。2015—2017年，中央全面深化改革領導小組連續3年分別審議通過了《生態環境監測網絡建設方案》《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》《關于深化環境監測改革提高環境監測數據質量的意見》等改革文件[1-3]，基本搭建成環境監測管理和制度體系的“四梁八柱”，為做好當前和今后一個時期的生態環境監測改革發展工作提供了重要依據和行動指南。

1 現狀與需求

1.1 國家生態環境監測網絡發展現狀

一是基礎能力明顯提高。中國已形成國家-省-市-縣四級生態環境監測組織架構，共有3 500余個監測管理與技術機構，6萬余名監測人員，全社會監測力量累計約30萬人[4]。當前中國已形成要素齊全、覆蓋全國、功能完善的國家生態環境監測網絡。已建成由1 436個自動監測站、82個降塵監測站、96個區域監測站和16個背景監測站組成的國家城市空氣質量監測網；由2 767個國控地表水水質監測斷面及1 881個自動監測站組成的國家地表水質量監測網絡；由 8萬余個監測點位組成，基本覆蓋全國所有區縣和土壤類型的國家土壤環境監測網絡；初步形成衛星遙感和地面監測相結合的生態狀況監測網絡，建成63個生態監測地面站，環境一號A/B/C衛星組網運行，高分五號衛星成功發射，初步具備了2～3 d對全國覆蓋一次的遙感監測能力[5]。

二是數據質量明顯提高。堅持“保真”與“打假”兩手抓，形成覆蓋主要領域的監測類標準1 141項，占國家環境保護標準總數的59%，構建了國家-區域-機構三級質控體系并有效運轉，確保監測活動有章可循[6]。配合最高人民法院和最高人民檢察院出臺“兩高司法解釋”，將環境監測數據弄虛作假行為入刑；與公安部初步建立了案件移送機制，從嚴從重打擊環境違法行為。不斷強化外部質量監督檢查，及時發現并嚴肅查處了西安和臨汾2起環境數據造假案，對地方不當干預和監測數據弄虛作假形成有力震懾，監測數據質量發生了根本性轉變。

三是支撐能力明顯提高。定期開展城市空氣和地表水環境質量排名及達標情況分析，促進地方黨委政府落實改善環境質量主體責任。組織開展重點地區顆粒物組分、揮發性有機物(VOCs)和降塵監測，逐步說清污染來源；初步建成國家-區域-省級-城市四級空氣質量預報體系和聯合會商機制，國家空氣質量預報技術達到世界先進水平，區域和省級層面基本具備7～10 d空氣質量預報能力，準確率達80%以上，為重污染應對和重大活動環境質量保障提供支撐；完善污染源監測技術體系，組織開展重點行業自行監測質量專項檢查及抽測，為環保督察和環境執法提供依據，督促企業達標排放。

四是服務水平明顯提高。每年發布《中國生態環境狀況公報》，定期發布環境監測報告，實時公開空氣、地表水監測數據，及時發布全國及重點區域空氣質量預報，支持網站、手機APP、微博、微信等多種渠道隨手查詢，為公眾提供及時準確的健康指引和出行參考。推進國家和地方監測數據聯網與綜合信息平臺建設，支持管理部門、地方政府以及部分科研單位共享應用。全面放開服務性監測市場，鼓勵社會環境監測機構參與排污單位污染源自行監測、環境損害評估監測、環境影響評價現狀監測等監測活動，滿足公眾和企事業單位對于環境監測服務的個性化需求，帶動監測裝備制造業和監測技術服務業蓬勃發展[7-8]。

1.2 生態環境監測形勢與需求

從政策與管理形勢來看，新組建成立的生態環境部被賦予統一行使生態和城鄉各類污染排放監管與行政執法職責。亟需建立與之相適應的生態環境監測體系，實現統一組織領導、統一規劃布局、統一制度規范、統一數據管理和統一信息發布。同時當前正處于污染防治“三期疊加”的爬坡階段，為打好污染防治攻堅戰，持續改善環境質量，需始終堅持問題導向，破解重污染天氣、黑臭水體、垃圾圍城和生態破壞等突出環境問題，系統解決區域性、布局性和結構性環境風險，并要求監測業務重心由常規監測評價向支撐考核排名、服務重污染應對和服務環境治理延伸[9-10]。

