民營經濟參與生態治理的經驗、問題與對策研究
——以庫布其治沙實踐為例

趙云皓，盧靜，辛璐，逯元堂，田雪，徐志杰

（生態環境部環境規劃院，北京 100012）

1 引言

目前，我國的生態文明建設處于關鍵期、攻堅期、窗口期，推動生態環境保護發生歷史性、轉折性、全局性的變化。新時代做好生態環境保護需要全社會的共同參與[1]。黨的十九大提出“構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系”。民營企業是我國經濟的重要組成部分，是創造市場活力、拉動經濟增長的基本力量[2]。

生態治理是通過綜合管控、系統修復等舉措，解決生態環境退化問題，主要包括：水環境綜合整治、區域礦山與污染場地修復、濕地保護、荒漠化治理等，是公益性強、周期長、投入高、難度大、見效慢的系統工程。民營企業具備開拓精神、創新意識，有機制靈活、市場適應性強、轉型發展快的特點，已成為生態治理的生力軍。截至2018年11月底，我國生態建設和環境保護政府和社會資本合作的440個落地實施項目中，民營社會資本承接189項，占比43%；投資1800億元，占比35%。民營企業參與生態治理，對提高生態治理效益，促進民營經濟發展，具有重要的現實意義。

庫布其沙漠總面積1.86萬km2[3]。民營企業億利資源集團有限公司（以下簡稱“億利集團”）依照“綠起來與富起來相結合，生態與產業相結合，企業發展與生態治理相結合”的發展思路，通過實施綜合舉措，發展起了第一產業、第二產業、第三產業融合互補的千億級沙漠生態經濟，治理了1/3的庫布其沙漠，探索出“治沙、生態、產業、扶貧”的可持續發展之路[4]?！皟|利庫布其治沙模式”受到了廣泛關注和高度贊譽，億利集團榮獲聯合國環境獎，庫布其沙漠億利生態示范區獲評“綠水青山就是金山銀山”理論實踐創新基地。本研究基于對億利集團庫布其治沙經驗和面臨的主要問題的分析，針對性地提出推動民營經濟參與生態治理的舉措建議，為各地研究制定引入民營企業投入生態治理、發展生態經濟的相關政策，提供參考和借鑒。

2 庫布其治沙歷程

億利集團庫布其治沙歷程可總結為被動投入期、產業化治沙期以及快速發展期三個階段。

2.1 被動投入治沙期（1988～2002年）

1988年前，億利集團是在沙漠的腹地杭錦旗里的一個鹽場。在未治理前，風沙肆虐，每年沙塵暴災害天氣高達百場。治沙工作對于鹽場的發展以及百姓生活的重要性可想而知，于是當時的億利集團從每噸鹽的銷售收入中提出5元錢（當時每噸鹽的利潤為10多元錢）用于治理沙漠，并組建了一支由27人組成的林工隊，開始在鹽場、公路周邊植樹固沙，以防止流沙侵襲，保護鹽湖和鹽場，維護鹽廠的正常生產和鹽場產品的向外運輸。

2.2 產業化治沙期（2003～2011年）

鹽湖保住了，企業發展了，億利集團進一步認識到，治理必須導入產業化、規模化，才能保障可持續，才能讓庫布其治沙由“公益事業”變成產業驅動。億利集團開始用固氮量大的甘草治沙改土，研發了甘草良咽等產品，形成了完整的產業鏈，并成為億利集團產業化治沙的初始產業[5]。在生態改善的基礎上，億利集團形成了“1+6”立體循環生態產業體系，實現了綠化一座沙漠，培育生態修復、生態農牧業、生態健康、生態旅游、生態光伏、生態工業六大產業。產業化治沙進一步解決了“錢從哪里來”“利從哪里得”“如何可持續”的問題，在治理當地生態環境的同時，也帶動了地區內經濟的發展。

2.3 快速發展期（2012年至今）

當前，生態文明建設上升到國家戰略高度，“綠水青山就是金山銀山”理念，為美麗中國建設指明了方向[6]。億利集團的庫布其治沙模式也受到了高度肯定，先后在科爾沁沙地、烏蘭布和沙漠、騰格里沙漠、塔克拉瑪干沙漠等地區推廣，并逐步走向世界。以聯合國環境署庫布其“一帶一路”倡議沙漠綠色經濟創新中心為平臺，中國庫布其治沙經驗和成果廣泛傳播到埃塞俄比亞、肯尼亞、加納等非洲沙漠國家，以及哈薩克斯坦、蒙古國等亞洲國家。

