行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴存在的問題

摘 要 2016年7月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)行政應(yīng)訴工作的意見》，對行政機(jī)關(guān)，特別是行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人積極履行行政應(yīng)訴職責(zé)，提出了新的具體要求，具有很強(qiáng)的指導(dǎo)性和操作性，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度是全面推行依法行政、建設(shè)法治政府的一項(xiàng)重要舉措，體現(xiàn)了我國政府對法律的尊重，同時也是改進(jìn)政府工作作風(fēng)、轉(zhuǎn)變工作思路的一項(xiàng)重要舉措。

關(guān)鍵詞 受案范圍 授權(quán)組織 抽象行政行為 內(nèi)部行政行為

作者簡介：邱豆豆，甘肅政法學(xué)院碩士研究生，西安鐵道技師學(xué)院專職教師，研究方向：行政法。

中圖分類號：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.01.101

行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴是指當(dāng)公民、法人或其他組織依法向法院提起行政訴訟時，被訴行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)代表被訴行政機(jī)關(guān)出庭參加訴訟。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度是行政訴訟中的特有制度，也是一項(xiàng)極具中國本土特色的訴訟制度，目的在于促進(jìn)行政糾紛的實(shí)質(zhì)性化解，及時發(fā)現(xiàn)行政行為中的問題，增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)的法治意識，提高依法行政的能力和水平。

新《行政訴訟法》新增了被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭的情形，這是我國首次在訴訟法的總則中專門針對行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人除了在極少數(shù)例外的情況下必須出庭出庭應(yīng)訴的規(guī)定，而且還特別規(guī)定了相應(yīng)工作人員受委托出庭應(yīng)訴的情況。此項(xiàng)規(guī)定意味著在新法生效后的行政訴訟案件中，行政機(jī)關(guān)再也不能像過去的行政訴訟案件中經(jīng)常出現(xiàn)的作為被告一方的行政機(jī)關(guān)無人到庭的情況。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在行政訴訟案件中應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴表面上看起來只是一種形式而已，但實(shí)際上這是一項(xiàng)意義非凡，具有重大影響的制度。在中國當(dāng)前的社會環(huán)境下，在訴訟中成為被告仍然被很多人視為一件比較丟臉的事，尤其是對社會公眾人物而言，成為被告是非常影響聲譽(yù)和形象的。讓行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人在行政訴訟中出庭應(yīng)訴既可以促使其為避免成為被告影響其形象和聲譽(yù)從而積極督促其工作人員依法辦事，而且一旦其機(jī)關(guān)或其機(jī)關(guān)的工作人員出現(xiàn)違法情況被訴時，行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴也可以使行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人及時了解被訴行政行為的真實(shí)狀況，減少乃至避免行政機(jī)關(guān)工作人員違法行事而機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人卻并不了解真實(shí)情況甚至完全不知其機(jī)關(guān)有違法行為的情況發(fā)生。此外行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的建立也有利于行政機(jī)關(guān)的行為受到法院的審查，行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人和其他工作人員在法院審理案件的過程中接受原告的質(zhì)證，為自己行為的合法性辯護(hù)，由法院居中裁判，在實(shí)際的司法裁判中認(rèn)識到依法行政的重要性和法院的作用，有利于提高我國法院和司法的權(quán)威。

雖然行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的建立有許多實(shí)際的益處，但是也不應(yīng)當(dāng)盲目樂觀，該制度是否能夠達(dá)到預(yù)期的效果，起到上述的作用還有待長期實(shí)踐的檢驗(yàn)，對于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度仍然還存在的問題以及如何改進(jìn)也要加強(qiáng)研究。從目前來看，該項(xiàng)制度還存在以下問題。

