城市居民農(nóng)房權(quán)利保障法律問題初探

摘 要 城市居民所屬農(nóng)村房屋權(quán)利保障是一直被忽視而如今變得越來越來突出的一個(gè)難題。本文選取四川三地進(jìn)行調(diào)查采樣，實(shí)證分析現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度實(shí)踐困境和對(duì)非農(nóng)農(nóng)房權(quán)利侵害形成的諸多問題，并從設(shè)計(jì)理念悖反掣肘農(nóng)民城市化轉(zhuǎn)移等5個(gè)方面探因。從破除土地二元結(jié)構(gòu)，設(shè)置差別化使用期限等6個(gè)方面提出改革建議。

關(guān)鍵詞 房地分裂 集體行權(quán) 擴(kuò)張 宅基地 使用期限

作者簡(jiǎn)介：周繼承，廣元市利州區(qū)人民法院高級(jí)法官，研究方向：法哲學(xué)。

中圖分類號(hào)：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.01.020

一、引言

城市居民農(nóng)房是指城市戶口居民擁有所有權(quán)的建筑在農(nóng)村宅基地上的農(nóng)村房屋。主要包括城市戶口居民繼承所得和農(nóng)村居民轉(zhuǎn)戶后遺留兩大部分以及少量的在政策允許時(shí)期城市戶口居民建筑在農(nóng)村宅基地上的和受讓受贈(zèng)的農(nóng)村房屋等 。隨著城市化進(jìn)程加快和提升該類房屋和涉及該類房屋的糾紛不斷增多，但在現(xiàn)行宅基地制度設(shè)計(jì)不完善、規(guī)范不健全的情況下，該類房屋的法律對(duì)待和處理無法可依，所有者權(quán)益得不到應(yīng)有保護(hù)，成為長(zhǎng)期以來薄弱環(huán)節(jié)。特別是一些地方受利益驅(qū)動(dòng)，集體土地行權(quán)過度擴(kuò)張介入個(gè)人所有權(quán)內(nèi)部，致使非農(nóng)農(nóng)房權(quán)利行使受到限制、阻礙和拆解，引發(fā)眾多社會(huì)矛盾，對(duì)所有權(quán)法律制度堅(jiān)守、所有者權(quán)益保護(hù)和城市化進(jìn)程產(chǎn)生消極作用和影響。如何衡量初始設(shè)計(jì)得失、破除實(shí)踐操作困境和選擇改革重構(gòu)路徑，本文從實(shí)地調(diào)查入手，實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)問題，法理探因分析危害，最后提出重構(gòu)路徑與方法，以供參考。

二、歷史變遷與反復(fù)

我國農(nóng)村房屋制度變遷與土地制度設(shè)計(jì)緊密相連。我國集體土地制度中的宅基地制度設(shè)計(jì)和農(nóng)村房屋所有權(quán)保護(hù)，自新中國成立以來經(jīng)歷了不同取向的多次變化和前后矛盾反復(fù)。

1949年至1962年期間，是宅基地私有化階段。宅基地屬農(nóng)民私人所有，在合法取得宅基地上建造的房屋可隨宅基地一起自由買賣、出租、贈(zèng)與、典當(dāng)及繼承。宅基地所有權(quán)和房屋所有權(quán)二權(quán)統(tǒng)一。1949年《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》和五四《憲法》奠定了農(nóng)民宅基地私人所有權(quán)制度。而1956年全國人大頒布的《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》明確“社員原有的墳地和房屋地基不必入社”，“從事城市的職業(yè)、全家居住在城市的人，屬于他私有的在農(nóng)村中的土地，可以交給合作社使用，付給一定的土地報(bào)酬”。“如果他不愿意入社，合作社應(yīng)該把原有的土地或者同等數(shù)量和質(zhì)量的土地給他”。

1962年至1986年期間，是宅基地集體化階段。1962年《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》頒布實(shí)施，明確規(guī)定“生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有。生產(chǎn)隊(duì)所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準(zhǔn)出租和買賣”。但建在宅基地上的房屋仍可以自由買賣、出租、繼承等權(quán)利轉(zhuǎn)移。

1986年至1993年期間，是宅基地限縮農(nóng)房轉(zhuǎn)移限制期間。1986年《土地法》頒布實(shí)施，規(guī)定“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”，“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)”。

