構建新型偵查監督模式的思考

摘 要 隨著公安機關辦案模式的變化，傳統的偵查監督模式已經不能滿足檢察機關偵查監督職能的發揮。北京檢察機關利用公安機關成立案件管理中心的契機，成立了派駐案件管理中心檢察室。依托公安機關網上辦案系統，實現了偵查工作和偵查監督工作的同步化，取得良好效果。本文以北京偵查監督工作實踐為基礎，探討構建新的偵查監督模式，希望能夠促進偵查監督工作的發展。

關鍵詞 偵查監督 派駐檢察室 信息化

作者簡介：靳洪良，北京市門頭溝區人民檢察院偵查監督部檢察官，研究方向：偵查監督。

中圖分類號：D918 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.01.047

隨著我國法治化建設的不斷推進，尤其是以審判為中心的訴訟制度改革的深入發展，刑事訴訟對案件的偵查質量提出了更高的要求。作為國家的法律監督機關，檢察機關對督促偵查機關提高偵查質量應當發揮更大的作用。傳統的完全依托辦案開展偵查監督的模式具有監督范圍小、監督以個案為主等弊端，限制了偵查監督職能的發揮。本文以北京市檢察機關偵查監督實踐探索為基礎，探討一種新型的偵查監督模式，希望對推動偵查監督工作的發展，提升偵查機關的工作質量有所裨益。

一、 傳統偵查監督模式及主要特點

傳統的偵查監督模式，即我國大多數檢察機關采用的偵查監督模式，是依托檢察機關的審查逮捕和審查起訴職能，在個案的審查過程中發現偵查活動違法和立案監督線索，從而開展偵查監督工作。

這種偵查監督模式是我國檢察制度發展中逐步探索出來的，對提高偵查機關的案件質量發揮了重要作用。這種偵查監督模式可以歸結為以下幾個特點：

（一）司法效率高

在辦案過程中“一案雙審”，在審查逮捕和審查起訴的同時，審查偵查機關的辦案質量。辦案的過程也是對偵查活動進行監督的過程，節約了司法資源，避免了一個刑事案件被多次重復審查。而且，這種辦案審查比單純的監督審查更加細致，更容易發現偵查過程中存在的問題。

（二） 針對性強

檢察機關的辦案審查以結果為導向，對刑事案件的犯罪嫌疑人是否適用逮捕強制措施或者是否提起公訴是審查的目的。在得出審查結論中遇到的困難往往成為偵查活動監督的重點。諸如證據收集不及時、不全面、不規范等情況，往往給刑事訴訟的順利進行帶來困難。從對訴訟活動順利進行的角度出發，辦案部門指出的偵查活動存在問題往往更具有針對性。

（三） 權威性強

作為刑事訴訟活動的重要環節，審查逮捕和審查起訴工作本身即是對偵查活動進行的評價。即以偵查機關當前收集的證據來看，能否達到批捕或者起訴的條件。這使得檢察機關辦案部門（審查逮捕和審查起訴部門）對偵查活動質量做出的評價具有權威性。為了達到能夠批準逮捕和提請公訴的目的，偵查機關也有動力對辦案部門指出的問題進行糾正。

二、傳統偵查監督模式的弊端

雖然傳統的偵查監督模式有著種種優勢，但其存在的弊端也非常明顯。這些弊端的存在制約了檢察機關偵查監督職能的發揮。多年的偵查監督工作實踐也證明了這一點。相比于司法辦案，檢察機關偵查監督職能弱化是一個不爭的事實。在司法體制改革深入推進尤其是監察體制改革的影響下，這種監督職能弱化的情況更加制約了檢察機關的發展。主要可以歸結為以下幾點：

（一）監督范圍小

依托辦案的監督模式決定了如果偵查活動沒有進入檢察機關的辦案環節，那案件的偵查工作很難進入檢察機關的監督視野。比如，偵查機關應當立案而沒有立案的案件。傳統的偵查監督模式只有通過被害人申訴和在辦理其他關聯案件中才可能發現。這使得一些被害人沒有提出控告申訴的案件成為偵查監督的空白。監督工作同一般司法辦案工作一個很大不同在于，監督工作不能完全是被動的。監督工作只依賴辦案，往往使偵查監督變成一種被動監督，不能發揮檢察機關監督的主動性。這種被動性極大限制了檢察機關的監督范圍。

