排污許可證制度管理政策與支撐技術探討

謝 莉，黎 冰，楊 巍，孫滿蘭

（1.廣州市生態環境局南沙區分局；2.廣州市南沙區環境監測站，廣州 511458）

排污許可證制度是全世界認可度較高的一項環境管理制度標準，已成為西方發達國家的排污者自證守法、維護自身合法權益的重要工具，也是環保部門進行環境管理的法律依據和重要手段。我國也于“十三五”期間全面啟動排污許可證制度，它目前已在火電、石化、鋼鐵、電鍍、紡織等行業領域中得到了應用[1-3]。然而，在實施過程中，排污許可證在核發及后期執行過程中還存在一定的問題，如何深化和落實排污許可證制度改革，發揮排污許可證制度應有之效，是一個重要的研究課題。本文通過介紹排污許可改革制度背景及基本內容，對我國排污許可證制度實施的狀況進行分析，針對排污許可證制度實施過程中存在的問題，提出管理政策與支撐技術方面相應完善的建議。

1 排污許可證制度的背景

排污許可證制度在我國始于20世紀80年代中后期，由試點逐步擴大至全國范圍，在很大程度上規范了排污單位的環境管理行為，從而在污染防治、改善生態環境方面發揮了重要作用[4]。然而隨著經濟社會發展，現有的排污許可證制度浮現出一些問題，其中最關鍵的問題在于排污許可證制度的實施缺乏頂層方案設計，沒有形成一套健全且完整的制度框架結構體系，在制定法律依據方面缺乏明確的標準[5]。在推行排污許可證的過程中，證后監管技術支撐不完善、相應的指導文件缺乏以及適用《固定污染源排污許可分類管理名錄（2017年版）》尚存不合理之處，應予以優化。因此，各地區在排污許可證制度的具體實施過程中存在一定的滯后性，監管缺位，嚴重阻礙了排污許可證制度成為地方對污染源管理的有效抓手。另外，我國生態環境形勢日益嚴峻，《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國水污染防治法》等一系列法規標準修訂文件均強化了排污許可證制度在環境管理中的地位，排污許可證制度改革應運而生[6]。2016年11月，國務院辦公廳印發了《控制污染物排放許可制實施方案》（國辦發〔2016〕81號），標志著我國排污許可制度改革進入實施階段。隨著《固定污染源排污許可分類管理名錄（2017年版）》、《排污許可管理辦法（試行）》等的相繼發布，國家在推進排污許可制度改革實施已經取得了顯著進展，排污單位開始實現按證排污、自證守法，環境管理部門以排污許可證制度為依據進行監督管理并依法懲處違法排污行為，以排污許可證為抓手的環境管理體系逐漸建立，從2017年到2020年，計劃完成所有行業的固定污染源的排污許可證核發工作，逐步實現排污許可證對固定污染源的全覆蓋。

2 排污許可證制度的基本內容

排污許可證是指污染物排放企業單位根據自身需求向環境保護行政主管部門提出申請，由環境保護行政主管部門經審查合格后發放的允許企業單位排放一定限值污染物的憑據。有關排污許可證的申請、審核、頒發、中止、吊銷、監督管理以及處罰等各項規定共同組成了排污許可證制度。該項制度旨在強化職能部門對污染源的監督管理，最大限度減少并控制污染物的排放量，規范排污許可行為，相關條款內容參考現有眾多法規綜合制定而成，包括《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國環境噪聲污染防治法》《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》《中華人民共和國海洋環境保護法》《中華人民共和國行政許可法》等。

排污許可證包含了從原輔材料、生產設施和工藝、污染治理和污染排放各控制環節，是對污染物從產生到排放的全過程進行控制的綜合性管理制度。水污染物排放、氣體污染物排放、能源消耗、噪聲、廢物產生與利用、化學品使用等環節的環境影響都在許可證當中有所體現，并明確企業證后自行監測、臺賬記錄、執行報告、信息公開等監管要求[7-8]。持有排污許可證的企業單位必須嚴格遵循許可證中所核定污染物類型、排放方式以及總量控制指標進行排污；而未取得排污許可證的企業則不得排放污染物。政府也將排污許可證管理作為污染源管理的核心環節，依據排污許可證建立企業排污行為“一證式”管理模式，對企業進行審查和監督管理。