1993年至1999年期間，是允許和規(guī)范城鎮(zhèn)戶口居民在農(nóng)村建住宅階段。1993年，國務(wù)院關(guān)于《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》規(guī)定：城鎮(zhèn)非農(nóng)戶口居民需要使用集體土地建住宅的，經(jīng)所在單位或者居委會(huì)同意、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核、縣建設(shè)行政主管部門審查同意并出具選址意見書后，向縣土地管理部門申請(qǐng)用地批準(zhǔn)后劃撥土地，便可在集體土地上建住宅。

1999年至2014年期間，是禁止城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口取得農(nóng)村房屋階段。1999年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》明確“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅”。2007年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》進(jìn)一步明確“農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或‘小產(chǎn)權(quán)房”。

2014年至今，是改革回歸階段。2014年中辦國辦《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》提出“對(duì)因歷史原因形成超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地和一戶多宅等情況，探索實(shí)行有償使用；探索進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地”。 2016年國土資源部《關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證有關(guān)問題的通知》對(duì)非農(nóng)戶宅基地使用權(quán)進(jìn)行了明確，“依法確定非本農(nóng)民集體成員合法取得的宅基地使用權(quán)”，合法取得的宅基地或因合法取得房屋而占用的宅基地，可按實(shí)際使用面積或批準(zhǔn)面積予以確權(quán)登記。

三、現(xiàn)狀調(diào)查采樣與實(shí)證分析

城市非農(nóng)業(yè)戶口居民繼承農(nóng)村房屋和農(nóng)村居民城市化轉(zhuǎn)移遺留房屋的權(quán)利行使，本是一個(gè)普通的民事法律活動(dòng)，但在我國現(xiàn)行農(nóng)村土地與宅基地制度設(shè)計(jì)和當(dāng)下法律環(huán)境以及集體土地行權(quán)過度擴(kuò)張介入下，竟成了一個(gè)復(fù)雜演變拆解所有權(quán)制度、消解所有者權(quán)益、影響城市化進(jìn)程的中國式難題。隨著改革深入市場(chǎng)化程度提高城市化進(jìn)程加快該問題呈進(jìn)一步復(fù)雜變化、普遍化和激烈化。筆者以四川省為樣本省，選取了G市L區(qū)城郊村7隊(duì)（以下簡(jiǎn)稱城郊隊(duì)）和偏遠(yuǎn)的李家村4隊(duì)（以下簡(jiǎn)稱偏遠(yuǎn)隊(duì)）、中等發(fā)達(dá)的D市Z縣距縣城中等距離的曙光村11隊(duì)（簡(jiǎn)稱中等隊(duì)）作為采樣樣本，采用入戶訪、走訪、干部座談、查閱隊(duì)部資料和村部軟件等形式進(jìn)行調(diào)查采樣?，F(xiàn)將采樣相關(guān)主要數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析如下：

（一）城市戶口居民繼承農(nóng)房快速發(fā)展演變趨勢(shì)

城市戶口居民繼承農(nóng)村房屋是自新中國成立以來一直存在的社會(huì)現(xiàn)象，只是在改革開放前由于個(gè)人發(fā)展限制多和進(jìn)入體制人數(shù)少以及城市人口占比低等因素導(dǎo)致該現(xiàn)象一直屬少數(shù)個(gè)例。但在改革開放后情況發(fā)生了根本性變化，特別是新世紀(jì)以來破除城鄉(xiāng)戶口二元化后，城市化進(jìn)程加快，城市居民繼承農(nóng)房數(shù)量持續(xù)快增和繼承者來源多元化，經(jīng)對(duì)調(diào)查數(shù)據(jù)分析主要呈現(xiàn)以下情況：一是恢復(fù)高考和招工招干考試后考學(xué)考工戶口轉(zhuǎn)入城市，繼承父母及其他親人的房屋；二是因政策性的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，對(duì)未轉(zhuǎn)父母及其他老人的房屋繼承；三是在城鎮(zhèn)購房轉(zhuǎn)戶后對(duì)農(nóng)村家庭成員房屋的繼承；四是外出務(wù)工實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期穩(wěn)定就業(yè)和繳納社保并符合當(dāng)?shù)爻鞘修D(zhuǎn)戶條件后轉(zhuǎn)戶，對(duì)農(nóng)村父母和其他家人的房屋繼承等?？傊?，非農(nóng)繼承占比迅速擴(kuò)大并逐漸引起社會(huì)關(guān)注和管理者重視。調(diào)查采樣城郊隊(duì)共計(jì)68戶、中等隊(duì)49戶、偏遠(yuǎn)隊(duì)35戶，三隊(duì)共計(jì)152戶，2016-2017兩年，發(fā)生農(nóng)房繼承22件，其中，14件發(fā)生在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部占比64%；6件屬城市戶口居民繼承占比27%；2件屬非集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部農(nóng)村戶口繼承占比9%。（如圖1）