3 庫布其治沙經驗分析

3.1 生態治理觀念的轉變，堅定了治沙信念

20世紀90年代初期，受沙塵暴的侵擾，治沙修路成為關系企業生死的大事，位于庫布其腹地的億利集團開始了治沙之路。隨著治沙工作的不斷探索，并逐漸取得成效，億利集團轉變了觀念，看準了沙漠有三個寶“光熱、土地和沙生藥用植物甘草”，將治沙公益事業向市場化、產業化轉化，將“沙害變成沙利”。隨著生態文明思想、綠色發展理念以及“綠水青山就是金山銀山”的科學論斷不斷深入人心，庫布其沙漠治理成為“兩山”理論的典型實踐，證明了生態治理與經濟發展可以和諧統一。

3.2 治沙與產業有機融合，實現可持續發展

億利集團治沙工作最早的資金來源是企業的利潤。為保證企業賴以生存的鹽湖不被沙漠掩埋，建立起常規的沙漠治理團隊和穩定的投入機制，從每噸鹽產品的利潤中拿出5元作為治沙資金。沙漠環境的改善促進企業產量的不斷提高，同時，企業因地制宜地引進了甘草等頗具經濟價值的治沙型經濟植物品種，并不斷延伸甘草種植與工業加工產業鏈條，逐步發展生態健康、生態旅游、生態農牧業、清潔能源和綠色金融等，實現了“向沙要綠、向綠要地、向天要水、向光要電”[7]，真正把生態與產業相結合，企業發展與生態治理相結合，最終形成第一產業、第二產業、第三產業融合發展的沙生態產業體系，提高了企業利潤增長點，實現了治沙可持續。

3.3 引入多元主體參與，不斷提高治沙效益

億利集團的治沙觀念改變了防沙治沙完全靠政府投入的傳統思維，引進了市場運作和利益共享的機制，推進了政府、企業和農牧民的緊密合作，協力治沙，提高了治沙效率與效益。1）在引入農牧民參與方面，通過返租農牧民沙漠、包種到戶、用工到戶，為農牧民生產提供技術支持等舉措，使得當地農牧民通過出租荒沙地、土地入股、從事栽樹、種草、灌溉農業活動以及旅游服務等方式，實現增收致富，調動沙區農牧民參與沙漠生態治理的積極性。2）在引入其他企業和機構參與方面，引進萬達、泛海、均瑤、正泰、傳化等知名企業和螞蟻森林、興全基金、興業證券等金融、互聯網機構，發揮各自優勢，共同打造沙漠生態產業鏈，提高治沙效率與效益，同時促進了地區經濟發展，產生了巨大的社會效益。3）在國際社會參與方面，聯合國環境署、世界自然保護聯盟、聯合國防治荒漠化公約、聯合國教科文組織等重要國際機構與億利集團建立了合作關系，通過組建專家聯盟、建立研究與培訓中心、召開國際會議等方式，提升治理技術水平和影響力。

3.4 政府部門精準施策，幫扶企業發展壯大

政府部門精準施策，通過準入、價格、土地、財政獎補等政策鼓勵億利集團持續開展治沙活動。1）在企業準入方面，制定了退耕還林、退牧還草等政策，為億利集團整片開展治沙行動創造了條件；地方政府出臺土地租賃指導價，幫助億利集團以租賃的方式從農民手里獲得土地經營權。2）在企業經營方面，地方政府結合當地實際，支持企業發展。20世紀90年代后期，杭錦旗政府帶動全旗人民和企業修建穿沙公路，并授予億利集團穿沙公路的公路收費權，解決了億利集團產品運不出去的難題，節省了企業的運輸費用，并增加1700萬元/年的收費收入，救活了當時的億利集團，億利集團也開啟了規?；?、產業化治沙的序幕。3）在資金支持方面，億利集團參與的生態修復工程納入國家三北防護林等項目支持范圍，累計獲得各類財政補貼7600余萬元；在中央和當地政府支持下，億利集團獲得日援貸款4億多元人民幣用于治沙；郭三梁地區地方政府無償劃撥18km2土地用以補償億利集團40多km2的沙地治理費用。4）在鼓勵企業方面，國家高度肯定庫布其治沙成效，國際相關機構授予億利集團多項榮譽，鼓勵億利集團“走出去”推廣治沙經驗。

