蒙古國草原畜牧業生態保護的法律透視

文│王成艷（江蘇省徐州市泉山區檢察院）

蒙古國是世界上第二大內陸國，是世界上仍然保留草原畜牧業且作為支柱產業的少數國家之一。草原是畜牧業賴以生存和發展的資源基礎，因此，蒙古國政府一直高度重視草原生態保護，極力遏制草原荒漠化的惡化和蔓延。

一、蒙古國草原畜牧業生態保護基本情況

蒙古國位于亞洲北部，南與中國接壤，北與俄羅斯相鄰，西部以山地為主，東南部多為平原。該國氣候干燥，降水量少，冬季寒冷而時間長，夏季炎熱短暫，大風天氣較多，月平均氣溫冬天最低達－35℃，夏天最高達 35℃，屬于典型的大陸性溫帶草原氣候。

蒙古國國土總面積156.4百萬公頃，天然牧場和草原資源非常豐富，擁有1.11億公頃牧場，170萬公頃草場，畜牧業產值占農牧業總產值的80%，占出口收入的10%。作為傳統游牧民族，蒙古積累了豐富的草原保護經驗和方法，特別是共和國時期以來，蒙古國政府規定草原所有權屬于國家，公民擁有使用權，但對于牧戶草場的界限和面積等沒有明確的規定。這樣一來，牧戶可以換季隨時游動，保持著傳統的游牧模式。

1992年實行牲畜私有化以后，牲畜頭數逐年增長，從事畜牧業的牧戶數量也在逐步增多。隨著牲畜頭數的迅速提高，蒙古國草牧場已不堪重負，草原荒漠化已成為嚴峻的問題。數據顯示，該國76.8%的土地已遭受不同程度荒漠化，而且荒漠化仍以較快的速度向該國優良草原地區蔓延。

蒙古國政府及時發現并高度重視這一問題。1996年通過了國家防治荒漠化綱領并制定了《防治荒漠化規劃》，又于同年成立了國家預防荒漠化委員會并加入《聯合國防治荒漠化公約》，在防治荒漠化的國際合作領域邁出了重要一步。蒙古國還實施了“綠色長城計劃”，這是在聯合國、世界銀行等機構的資助下，于2005年啟動在蒙古國南部修建一道貫通東西長約3000千米、寬600米的綠化帶工程。之后又提出到2030年要使荒漠化土地面積減少10.2%，同時把國土面積的30%納入到國家級自然保護區范圍。2010年，蒙古國將每年5月和10月的第二個星期六定為“全民植樹日”，倡議全國人民積極參加植樹活動以防止荒漠化。2012年通過并實施了《預防荒漠化法》，把預防荒漠化工作從規劃升級到單行法的實施，標志著蒙古國的草原保護從此蒙古國的草原環境保護進入了一個嶄新的階段。在2016年6月舉行的中俄蒙三國元首會晤上，三國簽署了具有歷史意義的《建設中蒙俄經濟走廊規劃綱要》，其中加強生態環保合作為一項重要內容被寫進綱要。

二、蒙古國草原畜牧業生態保護的法治理念

長期以來的游牧生活，使蒙古族人深刻地認識到草原保護的重要性，并且在環境保護立法中得以貫徹和體現。

1992年修訂的蒙古國《憲法》規定，除了集體利用、國家專用的草場外，蒙古國公民可以私有土地?！稇椃ā冯m然承認了土地的私有，但是明確規定了公民對草場不能私有，而且只能允許蒙古國公民對部分土地私有，對其他組織和外國人等對于土地的使用權則進行了限制性規定。之所以如此規定，原因在于，如果允許草原變為公民的私有財產，一方面，會導致土地轉讓的無序和泛濫，無法保障土地科學合理的利用方式，另一方面，私有化導致國家對草原管理的弱化，失去了統一管理的有效途徑。

隨著草原環境問題的日益嚴重，蒙古國政府在1995年制定通過了《自然環境保護法》。這部法律立法理念較為先進，明確宣告“保障人生活于健康、安全環境的權利”，從而確立了公民的環境權這一基本權利。而且，在該法第四條，對公民環境權進行了細化，包括向造成自然環境污染的責任方追究健康和財產損失的賠償金的權利、與違反自然環境法律法規的犯法分子進行斗爭或要求造成自然環境污染的責任方負責任的權利、從相關單位得到自然環境方面的真實、可靠的信息的權利等等。

尤為重要的是，在《自然環境保護法》多次修訂中，逐步建立起嚴格的草原等環境保護匯報和獎懲機制。該法規定，國家行政中心機構每年要向政府匯報自然環境成果，而政府每兩年一次向國家大呼拉爾春季例會報告自然環境情況。同時，首都和各省、縣、區、隊、小區的行政長官應該向所在的公民代表會議專門報告環保工作。這一規定確立了各級公民代表會議對于草原等環境保護的監督職責。此外，蒙古國對于破壞草原等環境問題執法手段非常嚴格，獎懲分明。國家環境保護監察員在執法過程中，有權在必要時使用槍支和橡膠棒、煙霧彈、催淚彈等自衛工具，有權檢查公民和運輸工具，有權沒收證明及非法狩獵、采摘、購買、采掘自然資源所使用的技術設備、工具和運輸設備。當然，該法也對擁有監督權的國家監察員、環保人員和專業監督機構明確了嚴厲的處罰規定，如果監督者不依法查處違規現象，將會受到30000～60000圖格里克的罰款。

