規劃由城市向城鄉轉變的思考新探

李 駿

（廣州市規劃和自然資源局從化區分局，廣東 廣州 510900）

長時間以來，我國采取分割管理城鄉的體制造成了城鄉二元結構的發展，這種結構和體制的二元化阻礙了城鄉的聯系與交流，對城市化的發展造成了嚴重的阻礙，對農村的發展也形成制約。對城鄉進行統籌發展的建設有助于城鄉體制二元化的改變，這是對社會主義中關于市場經濟方面體制進行改善的主要任務和基本需要。

1 統籌城鄉發展的規劃思路和基本內涵

統籌城鄉發展的這種國家戰略是在科學發展觀的指導之下進行的，其前提是有豐富的社會財富、發達的生產力，讓城鄉自身的作用和優勢得到充分的發揮，讓城鄉之間的資源、勞動力、資本以及技術等生產要素能夠科學合理的流動，實現城鄉互補、共同繁榮、相互融合以及協調發展的目的。在社會城市化中屬于高級的階段，是生產力的進步推動城鄉居民居住方式、生產方式、以及生活方式變化的一個過程，是城鄉不同生活、生產要素融合在一起，漸漸實現城鄉之間環境、經濟、文化以及社會協調發展。我國幅員非常遼闊，隨著不同地區的經濟、社會發展的狀況不一致，在推動統籌城鄉發展的實踐不同地區與不同身份以及不同省份的實施與做法途徑也有不一致的地方，這也是與時俱進和實事求是的表現。

2 規劃從城市轉變為城鄉的趨勢

2.1 概念層面：從城市的總體規劃與城鎮的體系規劃轉變為城鄉的總體規劃

城市的總體規劃和城鎮的體系規劃是由于城鄉結構的二元化。溫家寶總理將重慶市的城市規劃改為城鄉規劃，這件事說明城鄉規劃的階段已經來臨，是城市規劃延伸的必然，統籌城鄉的發展，一個字的不同代表了由城市規劃轉變為城鄉規劃，這不僅僅是概念的改變，還是實質性內容的改變，規劃不是城市空間的各項特權，鄉村空間也應當有規劃的協調和統籌。

2.2 戰略層面：從一化轉變為四化

以前城市規劃重視的是城鎮化的發展途徑，現在城鄉規劃應當注重信息化、農業產業化以及工業化對城鄉的空間發展的要求與影響。①選擇城鎮化形勢依然是城鄉規劃的重點，重慶關于經濟方面的城鄉規劃中提出，讓中城市做大做強，讓小城鎮可以積極的發展，城市的發展道路是工業化，小城鎮的發展道路是特色產業化；②農業產業化的途徑是城鄉規劃的一個課題，農業產業化的途徑是特色農業的理想發展，對特色農業的產業地區進行建設。擁有較好的自然資源地區，應當建立現代農業基地，讓這片區域成為農民增收、經濟發展的戰略載體；③工業集約化的趨勢是城鄉規劃需要面對的問題，隨著國內市場和國外市場的激烈競爭，工業產業的群體發展為提升市場成效的主要方法，城鄉規劃需要為發展創造條件，在城鄉發展布局中，根據各種工業的現狀和門類的發展條件，對工業化的集中區進行合理規劃；④信息化戰略對所有行業里的發展是基礎，這也影響著城鄉空間的發展，采取信息化戰略對城鄉發展的影響體現在產業對鄉村的擴散以及城市中的高端人群。

2.3 政策層面：從四規的獨立編制轉變為四規的協調統一

四規指的是環保部門對生態環境各項功能的區劃，建設部門對城市的規劃發改委部門對功能區規劃以及國土部門對土地利用的規劃。這四類規劃在不同期限、不同部門，不同技術路線，不同的城鄉空間分類，他們是相互銜接、相關獨立的一種關系，卻沒有互相銜接的途徑和方式，在實際的操作中會出現矛盾和沖突。預估城鎮規劃將經過城鄉規劃的新方式，在劃分城鄉空間的各種類型上和規劃土地用途相協調，具有更多的對應關系，讓兩種規劃的對接與協調更容易，尤其是土地規劃中值得借鑒的是農業空間的劃分，主要可分成園地、耕地以及林地，有對應的措施和政策，特別是對耕地的管理有剛性要求，可以當作是對城鄉規劃的法律武器強化運用。

2.4 空間層面：從重城輕鄉轉變為城鄉并舉

修改的《城鄉規劃法》一個主要內容是對村莊規劃當作是城鄉規劃的主要部分，和鄉村規劃、城鎮規劃、鎮域規劃以及城市規劃并列，提到了十分重要的位置，村莊規劃的邊界和規模會成為《城鄉規劃法》的調節和控制范圍，對以前的城市規劃進行改變，只重視城鎮居民的生存空間而忽視農村居民，讓村莊建設缺乏實際性的控制和規劃的局面。①應當預測農村人口和城鎮人口趨勢；②應當提出農村新社區的發展原則以及道路；③把小城鎮的公共設施與基礎設施延伸到集中的居民點和農村的新社區，讓公共服務更加的均衡；④對鄉村旅游產業方面的資源空間優化的問題進行解決，推動城鄉互動的發展；⑤注重農村性社區和土地整理的布局。

2.5 操作層面：從城鎮建設的用地多村鎮建設的用地擴展布局

以前的城市規劃對用地空間方面的布局主要針對城鎮的建設，很多村鎮的建設用地，有農村和集鎮居民用地沒有規劃的布局和安排。村鎮的建設用地是建設城鄉資源空間的主要部分，價值不被規劃界重視，沒有深入的分析和研究。因為沒有規劃指導，村鎮的建設成果在擴張城市的時候多數遭遇了拆除的命運，社會財富遭到巨大浪費。統籌城鄉規劃應當安排統籌村鎮與城鎮，在對城鎮人口和鄉村人口的分布與發展規律進行合理預測的前提下，對這兩類用地進行布局，對建設用地的概念進行外延，建設用地中對鄉村和城鎮進行統一布局。對用地的類別進一步劃分的狀況下，應當重視銜接國土部門的各類用地。

2.6 管理層面：從城鎮的規劃管理延伸都村莊的規劃管理

以前的規劃管理只是服務于工礦區以及城鎮，其他建設類的活動沒有在規劃管理之中，因建設項目需要征地被劃分在規劃管理之中，讓村莊的建設用地出現嚴重浪費。導致我國在人均建設用地方面成為世界之最。由于實施了《城鄉規劃法》以及在統籌城鄉戰略的指導之下，村莊不只要進行編制和規劃，還要讓城鄉規劃的管理行政進行審批，讓農民的住房建設用地歸納在城鄉規劃的管理工作之中。規劃的管理工作延伸到村莊，是確保農村居民享受國民待遇的必然要求。實施《物權法》，農村建設空間以及固定資產的精細化管理，是社會發展的必然選擇。

3 結語

鄉村規劃和城鎮規劃的分離是由于城鄉結構二元化的思維，以前的規劃注重發展城鎮的空間，從規劃的內容、概念到規劃的管理都面臨挑戰以及出現了很多的問題，應當在統籌城鄉戰略的觀念指導下對城鄉規劃進行一定的變革，以便對新形勢的適應，讓城鄉發展得到改善。