（二）農(nóng)戶城市化轉(zhuǎn)移區(qū)域性逆城市化趨勢(shì)蔓延

農(nóng)戶城市化轉(zhuǎn)移非農(nóng)農(nóng)房總的趨勢(shì)是逐年遞增，但不同區(qū)域呈現(xiàn)分化態(tài)勢(shì)，值得關(guān)注的是城市周邊區(qū)域呈現(xiàn)停滯和逆勢(shì)下降態(tài)勢(shì)，從側(cè)面間接反映出該類區(qū)域城市化減速和逆城市化趨勢(shì)。經(jīng)走訪調(diào)查追尋原由，主要是近年來城市征地拆遷帶來巨大經(jīng)濟(jì)利益致使戶籍人口不愿離開農(nóng)村轉(zhuǎn)戶進(jìn)城，甚至已經(jīng)離開的又想方設(shè)法從城市轉(zhuǎn)回農(nóng)村。筆者選取的三個(gè)樣本隊(duì)2012至2016五年間數(shù)據(jù)，三隊(duì)綜合平均增長(zhǎng)2012年18%、2013年21%、2014年22%、2015年23%、2016年25%，城郊隊(duì)每年均在平均增長(zhǎng)率之下，并且有逐年下降趨勢(shì)。（見圖2）

（三）集體土地權(quán)利擴(kuò)張性滲入非農(nóng)農(nóng)房所有權(quán)法律關(guān)系內(nèi)釀成眾多矛盾糾紛，形成社會(huì)問題

在現(xiàn)行農(nóng)村房地制度設(shè)計(jì)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)市場(chǎng)化深入發(fā)展過程中，涉及城市居民所有農(nóng)房矛盾糾紛逐年攀升。特別是非農(nóng)農(nóng)房地處城市周邊和已經(jīng)納入或可能納入征地拆遷范圍，矛盾沖突更是易發(fā)多發(fā)和尖銳激烈，暴力沖突和犯罪屢見不鮮，給農(nóng)村社會(huì)增添不穩(wěn)定因素和影響正常發(fā)展。筆者抽樣三隊(duì)近五年涉農(nóng)房糾紛統(tǒng)計(jì)可見，糾紛發(fā)生件數(shù)逐年遞增，而涉非農(nóng)農(nóng)房發(fā)生矛盾糾紛歷年都在涉集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部農(nóng)房糾紛和非集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部農(nóng)戶農(nóng)房糾紛之上運(yùn)行，足見運(yùn)行態(tài)勢(shì)嚴(yán)峻。（見圖3）糾紛主要類型：

1.強(qiáng)行拆除引發(fā)暴力沖突。由于宅基地的集體土地性質(zhì)和對(duì)城市居民所有農(nóng)房的對(duì)待與處理沒有統(tǒng)一法律規(guī)定、對(duì)該類情況的處置規(guī)范性政策文件又互相沖突。城市周邊、規(guī)劃拆遷和可能規(guī)劃拆遷地域的村社集體，有的居于小集體利益自我解釋法律政策，故意過度主張集體土地權(quán)利要求城市居民繼承的宅基地上的房屋和農(nóng)村村民進(jìn)城落戶后遺留下的房屋設(shè)施限期自行撤走歸還集體土地而引發(fā)激烈沖突，有的強(qiáng)行拆除而引發(fā)暴力對(duì)抗。嚴(yán)重侵害公民民事財(cái)產(chǎn)權(quán)利和破壞所有權(quán)制度，增添社會(huì)不穩(wěn)定因素。