3 管理與支撐技術存在的問題及建議

3.1 行政立法支撐缺乏，需要加快行政立法，強化頂層設計

現行的《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國水污染防治法》等環保領域相關的法律都對排污許可證作了明確的規定，但這些法律中的規定都過于原則性[9]。當前，《排污許可證管理辦法（試行）》是排污許可證申請與核發的主要依據，但總體來說，排污許可證制度在立法層面仍存在缺位，尤其缺乏對無證排污、不按證排污等違法行為的制裁措施，不便于排污單位守法和生態環境部門執法，急需加快行政立法，強化頂層設計。國家應盡快出臺《排污許可證管理條例》，確立以排污許可證為核心的環境管理制度的法律地位，對排污許可管理進行統一和規范。在此基礎之上，同時還應進一步細化有關排污許可證的要求和制度，對排污許可的申請、核發、實施、監管的全過程的相關規定進行完善，從國家層面統一排污許可證管理的有關規定，指導規范各地排污許可證的發放和管理工作，推動地方根據排污許可證的制度設計，結合地方實際制定相應的實施細則，從而實現排污許可證制度的全覆蓋。

3.2 證后監管技術支撐不完善，應健全技術支撐體系，加大宣傳培訓

排污許可證制度包括申請、核發、實施、監管的全過程，各階段都需要相應的技術規范作為支撐，目前僅逐步出臺了部分行業的申請與核發技術規范，而企業實施排污許可的操作規程以及監管執法的統一手冊并未有規范文件，對于無證排污或者不按證排污的情況還缺乏具體詳細的管理要求，不便于落實證后管理要求[10-11]。后續監管的完善也是排污許可是否可以成功的關鍵，因此，急需建立按證排污、依證監管執法的科學技術框架體系，對證后監管執法出臺具體的指導文件、統一的操作規范手冊等，從而推動固定污染源環境管理科學化、精細化、信息化，使排污許可證制度更加制度化、程序化以及規范化。同時，要進一步加強隊伍建設，強化技術指導，加大宣傳培訓力度。嚴格依證監管是排污許可證制度順利實施的必要保障，但排污許可制度是一項復雜的綜合管理系統工程，無論是對于基層環保監管部門還是排污單位，排污許可證相關的政策法律、標準規范以及信息平臺操作等都是一項新的研究課題，急需通過加強基礎環保隊伍和排污單位的技術培訓，明確證后監管落實的具體要求、做法以及系統規范操作流程，從而提高政府和企業從業人員認知水平和業務水平。

3.3 適用《分類名錄》存在一定的不適應，建議定期評估修訂，提高分類管理科學性

在排污許可證制度推行初期，《固定污染源排污許可分類管理名錄（2017年版）》尚存在一些不適應、不合理的問題，比如，行業類別和管理要求類別的劃分依據不明確，某些相似行業企業的管理類別和要求不一致，現行的《分類管理名錄》尚未覆蓋全部行業的固定污染源，個別行業企業的生產工序存在產污行為卻未納入核發范疇等問題，因此建議根據我國各地排污許可證推行的實際情況和存在的問題，評估排污許可證的《分類管理名錄》實施效果，結合實際情況，對標《國民經濟行業分類》，盡快進行修訂，出臺排污許可證的新版《固定污染源排污許可分類管理名錄》，從而有效提高排污許可證分類管理的科學性，實現排污許可證管理全覆蓋。同時，建議不斷優化排污許可證的技術支撐體系，針對實際推行過程中存在的問題，形成一套排污許可建議反饋機制以及排污許可技術優化的規范性制度，暢通排污許可證的執行情況和問題的信息反饋途徑，及時解決排污許可證實施過程中存在的問題，從而推動排污許可證制度的有序落實。

4 結語

在全國范圍內實施控制污染物排放許可證制度，是近年來生態文明建設、改革環境治理基礎制度的一項非常重要舉措，是落實排污者環保主體責任的重要抓手[12-13]。但是，推進排污許可證制度和其他相關制度的實施并不是能一蹴而就的，而是一項長期的工作，因此在開展生態文明建設、全面治理保護環境的新時代，排污許可制度應與當代中國特色相結合，立足當前，面向長遠，在探索中不斷深化、推廣與改進。通過加強管理政策頂層設計，推行科學有效全面的技術支撐體系，落實企業環保主體責任，規范有序申請與核發排污許可證，加強排污許可證監督管理，最終讓排污許可證真正成為固定污染源管理的核心，真正實現系統化、科學化、法治化、精細化、信息化的“一證式”管理。