新一輪東北振興背景下遼寧低效用地再開發法律問題研究

鄭萍 劉佳

摘 要 遼寧低效用地再開發面臨著過度依賴政府，原土地使用權人自主改造積極性不足，政府主導再開發資金壓力較大的問題。在新一輪東北振興戰略實施背景下，轉變低效用地再開發思維，確認政府在低效工業用地再開發中管理者地位，以公共利益和產業結構優化升級為衡量標準，吸引社會主體的廣泛參與，擴大再開發資金來源，通過政策激勵提升原土地使用權人參與改造的積極性。

關鍵詞 低效用地 再開發 政策激勵

基金項目：遼寧省2017年社科規劃基金青年項目《遼寧老工業基地新一輪振興中地方土地利用規劃法律問題研究》（批準號：L17CFX004）階段性成果；遼寧省2017年省教育廳青年項目《土地供給側改革視角下遼寧存量建設用地開發法律問題研究》（批準號：WQN201704）階段性成果。

作者簡介：鄭萍，沈陽工程學院文法學院法律系，講師，博士，研究方向：資源法；劉佳，沈陽市于洪區人民法院，研究方向：民事法。

中圖分類號：D922.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.01.081

遼寧低效用地形成的原因有多種，未改造的舊城區由于歷史原因形成散亂的工業布局，產業結構優化升級的要求使部分產業面臨被改造而停止生產，違法占用和開發也降低了土地利用的效率。

一、低效用地再開發面臨的困境

（一）低效用地再開發過度依賴政府主導

遼寧低效用地改造模式主要是地方政府主導。《遼寧省城鎮低效用地再開發工作方案》明確提出政府主導再開發的幾種情況：第一，為城市基礎設施和公共設施建設；第二，為實施城市規劃進行舊城區改造。政府的操作模式主要是通過收回土地使用權，納入政府的土地儲備之中，并按相應的法律規定以招標拍賣掛牌的方式供應土地。如果完全由政府主導低效用地改造，那么地方政府在低效用地改造過程中承擔過重的事務，需投入大量的人力、物力和資金，這對地方政府而言是一個巨大的負擔。同時，再開發過程中涉及到多方主體的利益和訴求，完全的政府主導可能會使各利益主體的訴求不能得到很好的回應，影響低效用地再開發的效果。

（二）原土地使用權人自主改造積極性不足

一方面，當前低效用地再開發的利益分配機制沒有充分考慮到原土地使用權人的訴求，原土地使用權人得到的征收補償與土地改造后的增值收益相對較少，無法調動原土地使用權人自主改造的積極性。原土地使用權人對土地釋放的意愿較低，給再開發工作帶來阻礙。另一方面，多數原土地使用權人會利用手中的土地與其他市場主體產生債權債務關系，如抵押、租賃、投資入股、轉讓（因某種原因合同未履行完畢，土地未完成最終交付）、被采取司法強制措施等，致使附著土地上產權關系十分混亂。要將土地上的產權關系捋順需要原土地使用權人的參與。

（三）政府主導再開發資金壓力較大

遼寧低效用地開發集中在政府主導改造項目，對原有土地重新規劃、轉變用途等措施，與新增建設用地相比較，涉及的步驟更多，過程周期更長，建設投資較高，特別是所涉的改造項目所需資金數額巨大，主要集中在拆遷安置補償、改造項目建設等方面，除前期開發的投入以外，項目建成以后的收益情況還要依賴當地的經濟發展水平而決定。如果經濟狀況發展不良，可能存在著項目空置的情形，那么前期投入短期內又無法實現回收。政府作為開發主導者，面臨著資金不足的窘境，難以推進征收的完成和項目的開展。

二、低效用地再開發困境的破解之道

（一）創新低效用地再開發模式

創新低效用地再開發模式應遵循以下規則：

第一，堅持政府主導與市場機制相結合的再開發理念。一方面，市場機制的引入確實會為低效用地的改造提供助力，但是很多涉及到城市公共利益的建設項目必須堅持由政府主導，如對涉及公益項目的地塊的拆遷會影響公共設施的供給，如果由社會主體進行實施的話，可能會由于其逐利性而無法完全實現公益用途，由政府主導再開發就可以保證其公益性。另一方面，改造低效用地是為了提高土地的利用效率，促進產業發展規模化，因此，在社會主體介入到開發改造項目中時，還應由政府把控項目選擇，使項目選擇應符合遼寧當前經濟發展的要求，如果是那些被淘汰的高污染、高耗能等不符合產業升級要求的行業項目，要堅決予以制止，并在開發改造過程中注意產業規模化發展。此外，項目改造開發都會有一定的市場風險，也需要由政府來掌控和化解這些市場風險以確保項目順利進行。總而言之，政府在低效用地再開發中應處于管理者的角色，以公共利益和產業結構優化升級為衡量標準，在此基礎上引入市場機制，吸引社會主體的廣泛參與。

第二，堅持科學規劃。科學合理的規劃是城市發展的核心，改造低效用地政策實施重心在制定符合遼寧當前經濟發展要求的規劃。通過城鄉規劃和土地利用規劃統籌安排，為區域產業確定合理的結構布局、發展規模和發展時序，并按規劃內容適時適度供應土地，做到合理設計、合理建設，能夠有效掌控經濟發展與低效用地改造間的一致性。