一、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭率存疑

行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人所指的對象不明確，是否為行政機(jī)關(guān)正職長官？如果行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度中的負(fù)責(zé)人僅指行政機(jī)關(guān)的法定代表人，即通常所說的行政首長，那么就容易引起行政機(jī)關(guān)的法定代表人的敵意，而且行政機(jī)關(guān)法定代表人多數(shù)情況下業(yè)務(wù)繁忙，即便不敵視在行政訴訟中出庭應(yīng)訴，也可能確實(shí)因?yàn)闀r間原因難以做到出庭應(yīng)訴，而且如果某一行政機(jī)關(guān)同時成為兩個或者兩個以上行政訴訟案件的被告時，行政機(jī)關(guān)法定代表人便不可能都出庭。為了解決此疑問，2015年4月22日最高人民法院在新《行政訴訟法》司法解釋中非常地明確指出了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的范圍，但是筆者認(rèn)為這種規(guī)定仍不妥。雖然最高人民法院基于被訴行政機(jī)關(guān)的法定代表人主持其所在單位的全面工作，多數(shù)時間事務(wù)極為繁忙，分身乏術(shù)。如果讓其出庭應(yīng)訴所有關(guān)于本單位的行政訴訟案件的話，將會導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)法定代表人疲于奔命，嚴(yán)重影響行政機(jī)關(guān)正常工作的開展。為了既不影響行政機(jī)關(guān)的正常工作也希望能夠得到行政機(jī)關(guān)的積極配合，將行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人作出了包含正職和副職負(fù)責(zé)人的擴(kuò)大解釋。應(yīng)該來說最高人民法院的司法解釋更加合理，更加具有可操作性，既減輕了行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的敵意也避免了給行政機(jī)關(guān)施加過重的負(fù)擔(dān)，同時還可以有效避免因行政機(jī)關(guān)首長確實(shí)無暇顧及所有本單位的行政訴訟都出庭應(yīng)訴從而使該條規(guī)定淪為一紙空文狀況的發(fā)生。但是不得不說這種基于現(xiàn)實(shí)考量的妥協(xié)存在無法實(shí)現(xiàn)確立該條規(guī)定的初衷和把行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的內(nèi)涵被架空的危險。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人一般來說是指該機(jī)關(guān)的法定代表人，副職一般是輔助正職首長辦公，正職首長具有法定職責(zé)和權(quán)威。在新行政訴訟法實(shí)施之初如果出于方便的考慮就將行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的范圍擴(kuò)大至副職首長，不但有損該條規(guī)定的威信，也可能會使行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人屢屢依據(jù)此條司法解釋以合法的形式派副職行政首長出庭應(yīng)訴，進(jìn)而導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度實(shí)施上變成行政機(jī)關(guān)“副”責(zé)人出庭應(yīng)訴制度，使得行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的初衷落空。

這絕非危言聳聽，事實(shí)上很多學(xué)者的相關(guān)實(shí)踐調(diào)查的研究成果也證明這一推斷。例如，武漢行政學(xué)院課題組的研究表明“雖然武漢市行政首長出庭應(yīng)訴工作起步較早，但除洪山區(qū)外，多數(shù)區(qū)和市直部門行政首長出庭應(yīng)訴率長期偏低，存在諸多不足之處”，其原因是“從行政首長出庭應(yīng)訴制度的設(shè)計(jì)初衷看，行政首長一般應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴；考慮到行政首長確有特殊事由無法出庭的，作出行政首長可以委托分管負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的例外規(guī)定。由于缺乏對行政首長出庭應(yīng)訴的剛性約束，導(dǎo)致例外條款逐漸成為慣例” 。除了武漢的行政機(jī)關(guān)首長出庭率較低外，浙江等省同樣存在類似的情況。2015 年 11 月 10 日《法制日報(bào)》就對浙江省的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴情況作了專門的報(bào)道。“根據(jù)浙江省高級人民法院的統(tǒng)計(jì)，基層法院行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴情況比較理想。例如，諸暨法院、龍灣法院開庭審理的行政案件中，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭率分別達(dá)到 95.5% 和 96.4%。基層法院的被告主要是區(qū)縣政府部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。但是，從對全省各級法院的分析來看，人民政府特別是地級市以上人民政府為被告的案件，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴較少，多委托涉案領(lǐng)域職能部門的負(fù)責(zé)人出庭” 。筆者認(rèn)為，在該制度實(shí)施之初，為了樹立此制度的威信，保證該制度真實(shí)有效，不應(yīng)當(dāng)隨意擴(kuò)大行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的范圍，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限定行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的范圍，并原則上要求所以較為重大的行政訴訟案件行政首長必須出庭，不得由副職代表參加，確有法定正當(dāng)事由不能出庭的也應(yīng)當(dāng)采用書面委托協(xié)議委托行政機(jī)關(guān)副職出庭應(yīng)訴并向法院說明情況。總之，要采取措施增加行政首長不出庭應(yīng)訴的難度，督促其積極出庭應(yīng)訴，避免此項(xiàng)制度剛一確立就陷入形式的窘境。