從國外環境監測發展趨勢來看，美國、歐盟、日本等發達國家和地區生態環境監測的發展與其環境治理能力和現實需求緊密相關。通過近半個世紀的發展和完善，這些國家和地區已經普遍構建起一套能有效支撐環境質量與污染排放、生態風險與人體健康多方位管控且動態優化、持續更新的環境監測體系，為中國生態環境監測發展提供了有益借鑒。管理運行方面，發達國家和地區更加注重機構、人員與全過程數據質量管理，分清國家與地方事權，使質量評價與污染源管理有機結合。網絡體系方面，發達國家和地區網絡環境質量點位數量較多，但監測頻次與指標安排具有極強的針對性。標準體系方面，發達國家和地區更加注重強化標準的法律地位及其先進性與適用性[11]。

2 “十四五”國家生態環境監測網絡建設思路

2.1 國家環境空氣質量監測網絡

綜合考慮空氣質量達標情況、城市建成區面積和人口密度等因素，按照“科學延續、分類施策”的原則，優化調整國控城市站點，滿足城市空氣質量評價、考核、排名需求。在背景站和區域站上增設持久性有機污染物、大氣汞、消耗臭氧層物質、溫室氣體等監測功能，統籌優化提升背景和區域監測能力。優化空氣質量評價排名規則，逐步開展主要污染物濃度3年滑動平均值評價，降低氣象條件波動對評價排名結果的影響，實現城鄉全覆蓋。融合各級各類監測數據，整合多種解析模型及人工智能算法，開展空氣污染成因分析，構建覆蓋全面、布局合理、運行高效、多元分析的國家空氣質量監測網絡。

2.2 國家地表水環境質量監測網絡

融合控制單元和水功能區管理需求，按照“科學評價、厘清責任”的總體原則，整合、上收或新設(新建)部分監測斷面，實現十大流域干流、重要支流、大型湖庫、地級及以上城市、重要跨省-市界水體與跨界斷面、重要水功能區全覆蓋，長江經濟帶(含長三角)、京津冀(含雄安新區)、粵港澳大灣區(含珠三角)等重點區域延伸至重要縣界，滿足水生態環境評價、考核、排名與預警需求。按照“應建盡建”的原則，逐步建立國控斷面“9+N”(常規9參數+重金屬、有機物、生物綜合毒性等特征指標)自動監測能力。研究建立并實施以自動監測為主的地表水監測評價與排名辦法，與手工監測評價結果和新地表水環境質量標準雙向銜接。

2.3 國家土壤環境質量監測網絡

以掌握全國土壤環境狀況變化趨勢為目的，優先考慮歷史延續性，完善優化背景點(包括自然資源部點位)和基礎點布局，網格化覆蓋中國陸域全部土地利用類型和土壤類型，積累國家土壤背景、土壤環境質量長時間序列監測數據。以支撐農用地分類管理和建設用地風險管控為目的，基于詳查結果動態布設風險監控點(包括農業農村部約4萬個點位)，重點關注敏感地區和疑似污染地區，持續開展土壤污染重點行業企業名單更新與企業用地遙感監測。注重例行監測與普查詳查的有效銜接，形成污染狀況普查10年一次、風險監控點監測2 ～ 3年一次(普查周期除外)、背景點和基礎點監測15年一輪的動態監測體系。

2.4 國家生態狀況監測網絡

按照“一站多點(樣地、樣區)”的布局模式，采用更新改造，提升擴容(水、氣背景站)，共建共享(外部門及科研院所)和新建相結合的方式，力爭建成由約300個生態綜合監測站、若干生物多樣性觀測樣區構成的國家生態狀況監測網絡，覆蓋森林、草原、濕地、荒漠、水體、農田、城鄉和海洋等典型生態系統，協同推進遙感驗證與地面觀測網絡建設。結合多源遙感和環境質量監測數據，定期開展全國生態狀況調查與評估。指導地方建設聲環境質量自動監測站點，統籌城市區域、交通噪聲及功能區監測，在受環境噪聲影響的敏感建筑物集中區域增設點位，形成普查監測與長期監測互補，面監測與點監測結合的監測網絡。