（二）監督整體性差

依托個案開展的偵查監督往往存在就個案糾正個案的情況。在一個案件中出現的違法行為在其他案件中還會出現，一個辦案單位犯的錯誤在其他辦案單位還會犯。對于那些易發多發的偵查活動問題，缺少系統性的糾正。在辦案和監督完全合一的模式下，辦案人員沒有精力或者很難開展系統性的偵查監督工作。而監督的目的一方面是糾正偵查的錯誤，另一方面是預防。如果預防的效果不能發揮，監督僅限于個案，那監督的效果就會大打折扣。

（三） 監督傳導力弱

傳統的偵查監督模式可以概括為“多+1”的偵查監督模式。這里的“多”是指發現偵查監督問題的部門，主要指檢察機關的審查逮捕部門和審查起訴部門。這里的“1”是指偵查機關接收偵查監督文書的部門，是指偵查機關的法制部門。因為法制部門不是案件的直接辦理部門，因此法制部門能否對偵查活動問題的及時準確傳達決定了偵查活動糾正的質量。這種中間環節的存在使得監督的傳導力變弱。

三、新型偵查監督模式的思考

如何能夠既發揮傳統偵查監督模式的優勢又避免其存在的弊端，從根本上提高偵查監督質量。結合北京市檢察機關對偵查監督方式的實踐探索和筆者對偵查監督工作的思考，筆者認為，能否探索一種新的偵查監督模式。這種模式可以概括為“1+多”的偵查監督模式。這里的“1”指檢察機關專司偵查監督的部門（簡稱偵查監督部門），“多”指偵查機關的基層辦案派出所和專業警隊。由檢察機關的偵查監督部門對偵查監督工作進行整合，即在借助傳統監督模式優勢基礎上，彌補其不足，從而在整體上提高檢察機關偵查監督能力。

偵查監督部門的工作模式是，在審查逮捕和審查起訴監督范圍內的偵查監督，主要由審查逮捕和審查起訴部門負責，偵查監督部門負責形式上的整合和傳導。對傳統偵查監督模式不能覆蓋的監督空白，由偵查監督部門負責開展監督。同時，所有的偵查監督結果由偵查監督部門對辦案單位和案件承辦人進行宣告，保障偵查監督糾正質量。

歸結起來，新的偵查監督模式主要有三個特點：

（一）彌補監督空白

從刑事案件的受案、立案到審查逮捕、審查起訴實現刑事案件偵查流程的全覆蓋，尤其是那些未提請批捕未移送起訴的案件，進行重點審查。從基層派出所、專業警隊到執法辦案中心、看守所辦案地點的全覆蓋，尤其是執法辦案中心，作為偵查監督的信息中心。變部分監督為全面監督。對刑事拘留后未提請逮捕未移送起訴、立案后久偵不決等問題，通過開展專項監督的方式，督促公安機關提高偵查工作質量。

（二） 整合監督內容

在個案監督基礎上，對偵查活動易發多發的問題，從整體上進行類案監督或專項監督。將審查逮捕部門和審查起訴部門發現的偵查活動問題進行整合。通過一段時間的集中整治，推動偵查機關從行為到理念的轉變。把個案的問題推廣到類案進行預防，起到“糾正一案，警示一片”的效果。

（三）加大監督糾正力度

通過深入到辦案基層派出所和專業警隊，將偵查監督結果進行直接宣告，提高偵查監督糾正力度。改變以往監督文書的“文來文往”，通過監督者與被監督者面對面交流，做到“當面指出問題、當面分析問題、當面給出建議”。