2.翻建、改建、擴(kuò)建界定模糊引發(fā)眾多糾紛。大多數(shù)地方對(duì)城市居民所有農(nóng)房的法律政策理解和實(shí)際執(zhí)行是：禁止重建，也不允許翻建、改建、擴(kuò)建，但可以維修，房屋倒塌后則收回宅基地使用權(quán)。什么是翻、改、擴(kuò)建，什么是維修，由于沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)和界定致使糾紛頻發(fā)多發(fā)。業(yè)主認(rèn)為是在維修而村社認(rèn)為是在翻、改、擴(kuò)建，又無法定衡量標(biāo)準(zhǔn)，產(chǎn)生糾紛不可避免。

3.禁止維修座看房屋倒塌引發(fā)矛盾。有的地方對(duì)相關(guān)法律政策的理解和執(zhí)行是：既不準(zhǔn)重建、翻、改、擴(kuò)建，也不準(zhǔn)維修?？梢猿纷吆捅３衷瓨硬粍?dòng)直至房屋倒塌收回宅基地使用權(quán)，產(chǎn)生不少矛盾沖突。

4.房屋轉(zhuǎn)移受讓主體極端限縮失去流通性和價(jià)值。農(nóng)房不能轉(zhuǎn)移給城市居民，不得轉(zhuǎn)移給農(nóng)民，也不得轉(zhuǎn)移給同村村民，只能轉(zhuǎn)移給同村符合宅基地取得標(biāo)準(zhǔn)的村民。受讓主體極端限縮和范圍極度限制使房屋轉(zhuǎn)移和交易失去選擇對(duì)象和購買主體，房屋幾乎喪失流通性和財(cái)產(chǎn)價(jià)值。業(yè)主不甘“束手就擒”往往沖破限制，在同村村民、村外農(nóng)民、甚至是城市居民中尋找和選擇交易對(duì)象和受讓人，引發(fā)矛盾糾紛。

5.怠行集體土地權(quán)私搭亂建頻繁發(fā)生。在一些偏遠(yuǎn)的和長(zhǎng)期預(yù)期不可能納入規(guī)劃征地拆遷的村落，居于鄉(xiāng)鄰親情和礙于情面放任事主重建、翻建和多占地改建、擴(kuò)建及不履行相關(guān)手續(xù)私搭亂建等頻繁發(fā)生，集體土地所有權(quán)無人出面主張和維護(hù)，致使集體土地?zé)o端被多占、侵占而無人過問，損害村集體利益和埋下糾紛隱患。

四、制度設(shè)計(jì)法理探因與危害分析

農(nóng)村房地制度、宅基地制度演化形成今天狀況非制度設(shè)計(jì)者和社會(huì)治理者預(yù)期和預(yù)料的結(jié)果。在當(dāng)初政治掛帥下的公有化與計(jì)劃體制下產(chǎn)生了應(yīng)有歷史作用，但發(fā)展到法治化市場(chǎng)化的今天已異化和悖反，與法治社會(huì)建設(shè)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相融，甚至產(chǎn)生阻礙和沖突。

（一）設(shè)計(jì)理念悖反掣肘農(nóng)民城市化轉(zhuǎn)移

當(dāng)初宅基地集體所有設(shè)計(jì)是秉承社會(huì)財(cái)產(chǎn)公有化和向共產(chǎn)主義過渡的集體所有制而設(shè)計(jì)，讓大家共同過上幸福美好生活。有了集體就有了依靠，集體“大家”有了我“小家”也就有了。集體分給每戶農(nóng)民一塊宅基地修房造屋，讓其安居樂業(yè)，既保持了土地集體所有權(quán)又使農(nóng)民享受到了巨大福利，體現(xiàn)了集體的力量和優(yōu)越，凝聚民心，并客觀上穩(wěn)定農(nóng)民在自己的土地上勞作而不隨意流動(dòng)和遷徙。但沒有預(yù)料到也不可能預(yù)料到幾十年后全社會(huì)城市化大批農(nóng)民進(jìn)城和即將進(jìn)城成為城市居民而遺留下的房屋怎么處理。進(jìn)城就有可能喪失目前農(nóng)民的最大財(cái)產(chǎn)權(quán)益房產(chǎn)而被集體土地行權(quán)湮沒，不進(jìn)城則無法實(shí)現(xiàn)對(duì)美好生活的向往和生活質(zhì)量的改善，給農(nóng)民進(jìn)城留下后顧之憂和生活改善的二難選擇，對(duì)農(nóng)村人口的城市化轉(zhuǎn)移形成羈跘。