3 強化生態環境監測網絡相關保障建設

3.1 推進生態環境監測機制改革

理順國家生態環境監測網運行機制，構建多元參與的國家生態環境監測網運行機制，實現國家層面監測資源優化配置，形成國家技術統籌、區域(流域)技術監督、地方配合落實、社會共同參與的國家生態環境監測網運行新局面，提高國家生態環境監測網運行效率。建立環境監測數據共享與應用機制，聯合相關高校、科研院所和企事業單位開展環境質量綜合分析與評價。推動跨行業、跨地域、跨部門的環境信息聯動與資源共享，實現定期會商和數據集成。建立部門間協作機制，與自然資源、水利和農業農村等系統相關單位，就地下水監測、土壤監測、水文與水質監測網絡規劃、技術標準等領域，建立長效化生態環境監測業務合作機制。

3.2 健全生態環境監測法規標準體系

完善法規制度體系，加快推動生態環境監測條例出臺，確保監測管理依法行政、監測工作依法開展。其中，重點明確生態環境監測部門對社會監測機構監管職責權限、監督執法程序、違規情形判定規則及處罰標準等。同時配套出臺生態環境監測網絡規劃與管理辦法、污染源監督監測管理辦法、監測機構監督管理辦法和全國監測基礎信息調查與管理辦法等相關制度文件。健全標準規范體系，建立完善覆蓋生態環境監測全要素、全指標、全過程的標準規范體系，研究制定“十四五”期間標準制修訂清單，加快填平補齊空氣、水、土壤、生態、現場(應急與執法)監測和質量控制等領域標準規范，加快有機類標準樣品研發，確保監測數據合法性和準確性。建立“寬進嚴出、動態評估”的標準管理機制，動員包括監測機構、高等院校、科研院所和企業在內的全社會力量參與標準制修訂，積極關注和吸納環境監測新技術、新方法，保持標準體系科學適用和適度超前。

3.3 嚴格生態環境監測質量管理

健全覆蓋全要素、全主體的全國生態環境監測質量統一監管制度，完善國家-區域-機構三級質量管理業務運行體系。以推動建立基于區塊鏈技術的環境監測標準化信息管理系統為重點，建立覆蓋全過程、全環節的生態環境監測質量控制體系。以落實生態環境監測機構資質認定補充要求、制定環境自動監測運維機構通用能力要求為抓手，持續推動監測機構質量控制體系有效運轉，提升數據質量。以環境質量和污染源自動在線監測為重點，構建適用于環境監測專用儀器的部門最高計量標準，完善量值溯源和傳遞體系，保障監測數據的準確性和計量溯源性。以加強事中事后監管為重點，健全多部門聯動的監督檢查、聯合懲戒和信息公開機制，及時發現、嚴厲查處環境監測數據弄虛作假行為。

3.4 強化生態環境監測技術創新

加強監測技術方法研究與應用，以復雜基質中非常規污染物的監測技術研發和生態系統安全為重點，加強生態調查技術、環境樣品前處理和儀器分析技術創新，建立自動、高效的環境友好型監測技術與方法體系。加快危險廢物特征污染因子監測技術研究，推動構建危險廢物監測技術體系。在長江經濟帶、粵港澳大灣區等國家重大戰略區域開展針對有毒有害物質、危險廢物、典型大宗工業固體廢物和新化學品等方向研究性監測，支撐國家高質量發展戰略。加強生態環境綜合評估技術研究，以綜合指數反映生態環境狀況及變化趨勢，評估生態環境承載能力和污染治理成效，準確評定地方政府生態績效，有效支撐生態文明考核。促進新技術成果轉化應用，推進人工智能、5G通信、生物科技、納米科技、超級計算和精密制造等新技術在環境監測領域的應用示范，加快推進生態環境監測技術進步。強化監測裝備自主研發，以環境監測裝備的集成化、自動化、智能化為主攻方向，推動形成一批擁有自主知識產權的高端監測裝備，強化生態環境監測核心競爭力。