四、新舊偵查監督模式的比較

北京檢察機關同其他檢察機關偵查監督模式的主要不同主要體現在兩個方面：一是偵查監督部門的單獨設立；二是派駐公安分局執法辦案管理中心檢察室的設立。前一個方面解決了偵查監督職能弱化和缺少整體性的弊端，能夠將偵查監督職能作為專責同時集中開展類案監督或專項監督。后一個方面則為偵查監督線索的發現提供了重要渠道。

隨著北京市檢察機關偵查監督工作探索的深入，一些工作模式正在成型，并取得了一定的效果。在開展派駐公安分局執法辦案管理中心檢察室工作中，逐漸形成了“中心+兩端”的工作模式?！爸行摹奔磁神v分局執法辦案管理中心檢察室，主要作用是偵查監督信息收集和線索發現。由于是派駐到分局執法辦案管理中心，檢察室連接了公安機關內網，實現了受立案信息的全面收集。在信息收集基礎上，能夠通過分析，初步發現偵查監督線索?！皟啥恕眲t是偵查工作的前端和后端。前端主要指基層派出所和專業警隊，是案件的承辦主體。后端主要指看守所，是犯罪嫌疑人被刑事拘留后的主要辦案場所。在初步發現偵查監督線索后，要通過實際深入到辦案單位或看守所，開展偵查監督線索的核實工作。這種實際深入到辦案一線的調查核實方式，打破了傳統的以紙質卷宗審查為主的核實方式，能夠更加準確的核查清楚線索反映的真實情況。

筆者認為，北京市檢察機關的偵查監督模式相比傳統偵查監督方式，有著明顯的優勢。偵查監督數據也能夠從一定程度上反映這一點。但由于還處在探索階段，北京市檢察機關的偵查監督模式要達到成熟、完善，適應我國法治化建設的發展和滿足黨中央對司法工作提出的要求，還有很長的路要走。筆者認為，至少還可以從以下幾個方面進行完善：

一是豐富派駐分局執法辦案管理中心檢察室收集信息的詳盡程度。目前，派駐中心檢察室收集的主要信息還主要是案件的受立案時間節點、簡要案情和犯罪嫌疑人基本情況、強制措施等。對于能夠決定案件處理的結果的相關證據如執法記錄儀信息、訊問筆錄等，還無法做到實時共享。這種信息的局限性使得派駐檢察室只能作為線索的發現途徑，而對線索調查核實的作用還不足。隨著公安信息化改革的深入，從技術上實現共享已經沒有難度，相信偵查信息的全面掌握很快能夠實現。

二是偵查監督部門同檢察機關其他辦案部門偵查監督職責界定。檢察機關的各項職能是一個有機整體，內設部門的劃分是為了更好地發揮各項職能，而不是將各項職能進行分割。偵查監督部門的設立并不意味著審查逮捕、審查起訴等部門偵查監督職責的消失。那這就存在偵查監督、審查逮捕、審查起訴各部門間就檢察機關的偵查監督職能如何分工的問題。同樣，偵查監督部門在前端介入偵查工作開展監督，審查逮捕、審查起訴有提前介入引導偵查的職責，在實踐中如何進行劃分。這些問題的科學解決，必然能夠更加有效的推動檢察機關偵查監督職能的發揮，提高監督效率。

三是監督糾正工作機制的完善。監督的目的在于糾正和預防。如果監督的效果沒有反映到案件偵查工作質量的提升上，那也就失去了監督的意義。因此，如何提升偵查監督的糾正效果也是一個檢察機關面臨的重要問題。從形式上講，對偵查監督文書做到件件有回復是基本要求。這需要檢察機關一方面苦練內功，提高偵查監督工作質量，使偵查機關對監督結論完全認可，另一方面，提高檢察監督的剛性，對偵查工作中的問題做到“問題不解決案件不放手”。

總之，北京市檢察機關的偵查監督工作改革，是打破傳統偵查監督模式的有益嘗試。從發現偵查監督線索數量和提高偵查監督工作主動性來講，對偵查監督工作起到了促進作用。相信，隨著偵查監督模式改革的不斷推進和完善，檢察機關的監督職能弱化局面必然能夠得到改變。以問題為導向，改革只有進行時沒有完成時。檢察機關偵查監督職能改革的發展期已經來臨。