3.5 充分依靠科技創新，切實形成治沙成效

科技創新在庫布其沙漠治理中發揮了決定性作用。庫布其治沙初期，沒能從根本上解決荒漠化問題，主要原因是沒有探索出規?；?、系統化、科學化治沙的有效方法，采取零敲碎打的方式搞綠化，就無法構建沙、水、林、田、湖、草和諧共生的生態系統，治理成果也得不到有效維護。一方面，億利集團科學規劃，統籌實施，運用“鎖住四周、滲透腹部、以路劃區、分而治之”“南圍、北堵、中切”的方式，種植了防沙鎖邊林，實施了整體生態移民搬遷，建設了大漠腹地保護區。另一方面，億利集團作為技術創新主體，不斷加大科技治沙的投入力度，創造了領先的生態種質、種植和產業技術，建成了中國西部最大的沙生灌木及珍稀瀕危植物種質資源庫；創新了“氣流法”植樹、無人機植樹、“甘草平移”、生態大數據等100多項沙漠治理技術成果。這些技術突破了治沙難題，為高效治沙提供了解決方案。

4 基于庫布其治沙的民營經濟參與生態治理問題分析

4.1 生態治理理念有待提升，市場需求尚未充分釋放

目前，我國的生態文明建設處在關鍵期、攻堅期、窗口期，生態治理需求巨大，然而生態治理市場并未充分釋放。1）生態治理項目規劃設計不足。地方政府普遍對生態系統的整體性、系統性及其內在規律理解不夠，仍然按照傳統思維開展水、氣、渣等單要素環境治理，不考慮統籌實施生態治理項目，生態改善效果難以保障。2）生態治理項目啟動和推進緩慢。生態治理主要依靠政府投入，在財政沒有充足資金的情況下，生態治理往往被擱置，投資需求與實際資金供給不匹配，生態治理潛在市場難以轉化成現實市場。

4.2 生態治理回報機制不健全，企業投資缺乏保障

長期以來，我國的生態環境領域未建立“誰破壞、誰保護”“誰開發、誰治理”“誰受益、誰補償”等機制，生態治理投入資金來源不足、渠道單一，難以形成穩定的市場預期。1）生態治理好后形成的生態產品并不能直接轉化為經濟效益。我國生態公共產品的評價量化標準缺乏，生態環保產品的價值評估與價值轉化機制缺失，生態環保產品價值不能直接形成經濟效益，生態治理大范圍、長期持續投入的內生機制尚未有效建立[8]。例如，根據聯合國2017年發布的《中國庫布其生態財富報告》，億利集團庫布其治沙創造了5000多億元生態財富。在現有的體制下，億利集團庫布其治沙投入主要依靠鹽化工、甘草種植與加工、沙漠旅游、太陽能發電等產業收入反哺，經改善的土壤和優質的空氣不能市場交易。2）生態治理與關聯產業融合并不能完全解決生態治理投入不足的問題。生態旅游、林下經濟、生態農業等關聯產業周期長、見效慢，由于負擔了生態治理投資，大大降低了產業投資回報率，影響民營企業參與意愿。3）目前我國生態補償仍在試點階段，補償范圍窄、標準低、總量少，形式單一，市場化、多元化生態補償機制尚未建立。

4.3 綠色金融創新不足，融資難、融資貴制約企業發展

生態環保公共服務產品不能用于抵押或擔保，商業銀行對民營企業特別是民營生態企業的融資、貸款持審慎態度，民營企業風控評級較低，放款難度大，利率上浮，融資難、融資貴等問題突出[9]。1）缺乏抵押物，難以獲得金融支持。企業向銀行貸款要求提供企業上市公司股票、城市建設用地作為抵押物，且企業法人承擔連帶擔保責任，而企業治理形成的灌木林等生態環保產品不可作為企業融資的質押物，較難獲得銀行貸款。2）融資渠道萎縮，融資成本增加。2017年下半年以來，在金融去杠桿和資管新規出臺的背景下，金融機構大幅壓縮融資活動，一些銀行信貸審批的周期明顯變長，環保企業特別是民營環保企業融資的前置性條件變得更加苛刻。2018年，億利集團的銀行貸款和企業發債平均年利率達9%左右，財務成本明顯增加。

4.4 扶持性財稅政策缺乏，不能有效激勵民企積極性

1）生態治理財政資金引導不足。目前，我國未設立生態治理專項資金，山水林田湖草生態修復試點要求高、數量較少，參與生態治理的民營企業難以獲得財政的扶持與補貼。2）生態治理后管護投入缺乏資金支持。生態治理成果“三分靠治理、七分靠管護”，按照現行的財政資金管理辦法，財政資金很難支持生態治理后的管護工作，民營企業參與生態治理的資金壓力巨大[10]。以庫布其沙漠億利集團治理區為例，每年在病害防治、森林防火、禁牧管護上的資金投入7500余萬元，沒有相應的資金獎補支持。3）缺乏生態治理服務針對性優惠政策。水、煤炭等自然資源指標向生態治理的區域與民營生態治理企業適當傾斜的機制，以及生態治理企業稅收優惠等政策缺乏，不能有效激勵民企積極性。