第三，探索多種再開發模式。低效用地再開發應堅持以政府主導和市場機制相結合，引入市場化運作，打破政府對低效用地再開發的單一運作模式。鼓勵原土地使用權人自主開發或者其他社會主體參與開發，政府要為社會主體提供必要的服務；允許低效用地通過多種方式利用，如置換、轉讓、出租、抵押、作價出資或者入股等，政府在要制度上為土地實現多種方式利用提供便利和支持，給予社會主體參與再開發以權利空間，使土地的資產價值、資源價值和資本價值進一步顯化。在這一過程中，政府要對未達到約定的再開發項目進行嚴格監管，避免社會主體不嚴格執行開發約定而造成土地又一次閑置。

第四，推行租賃制，嘗試工業用地的彈性供給。出讓制一次性給予企業一定年限占有使用土地，如果企業經營狀況不佳，土地就會由企業一直占有而未被利用或低效利用。租賃制正是在這種情況下提高土地利用效率的一種方式。由用地人和政府簽訂租賃合同，雙方根據自身的要求選擇租賃形式和租金標準。這樣既可以免除企業因承擔土地出讓金而給經營帶來的資金壓力，選擇適合自身發展的租賃方式，降低企業經營成本，又能促進土地的集約節約利用，政府根據整個產業布局要求和企業發展情況合理供給土地，促進土地資源的優化配置，也有效促進落后產業的退出，優化產業結構。

（二）調整利益分配和制度規則激發使用權人積極性

合理分配利益是激發社會主體參與低效用地改造積極性的關鍵。將低效用地改造所帶來的土地增值收益在地方政府、原土地使用權人、項目開發企業等利益主體間合理分配，調動各方主體積極性，推動產業結構調整，優化產業布局，拉動投資和消費，促進產業轉型，同時完善城鎮基礎設施建設，維護社會公共利益。

對原土地使用權人，鼓勵其參與再開發改造項目，如果原土地使用權人無意自主改造，政府可以將低效用地改造后的增值收益按一定比例返還給土地原使用權人用于支持原土地使用權人自身發展，同時也能促進原土地使用權人配合釋放土地，有利于低效用地改造的順利進行。

對原土地使用權人以外的社會主體，政府可以允許其在土地權屬性質相同的前提下，對相鄰地塊進行集中開發。可由社會主體對擬開發地塊向政府提出申請，政府對擬開發地塊進行相應的審查，包括土地權屬關系、土地用途、土地出讓年限、擬開發項目改造方案，對符合土地法律法規、土地用途管制和產業布局的改造方案，可允許其將地塊成片開發，在不損害公共利益和有利于項目推進的前提下，可通過協議方式辦理出讓手續。通過這種方式，將分散的土地集中開發，有利于形成規模化效應，也利于土地集約使用。

除了合理共享低效用地改造帶來的增值收益，還應加強社會主體的參與程度。關于公眾參與的程序設置等可以參考國外存量土地開發經驗，英國、美國等在處置存量土地過程中都不同程度的吸引社會主體參與。美國于1974年實施“社區開發計劃”，其中一項重要的措施就是要增加城市改造過程中的公眾參與。公眾可以向政府提出有關“社區開發計劃”各項疑問、意見和建議，可以要求政府提供與該計劃有關的資金流向、項目進展情況等。在低效用地再開發決策過程中，可賦予低效用地改造涉及的利益主體參與的權利，包括項目進度問詢、意見反饋和相關建議，并拓寬公眾參與的途徑，包括但不限于聽證會、意見征詢問卷、代表座談等，充分與所涉利益主體進行溝通交流，增加公眾對改造計劃的了解，提升公眾參與熱情。

此外，在城市改造和產業升級過程中，對具有城市特色和歷史價值的項目應予以保留。城市發展離不開歷史和文化的發展，特別遼寧作為清王朝發源地和新中國工業搖籃，具有獨特的歷史文化，對具有城市特色和歷史價值的低效用地項目應予以保留或適度改造。這依賴于政府規劃和引導，可通過聽證等方式聽取公眾對歷史文化地塊再開發的建議，如進行再開發或者適度改造，應對再開發或改造主體予以適當的政策支持，并對原土地使用權人給予適度補償用于彌補其未進行完全改造的利益損失。

（三）鼓勵社會資本參與低效用地再開發

低效用地再開發鼓勵社會資本介入其核心就是拓寬改造的融資渠道，僅以政府投資并不能實現對低效用地改造的預期效果。堅持市場導向與政府主導相結合的模式是目前適應遼寧地區低效用地處置方式的最佳選擇，這就要求政府要適度放權并向社會主體讓利以吸引社會資本參與到改造之中。

一方面，政府主導建立多元化融資渠道。在金融政策允許的前提下，建立低效用地改造的融資平臺。政府在融資平臺構建過程中要發揮協調作用，通過對銀行、非銀行金融機構、民間借貸機構等進行政策協調，允許待改造土地在平臺上進行融資，政府通過監管掌控市場風險，這樣可以吸引社會資金參與到改造項目中，解決政府資金壓力。

另一方面，政府出臺相應的稅費減免優惠政策。政府給予企業相關的稅費政策優惠，以減輕企業在改造過程中的負擔。如一次性交納土地出讓金存在困難的企業或者改造后項目，可以實行租賃制。課題組在前文對租賃制有相關論述，不再贅述。對拆遷安置量大，改造成本較高的破產企業、舊城區等改造，可以通過提高容積率的方式給予開發企業優惠，提升開發企業的積極性。

無論采取哪種方式增強開發企業融資能力，都需要建立在參與主體共享利益的基礎上。因此，完善參與主體對改造以后土地增值利益的分配機制是核心問題。

參考文獻：

[1]劉新平、嚴金明、王慶日.中國城鎮低效用地再開發的現實困境與理性選擇.中國土地科學.2015（3）.

[2]唐世清、周振舉、雷逢春.關于城鎮低效用地再開發情況的調查與思考.中國土地.2018（8）.