（二）房地分裂設(shè)計(jì)行權(quán)沖突解構(gòu)所有權(quán)制度

農(nóng)房宅基地歸集體所有、宅基地上房屋屬農(nóng)民個(gè)人所有，同時(shí)宅基地又未明確使用期限、繼受取得和退出方式。當(dāng)繼承發(fā)生后，是地隨房走由繼承者繼續(xù)無限期無條件的使用宅基地，使集體土地權(quán)益受損，還是房隨地走由宅基地所有權(quán)人收回宅基地，迫使繼承者撤走地面建筑，使個(gè)人房屋所有權(quán)遭到破壞。這是房地分裂設(shè)計(jì)不可兼得的二難選擇。實(shí)際操作層面情況復(fù)雜多樣，但實(shí)質(zhì)操作是房隨地走，無論是限時(shí)收回宅基地，房屋所有權(quán)“突然死亡法”，還是不準(zhǔn)翻建、改建、擴(kuò)建，甚或不準(zhǔn)維修的對(duì)房屋所有權(quán)“慢性拆解法”，即可以占有，但不能夠充分行使使用權(quán)（不得翻建、改建、擴(kuò)建或維修）；極端限縮收益，只準(zhǔn)在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部符合宅基地使用條件的農(nóng)戶中選擇交易對(duì)象，排除了市場(chǎng)中的絕大多數(shù)交易對(duì)象；最低價(jià)值選擇處分，要行使處分權(quán)如在限縮對(duì)象內(nèi)完不成交易，就只有選擇材料撤走這種最低價(jià)值的處分。這是對(duì)所有權(quán)的拆解和所有權(quán)制度的否定，與我國不動(dòng)產(chǎn)地隨房走法律總體設(shè)計(jì)相悖，與法治精神和市場(chǎng)化的效率公平相悖。

（三）所有權(quán)大小設(shè)計(jì)孵化民事財(cái)產(chǎn)權(quán)尊卑法律地位

在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)中集體所有權(quán)先天的優(yōu)越于農(nóng)民個(gè)人所有權(quán)，在城市居民所有的農(nóng)村房屋對(duì)待和處置更是把這種優(yōu)越性發(fā)揮到了極致，集體土地所有權(quán)可以限制、支配、甚至消滅個(gè)人房屋所有權(quán)，集體財(cái)產(chǎn)擁有尊貴、優(yōu)越法律地位，個(gè)人財(cái)產(chǎn)處于卑賤和被支配地位。所有權(quán)不平等設(shè)計(jì)和不同所有制財(cái)產(chǎn)法律地位尊卑對(duì)待是與法治和市場(chǎng)化社會(huì)背道而馳，對(duì)法治建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生消極作用和影響。

（四）規(guī)范缺失與沖突招喚鄉(xiāng)村干部“法律解釋”填補(bǔ)

首先，農(nóng)村宅基地制度關(guān)于宅基地的取得、使用、轉(zhuǎn)讓、繼承、退出等一直以來缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)范調(diào)節(jié)。除《物權(quán)法》、《土地管理法》有概括涉及外，長(zhǎng)期以來主要是國務(wù)院及其部門的規(guī)章、條例、辦法、通知等政策文件在進(jìn)行調(diào)整。缺乏系統(tǒng)性、全面性、周密性和一致性。其次，現(xiàn)有法律、規(guī)章、政策文件關(guān)于宅基地的規(guī)范相互矛盾和沖突。例如：1993年國務(wù)院《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》規(guī)定：“城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民在村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)需要使用集體所有的土地建住宅的”，依照相關(guān)審批程序辦理。2007年《物權(quán)法》也規(guī)定：宅基地使用權(quán)人有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施，上升到法律層面。但1999年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》卻規(guī)定“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅”。2008年國土資源部《關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知》也規(guī)定：城鎮(zhèn)居民不能在農(nóng)村購買和建造住宅。已經(jīng)購買和建造住宅申請(qǐng)宅基地使用權(quán)登記的不予受理。事隔幾年， 2016年國土資源部《關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證有關(guān)問題的通知》卻又規(guī)定：非農(nóng)業(yè)戶口居民合法取得的宅基地或因合法取得房屋而占用的宅基地，可按實(shí)際使用面積或批準(zhǔn)面積予以確權(quán)登記。前后矛盾沖突取向反復(fù)。

