城鄉義務教育一體化背景下教育建設專項規劃編制技術方法研究
——以廣東省英德市為例

江玉麟

（廣東省城鄉規劃設計研究院，廣東 廣州 510290）

黨的“十九大”報告明確指出，建設教育強國是中華民族偉大復興的基礎工程，必須把教育事業放在優先位置，加快教育現代化，辦好人民滿意的教育。義務教育的發展模式從過去城鄉二元割裂走向一體化發展，農村義務教育被提到一個較高的位置，學前教育、特殊教育和網絡教育等關鍵詞頻繁出現在人民的視野。高中階段教育的普及成為中國教育發展的下一個熱點，公平而有質量的教育是每個孩子所共同向往的。筆者結合《廣東省英德市教育建設專項規劃（2018～2035年）》的編制工作實踐，從總體策略思路、工作組織架構、現狀調研和規劃編制技術方法、規劃傳導與管控實施等方面提出思考和建議。

1 傳統教育建設專項規劃的不適應性

1.1 規劃對象差異化需求分析的系統性不夠

縣市的社會經濟發展在地理區位條件、科學技術發展、人口流動變化、基礎設施建設和公共服務質量等因素共同作用下，往往表現出不同階段的差異化需求特征。傳統教育專項規劃往往只關注中心城區的城鎮居民需求，忽略對全域層面城鄉要素配置的協調統籌。隨著城鎮化進程穩步推進和人口流動性不斷加強，教育設施不但服務于中心城區的城鎮居民，還要滿足縣市域內各鎮街和廣大農村地區的需要。傳統教育專項規劃缺乏對差異化需求的系統響應，難以滿足城鄉義務教育一體化背景下的迫切需要。

1.2 現狀調查和規劃編制方法的科學性不足

傳統教育專項規劃的思維方式是以理想的終極狀態直接指導方案的制定，現狀調研僅僅停留在確定中心城區用地性質的深度，對政府土地收儲情況、現狀用地權屬和建設資金來源等信息關注缺位，教育設施布局現狀摸查未能落到具體坐標上，未能與交通、綠地、市政等其他城市專項系統較好地協調，直接結果是規劃的教育設施難以落地，規劃的嚴肅性、權威性不斷下降。

1.3 規劃設施布局和指標體系的傳導性不強

近年來，教育專項規劃受到了前所未有的重視，但由于我國規劃體系仍未賦予教育專項規劃以法定地位，編制的成果無法落地，難以有效體現其公共政策屬性。控制性詳細規劃具有一定的法律約束力，但在編制過程中更關注研究范圍內的用地性質和用地強度控制，未能就教育專項內容開展面向全域的統籌謀劃。傳統教育專項規劃缺乏對實施建設的法定約束力，難以在規劃管理及建設實踐有效執行。

2 城鄉義務教育一體化的趨勢與要求

2.1 全面建成小康社會，迫切要求完善基本公共教育服務體系

走出一條符合各地教育發展的現代化發展之路是實現全面建成小康社會、基本實現社會主義現代化目標的必經路徑。然而，基本公共教育服務仍存在短板和薄弱環節是廣東省乃至全國大部分地區的共性問題，城鄉、區域、校際仍存在巨大差距。城區、鎮區和農村地區教育發展不平衡現象比較突出，教師資源配置不均衡，教育發展水平仍有較大的提升空間。

2.2 城鄉人口轉換，教育資源配置從“低位均衡”轉向“高位均衡”

人口與教育之間的供給關系是相互影響、相互制約的。科學的學校布局調整應以充分了解人口現狀和正確把握人口發展趨勢為基礎。隨著城鎮化進程持續加速，農業轉移人口市民化，進城務工人員隨遷子女受教育問題將會非常突出，迫切需要優化教育布局，增加教育資源供給，盤活社會教育資源，創新教育設施投資模式，由低位均衡向高位均衡轉變。

2.3 更高的政策要求，學前教育從“規模擴張”向“規范化”發展

近年來，國家出臺了一系列學前教育的相關政策，有力推動了學前教育的發展。2010年，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010～2020年）》把發展學前教育納入城鎮、社會主義新農村建設規劃。此后，國家分別出臺了《關于實施學前教育三年行動計劃的意見（2011～2013年）》、《關于實施第二期學前教育三年行動計劃的意見（2014～2016年）》，以三年為一期，明確提出學前教育三年的主要目標和重點任務。

3 教育建設專項規劃編制技術方法研究

3.1 英德概況

英德市位于粵北山區，屬于清遠市下屬縣級市，全市土地面積5 671 km2，是廣東面積最大的縣級市，大于深圳、佛山、東莞、珠海、揭陽、潮州、汕尾等地級市。經統計，2016年英德市戶籍人口109.55萬人，常住人口97.29萬人，城鎮化率為40%左右，城鎮化率遠低于廣東省和珠三角水平，但已處于快速城鎮化階段。英德市現有城鎮體系呈現出“城鎮數量多、城鎮人口規模小、經濟總量小、鎮區建設規模小”的整體特征。

