關于填海造地的幾點思考

李明

摘 要：近年來海南房地產發展迅猛，優質海灣多用于房地產開發，給海南環境帶來了巨大的壓力。同時，隨著對填海造地這一用海方式進行深入的研究，發現以海域使用權證換取土地使用權證的做法存在欠缺。我國對于填海造地方式方法在法律約束方面存在一定空白。本文通過案例分析，參考域外經驗，以期對我國填海造地的現狀提出了幾點設想。

關鍵詞：海域使用權；填海造地；環保

2017年12月23日，中央環保督察組嚴肅批評海南填海造地對生態環境的破壞。香港地區曾從猖狂回歸冷靜填海，其經驗對我國海域管理具有重要參考意義和學習價值。

一、我國填海造地存在的問題

我國對海域采取了國家所有權模式，將海域規定為國家所有，[1]頒布實施了《中華人民共和國物權法》《中華人民共和國海島保護法》，中共中央國務院在《關于加快推進生態文明建設的意見》中指出要“根據海洋資源環境承載力，科學編制海洋功能區劃……，實施嚴格的圍填海總量控制制度”，這些都對我國的海域使用管理工作提出了新的要求。但是對于什么是填海造地，我國法律沒有明確的規定，而是將“填海”作為海域使用權的用海類型之一，對填海造地一詞很少提及。

根據《海域使用管理法》第32條規定，填海項目竣工后，海域使用權證書持有人可向土地行政主管部門申請換發國有土地使用權證書，確認土地使用權。即用海類型為填海的海域使用權人，只有填海項目竣工，雖不能取得土地的所有權，但最終可以獲得土地使用權。相比與征地拆遷而言，填海造地無疑是更加經濟快捷的途徑。此規定也弱化了“國家嚴厲限制填海”規定的強制性。加之未明確法律責任，誘人的利潤回報讓對“海變地”貪圖已久的人更是趨之若鶩， 于是海洋圈地運動開始蔓延。[2]

目前填海造地主要存在以下問題：

1.地方利益驅使，盲目填海造地

隨著城鎮化的進程，房地產業發展迅速，當前房地產的土地出讓金支撐了地方政府70%的財政收入。伴隨中央出臺耕地紅線，沿海地區轉向海洋將通過填海造地的方式來實現土地資源的增加，實現GDP的增長。或者鼓勵企業進行填海造地活動，甚至違規操作。2017年12月23日，中央第四環境保護督察組通報，儋州市政府及海洋部門更是化整為零，違規審批。

2.海洋生態環境遭受破壞

據不完全統計，如今我國減少約一半面積海灣、河口、海涂及生態濕地等。違規審批的海花島填海項目造成海洋生物的大面積受損。

3.監管體系不健全和處罰措施不嚴

盡管《海域法》第42條規定了違法使用、占有海域的處罰事項，但對于填海活動只罰款，相同的違法填海案子，不同的處理機構處罰尺度不同。與其他用益物權一樣，海域使用權是對海域的一種占有、使用、收益、權能，但基于海洋的生態價值，海域使用權人負有更多生態環境保護方面的責任，其權利行使受到更多的限制。

二、域外填海造地經驗

1.香港的“凌駕性需求原則”

香港確立的“凌駕性需求原則”有效阻止了香港填海造地的任意擴張。[3]在灣仔北填海計劃案中，法院提出填海活動應滿足以下三個原則：一有迫切性；二無其它可替代方法；三降低對海洋的傷害。

2.荷蘭的分級管理

在海洋行政管理過程中荷蘭實行三級管理，[4]職責明確，同時專門成立海洋機構涉海和海洋事務管理，多部門綜合管理規劃填海造地事務。與此同時，關注填海后的其生態效益的發展。

3.日本以市場為導向，履行嚴格審批程序

日本政府對于填海行為沒有明顯的政策導向，而采取的是“不鼓勵、不限制”的中立態度。日本的填海造地實行的是以市場為導向，但審批嚴格。[5]為此，日本專門制定相關法律條款。

三、改善填海造地現狀的建議

1. 填海活動需完備的程序

作為擁有472.7萬平方公里海洋面積、18000多公里海岸線的海洋大國，對于填海我國無專門立法規定，《海域使用管理法 》中只有5 處提及“填海”一詞，急需專門針對填海造地的法律，可參考借鑒域外的立法經驗。如荷蘭分級管理。嚴把填海造地項目的必要性、設計的合理性及環境的影響。

2.確立的“凌駕性需求原則”

我國目前的填海規劃只強調其本身的經濟價值，未對生態環境破壞和相關損害沒有給予足夠的重視，如果能確立的“凌駕性需求原則”，這樣的法律規定對我國沿海12個省、直轄市、自治區的填海造地立法具有重要指導意義。

3.加強保護宣傳力度，提高公民海洋意識

因缺乏公眾監督，目前填海活動存在的違法審批、先填后批、化整為零等諸多違法現象。應提高公眾參與度。

總結

隨著海洋重要性的提高，海洋問題成為研究的重點。而在實際中，一方面國家要求嚴格控制填海造地，而另一方面各別地方政府卻又有鼓勵填海造地，可謂是自相矛盾。面對此困境，我們需借鑒香港乃至其他國家的立法經驗，為合理規制填海造地活動，建設海洋強國，保護我國的海域資源做出應有的努力。

參考文獻：

[1]董振國.“填海造地”：警惕“圈地風”蔓向海洋[J].科技信息.2005年第5期.

[2]楊華.香港填海造地的法律實踐及其借鑒[J].法學.2013年第1期.

[3]魏婷.世界主要海洋國家圍填海造地管理及對我國的啟示[J].國土情報.2016年第2期.

[4]考察團.日本圍填海管理的啟示與思考[J].海洋開發與管理，2007年第12期.

基金課題：海南省普通高等學校研究生創新科研課題，編號：Hys2017-119，課題名稱：南海島礁填海造地的物權探析

注文：

[1]《海域使用管理法》第3條第一款規定：“海域屬于國家所有，國務院代表國家行使海域所有權?任何單位或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓海域?”

[2]參見董振國.“填海造地”：警惕“圈地風”蔓向海洋[J].科技信息.2005年第5期.

[3]參見楊華.香港填海造地的法律實踐及其借鑒[J].法學.2013年第1期.

[4]參見魏婷.世界主要海洋國家圍填海造地管理及對我國的啟示[J].國土情報.2016年第2期.

[5]參見考察團.日本圍填海管理的啟示與思考[J].海洋開發與管理，2007年第12期.