三、蒙古國草原畜牧業生態管理法律制度

1.倒場輪牧和營地分段放牧模式。如前所述，蒙古國憲法規定，除草場、公用和國家特需的土地外，都歸蒙古國公民所有。草地與其他公共使用土地以及國家特殊利用地外的其他用地可以被公民共同使用。

因此，在蒙古國現階段，放牧制度主要采取季節游牧與倒場輪牧、營地分段放牧方式相結合的方式進行。按照草場利用的季節性分類，牧戶把草場劃分為四季營地，根據季節的變化在一定區域內輪序使用營地進行放牧和循環式遷移。在季節輪牧的基礎之上，牧戶根據營地飼料儲存量，把營盤牧場劃分成不同地段,然后每天按地段進行放牧，當營盤四周牧場全部利用后便轉入下一個營盤。當然，牧戶也會根據氣候情況和自然災害，及時靈活調整營盤或者改變放牧遷徙路線。這種放牧方式，不僅能夠充分利用牧草資源，而且可以使草場有修復時間，有利于生態恢復。

2.控制載畜量和畜種改良。蒙古國《自然環境保護法》對于草原等土地承載力進行了規定，把自然資源最高利用率界定為“自然資源以它的承受能力、可修復能力為依據，在定期里的可用率”。該法第15條規定了國家行政機構有權按照生態要求和承載力，限制土地自然資源開發的權力，第20條則規定，對于因超出自然環境承受能力而對環境帶來負面影響的單位和個人，要及時進行生態修復，承擔所有費用。

據蒙古國國家統計委員會公布的數據，到2017年年底，蒙古國牲畜頭數達到歷史上最高的6620萬頭，人均擁有牲畜頭數在世界上名列前茅。蒙古國對牲畜激增的情形高度重視，在控制載畜量的同時，還積極推廣優良品種，走牲畜良種化的道路。草原飼養優良畜種，不僅能夠提高牲畜體質和抵抗疫病的能力，而且有助于提高草原的利用質效，減少草原的低效利用和浪費。目前,蒙古國大力投入資金,從異地引進優良牲畜，加快繁殖本地優良牲畜，培育出的蒙古綿羊、杭蓋細毛羊、巴爾虎綿羊、阿拉泰棕山羊、烏珠穆沁綿羊、色楞格牛、嘎拉賓戈壁棕駱駝等優良品種已具備相當規模，為改善草原使用效率奠定了堅實的基礎。

3.共同管理制度。蒙古國《自然環境保護法》第8章對共同管理制度作出了詳細規定。所謂共同管理制度，是以社區為單位形成的由多個牧戶組成的共同管理自己所居住草原的團體，社區就使用的季節性的草牧場和森林邊界等與政府簽訂共同管理草場的合同，并在地圖上做出標志，明確社區享有的權利和承擔的義務。

這一共同管理模式把保護和使用草原的權利轉交給社區，由牧民對使用的草原采取管理措施和承擔責任，使社區的每個牧戶明確對生產活動中的權利和義務。一旦破壞了草原，整個社區的牧民都要依照與政府簽訂的合同來承擔責任，使社區的各個牧戶之間互相監督和約束彼此放牧行為，并對草原利用的情況予以監督。這一制度完全改變了過去對草原破壞的所有責任，由國家承擔的不公平規定，為保護草原環境提供了有效的法律保障。

四、蒙古國草原畜牧保護法律制度對我國的啟示

1.將“環境權”視為公民的基本權利。蒙古國《憲法》第26條和《自然環境保護法》第一條立法宗旨，明確規定了環境權的概念、內容以及具體保護措施。除該兩部法外，還有蒙古國其他有關環境保護的單行法也明確規定指出了國家發展經濟須以保障公民的環境權為前提，保護人民在健康、無害、無污染的環境當中生活的權利，給予人們防止自然被破壞環境的權利，又指出國家除經濟層面保障公民的環境權外還要在法律和科學技術層面上也不得忽視公民環境權。

2.共同管理制度。我國草牧場使用權由家庭承包，其初衷是為了防止“公地悲劇”的重演，然而草原承包到戶后反而引發了所謂“私地悲劇”的現象出現。由于各戶牧場面積過小，不能滿足牧草再生—輪所需的恢復時間，因而造成了牧場超強度而重復的利用，破壞了“草原五畜”并存的畜群結構。在現有的產權制度框架下，我們很有必要借鑒和學習蒙古國共同管理模式。例如，以旗為單位，在旗轄境內共同放牧。先固定冬、春、秋牧場，然后以家庭為單位，夏季牧場以蘇木(鄉)為單位，共同利用，其他季節牧場則按承包制，各牧戶使用自己的牧場，這樣可以有效避免草原退化。這一做法在我國內蒙古地區已經進行了有益探索，并取得了很好的成效。

3.專門的機構負責防止荒漠化的工作。蒙古國《預防沙漠化法》第8條規定建立國家管理委員會及其辦公室，由其管理防止荒漠化的執行工作。這在一定程度上明確了政府的權限和職責，避免不同部門之間的管理權限與職能的重復、沖突，而且管理委員會還要對荒漠化地區的具體情況進行調查和檢測，再擬定出荒漠化預防和治理的具體規劃。