二、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭效果存疑

前面已經(jīng)論述目前在行政訴訟中行政首長存在出庭應(yīng)訴率較低的情況，為了避免行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在行政訴訟中出庭應(yīng)訴被完全架空，各地政府出臺了各種各樣的關(guān)于約束行政機(jī)關(guān)首長出庭應(yīng)訴的文件，各地出臺的文件雖然各不相同，但是認(rèn)真梳理其通過的各種規(guī)范性文件后不難發(fā)現(xiàn)各地對行政首長在行政訴訟中必須出庭應(yīng)訴的規(guī)定一般有兩類，一是涉及本行政單位的社會影響較大案件；二是一年度中的第一起行政訴訟案件。涉及本行政單位的社會影響較大的案件行政首長必須出庭不難理解，但本行政單位一年度中的首起行政訴訟案件，不管其是否為重要行政首長都必須出庭就基本只具備象征意義了。有學(xué)者認(rèn)為“所謂行政機(jī)關(guān)年度第一起行政訴訟案件，行政首長必須出庭應(yīng)訴的強(qiáng)制性規(guī)定也缺乏法理依據(jù)，更多是一種形式主義與法制形象工程的表現(xiàn)” 。對于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度行政機(jī)關(guān)不思如何把行政首長出庭應(yīng)訴與不影響本行政單位的正常工作結(jié)合起來，反而更加注重形象工程的樹立，因此行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的實(shí)際效果自然難逃質(zhì)疑。筆者不禁要問行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度究竟是追求實(shí)質(zhì)正義還是僅僅追求形式正義？如果行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度是追求形式正義，那么行政首長象征性出庭應(yīng)訴便足以達(dá)到目的，但離試圖解決行政糾紛的目標(biāo)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。此外，即便不考慮行政首長只在少數(shù)特殊情況下才出庭的實(shí)際情況，就算在行政首長已經(jīng)出庭的行政訴訟中，由于多數(shù)行政首長對法律不甚了解，對法庭中訴訟的程序和規(guī)則不熟悉，甚至對訴訟的行政行為的具體情況也未必清楚，此時行政首長出庭應(yīng)訴除了表明行政機(jī)關(guān)的重視態(tài)度外還能起什么作用？而且行政首長是應(yīng)當(dāng)全程出庭還是僅僅在第一次開庭或者重要的幾次審理時出庭？全程出庭不現(xiàn)實(shí)，那么短暫的一次或者幾次出庭能起多大作用令人懷疑。如果行政首長不實(shí)際參與訴訟過程，僅僅作為一個看客出庭應(yīng)訴，那么這種出庭應(yīng)訴的制度是否還有存在的價值？對此，筆者認(rèn)為除了要對行政首長在行政訴訟中可以不出庭應(yīng)訴的情況作嚴(yán)格的限定外，行政首長在出庭的行政訴訟中也要作為實(shí)際的訴訟參加人積極應(yīng)訴，而不能僅象征性的出庭，其他的一切訴訟事宜均交給律師或其他訴訟代理人。行政首長只有真正參與到訴訟中來才能夠知道行政機(jī)關(guān)行政行為的真實(shí)情況和行政相對人的實(shí)際訴求，這對行政機(jī)關(guān)工作情況的改善和行政相對人權(quán)益的保護(hù)才真正有效。

三、行政首長出庭應(yīng)訴損害被告的訴訟權(quán)利

在訴訟案件中，一般情況下訴訟雙方可以自由選擇訴訟代理人并決定出庭與否，由法院居中裁判，只是不出庭可能會導(dǎo)致法院對自己做出不利判決。新《行政訴訟法》第3條第3款的規(guī)定損害了作為被告的行政機(jī)關(guān)的訴訟權(quán)利，這也是很多學(xué)者對新法不宜規(guī)定該制度的原因之一。選擇訴訟代理人是當(dāng)事人的自主選擇權(quán)內(nèi)容，在行政訴訟中被告是行政機(jī)關(guān)，訴訟當(dāng)事人選擇出庭人員是當(dāng)事人訴權(quán)的組成部分 。強(qiáng)行要求行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人親自出庭應(yīng)訴有違基本的訴訟原理和行政組織法原理，既不利于行政機(jī)關(guān)合理安排自身活動，也不利于行政案件的處理 。

注釋：

焦克.關(guān)于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的思考.江南論壇.2016（1）.第42頁.

武漢行政學(xué)院課題組.對武漢市行政首長出庭應(yīng)訴問題調(diào)查思考.武漢公安干部學(xué)院學(xué)報(bào).2015（2）.第48頁.

王春.地級以上政府被告一把手鮮應(yīng)訴.法制日報(bào).2015年11月10日，第05版.

盧超.行政訴訟行政首長出庭應(yīng)訴制度：司法政治學(xué)的視角.北方法學(xué).2015（4）.第118頁.

王敬波.基于公共選擇理論分析《行政訴訟法》的修改.法學(xué)雜志.2015（3）.第37頁.

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