5 推動民營經濟參與生態治理對策建議

5.1 加強頂層設計，引導民營經濟參與生態治理

1）科學規劃、統籌推進生態治理工作。緊密結合全國生態功能區劃，高度統籌規劃綜合施策，充分考慮區域生態治理的科學性、必要性，以及治理后的可開發利用性，合理劃定生態治理優先區域，有序實施生態修復與治理工程。大力推進涉生態治理資金整合和統籌安排，規范資金使用投向，充分發揮財政資金的整體合力與使用效率。2）促進生態治理與產業融合，實現生態產業化、產業生態化。允許優先區域依照生態保護和產業準入要求，依托本地資源稟賦和發展條件，因地制宜開發優質生態產品，大力發展生態農業、林下經濟、旅游觀光等多種產業，反哺生態治理[11]。3）加強政策引導，及時公開項目信息與投資需求。指導各地做好生態治理項目儲備規劃，建立健全中央及各級投資項目儲備庫，并及時向社會公開項目信息與投資需求。建立項目儲備、實施成效與資金安排聯動機制。

5.2 提高優質資源指標配置，保障企業投資回報

生態治理投入大、周期長，與產業結合后，生態治理投資回報主要依靠產業部分獲得的利潤。建議地方政府因地制宜，結合實際，對參與生態治理的民營企業予以支持。1）生產用資源指標配置適度向參與生態治理的民營環保企業傾斜。生態治理工作資金投入大，回報周期長，在財政投入不足的情況下，企業生態治理投資回報主要依靠相關產業利潤，建議地方政府因地制宜，結合實際，對參與生態治理的民營企業予以支持，如提高用煤、用水、光伏發電上網等指標配置。2）適當予以生態治理企業土地優惠政策。企業通過生態治理改善土地質量補充耕地的，建議優先支持與城鄉建設用地增減掛鉤，跨省區調劑交易，保障民營企業合理利潤，持續推進生態治理。

5.3 加大金融政策支持力度，化解融資瓶頸問題

創新金融政策，推動綠色信貸、綠色債券等政策向生態治理企業傾斜，吸引民營企業積極參與生態治理。1）推動政策性銀行加大對生態治理項目支持。鼓勵國家開發銀行、中國農業發展銀行等開發生態環境金融產品，給予生態治理企業抵押物、貸款周期、貸款利率等方面的優惠。2）完善綠色信貸或綠色債券。優化綠色信貸或綠色債券支持范圍，重點支持生態治理項目。簡化申報條件、審批流程，縮短審批周期，并適當下調貸款利率，延長綠色信貸期限不低于30年，政府貼息或利率不高于2%。3）鼓勵設立生態治理基金。按照市場化機制設立生態治理機制，推進生態治理多元化投資、產業化運作。

5.4 予以傾斜性的財稅政策，激勵多元主體參與

1）擴大中央財政生態資金來源。設立生態治理專項資金，專門用于支持生態治理項目。擴大山水林田湖草專項資金支持范圍，將更多符合條件的生態系統修復項目納入支持范圍，推進整體保護、系統修復、綜合治理。2）優化財政生態環保相關資金使用方式。地方政府應對中央、省轉移支付生態環境治理相關資金進行適度整合，支持本地區生態治理項目。研究將生態治理運營維護費用納入資金支持范圍，保障生態治理工作實施成果。3）實行生態治理企業減稅免稅政策。減按15%的稅率征收生態治理企業所得稅，免征生態治理服務增值稅，提高企業生態治理的積極性[12]。

5.5 探索生態價值轉化機制，推進持續長效治理

依托“綠水青山就是金山銀山”實踐創新基地建設，開展國家自然資源資產評價和生態補償試點。1）開展自然資源資產確權研究。厘清農、林、草、沙各類自然資源之間、國家和集體資源等各類產權主體之間的資源產權邊界；建立健全完整的自然資源資產產權權能體系[13]，賦予集體自然資源所有權完整的權能，賦予收益和處分的權利。2）開展生態產品價值實現的體制機制研究。重點探索綠水青山轉化為金山銀山的有效路徑；探索構建生態系統價值核算體系和核算機制，解決定價方法和定價機制問題，確定不同功能生態產品的核算方法和技術規范。3）建立完善的市場化、多元化的生態保護補償機制。加快形成受益者付費、保護者得到合理補償的運行機制[14]，明確界定生態保護者與受益者的權利義務，綜合運用財政轉移支付、市場交易等方式，對參與生態治理的企業、農牧民等給予合理補償。4）開展綠色金融創新。推動生態資產、環境權益、未來收益權等作為合格融資抵質押物，實現政府、企業和社會力量多方共治、多方共建、多方共享。