3.2 英德市教育發展現狀和資源配置特征

經系統分析，英德市教育發展現狀和資源配置特征主要表現為以下方面：學位需求穩步增長，設施配套建設壓力較大；優質教育資源短缺，學前教育結構亟需提高；流動人口數量較少，以本地戶籍生源為主；入學需求矛盾突出，缺口主要分布在城區；城鎮中小學校班額較大，農村地區教育需求一般；空間分布不夠合理，總體城鄉覆蓋率低。

3.3 教育建設專項規劃編制技術方法探索

3.3.1 多樣并舉，建立公平的基礎教育體系

將城鄉常住人口納入學位需求統籌考慮。在確定義務教育階段教育設施的總體建設規模時，除了戶籍人口的學位需求外，要加強幼兒園服務能力，充分挖掘公辦中小學潛力，盡可能多地接收進城務工人員隨遷子女就學。

以分區引導的思路推進全域教育資源的一體化發展。強化對城區的學位資源進行統籌與協調，重點增加小學與初中學位數量，適當增加高中學校的數量，同時將學位緊缺片區的學齡人口適度牽引至學位富余片區。擴大鎮區幼兒園和中小學的布局范圍，精確識別幼兒園和中小學服務覆蓋盲區，擴大這些地區幼兒園和中小學的布局范圍，確保教育資源的有效覆蓋。推進農村地區教育資源“精明收縮”與“差異化集中”，識別農村麻雀學校分布情況，制定農村地區教育設施布局規劃和建設標準。

3.3.2 全面統籌，形成科學的規劃工作架構

建議采取“市-鎮-街-校”的組織方式開展規劃編制工作。全市層面負責制定規劃目標、策略研究、編制標準和空間布局點的整體謀劃，鎮街層面負責結合實際情況核準規模和布局，學校層面結合教育發展需求進一步較準規劃方案。

3.3.3 系統調研，夯實全面的教育規劃底圖

在現狀調研和資料收集階段，除了獲取傳統教育專項規劃需要一般信息外，還要關注相關上位規劃資料、地形測量、用地權屬和地價信息、房屋產權和使用年限和公眾需求意愿等基礎調研工作。

海量的基礎信息需要進行科學分類統計和針對性歸納提取。如通過大數據地名地址匹配的技術手段，精確定位全域現狀教育設施空間坐標，為教育設施的規劃布局提供精準的底圖底數；通過城市交通流量峰值和用地相關性分析，找出城市交通黑點位置，指導教育設施的規劃布局，減少街區因學生接送需求帶來巨大通勤壓力的負面影響。

3.3.4 差異發展，確定不同地區的規劃策略和建設標準

根據區域發展條件及現狀幼兒園和中小學布局情況，銜接城市總體規劃和村莊規劃，劃分為“中心城區-副中心鎮區-一般鎮區-鄉村地區”四類政策分區，制定差異化的規劃措施。通過保留、改擴建、異地重建、撤并、新建五種策略對幼兒園和中小學校進行調整，合理優化幼兒園和中小學空間布局，爭取服務區全覆蓋。

對于新建地區，近期要結合新城建設項目的開展和推進，高標準預留學校用地和預測學位需求，通過合并、撤銷等策略解決規劃區內部分學校的問題。對于老城區，近期主要是結合老城區改造項目的開展和推進。對于現狀人口密集而可建設用地規模不足的地區，以緩解學位緊張局勢為首要目的，結合片區建設用地潛力及實際學位需求情況，積極支持現有設施進行挖潛改造。

3.3.5 層級傳導，保障教育設施發展要素供給

與控制性詳細規劃結合，發揮規劃的引導作用。建設用地的供給上，新增加的基礎教育設施以政府統一供給為主，按照教育設施使用場地設施要求，由規劃部門結合城市整體空間發展統一安排，通過控制性詳細規劃為教育設施的實施建設提供法律約束力。

與教育資源的空間優化相結合，充分盤活閑置的教育設施用地。部分中小學、職業學校空間布局、場地條件和建設標準已經不適應城市發展的要求，應開展搬遷、撤并、異地重建工作，盤活閑置的教育用地。

與“三舊”改造結合，改善更新地區教育設施用地供給。在“三舊”改造中，根據“三舊”改造后的用地性質、開發強度優先解決本片區改造帶來的學位需求，“城中村”及舊工業區的改造也基本保持設施的建設與新增學位需求同步，同時做好中遠期人口進一步集聚后基礎教育設施的用地儲備。

4 結語

教育乃國家之本。教育建設專項規劃作為一項針對教育發展空間響應的公共政策，是實現國家發展和民族振興的根本遵循。在教育強國的背景下，合理運用上述方法，有利于地方城市建設和教育資源配置的合理利用。