城市居民所有農(nóng)村房屋究竟該如何對(duì)待、如何使集體土地權(quán)益不受損，又能不妨礙個(gè)人行使所有權(quán)尚無統(tǒng)一明確的法律規(guī)定和具體可操作政策規(guī)范，已出臺(tái)的相關(guān)法律政策又互相矛盾沖突致使處在具體操作層面的鄉(xiāng)村干部無所適從。因此，大量出現(xiàn)涉及城市周邊和有征地拆遷預(yù)期的區(qū)域往往作出如何有利于收回宅基地的“鄉(xiāng)村法律解釋”、政策解說和執(zhí)行，矮化和背離法治，并引發(fā)眾多矛盾沖突和個(gè)人民事權(quán)利侵害。

（五）農(nóng)村土地升值利益與鄉(xiāng)村文化價(jià)值沖突

土地二元結(jié)構(gòu)下，農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化或預(yù)期轉(zhuǎn)化為城市土地帶來或可能帶來的巨大經(jīng)濟(jì)利益沖涮和摧毀著鄉(xiāng)村百年古宅祖孫世代傳承人文念想的鄉(xiāng)村文化情結(jié)，形成現(xiàn)代城市經(jīng)濟(jì)利益與鄉(xiāng)村文化價(jià)值社會(huì)沖突。尤其在集體土地權(quán)利主張膨脹的區(qū)域，預(yù)期土地利益無情的拆解祖宅懷舊情結(jié)和摧毀走出去人們思鄉(xiāng)寄托情懷。撕裂社會(huì)心理情緒和抹殺鄉(xiāng)土文化價(jià)值，其損失難以用金錢計(jì)算和衡量。

五、啟示與建言

針對(duì)城市居民所有農(nóng)村房屋權(quán)利行使現(xiàn)狀以及所涉及的農(nóng)村房地制度、宅基地制度實(shí)踐困境，通過對(duì)相關(guān)法律政策的分析研究、社會(huì)實(shí)踐調(diào)查對(duì)比總結(jié)，啟迪我們開啟農(nóng)村宅基地制度和城市居民持有農(nóng)村房屋權(quán)利保護(hù)機(jī)制變革、重構(gòu)和完善。

（一）破除土地二元結(jié)構(gòu)，設(shè)置差別化使用期限

城市國有土地根據(jù)用地性質(zhì)不同均設(shè)定了不同使用期限，期滿后均可續(xù)期。農(nóng)村集體土地除承包地有承包期限外其余土地包括宅基地均無使用期限，同時(shí)也未明確可以無限期使用，這就留下了制度漏洞，反過來說，既然沒有使用期限又未明確可以無限期使用，那就是可以隨時(shí)收回，所以才有即興的拔屋拆房，才有根據(jù)需要和利益驅(qū)使的法律政策隨意解讀和看人說法。要切實(shí)保護(hù)城市居民的農(nóng)村房屋權(quán)益，須要從根本上破除城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)著手，至少需要農(nóng)村宅基地與城市土地保持相同或相近的使用期限設(shè)計(jì)。根據(jù)不同的使用對(duì)象設(shè)置宅基地不同的使用期限和續(xù)期條件，例如區(qū)分房屋是城市居民繼承得來、城市務(wù)工或購房轉(zhuǎn)戶、農(nóng)村戶口繼承等不同主體設(shè)置不同使用期限和續(xù)期條件；根據(jù)房屋不同建造歷史和年限設(shè)置宅基地不同使用期限和續(xù)期條件。看似限制個(gè)人對(duì)宅基地的使用實(shí)則限制以集體名義行使土地所有權(quán)對(duì)個(gè)人房屋所有權(quán)的隨意侵害。

（二）雙向有償、擴(kuò)圍交易對(duì)象、增加財(cái)產(chǎn)性和使用限制性

有償是市場(chǎng)社會(huì)的基礎(chǔ)與核心，農(nóng)村房屋有償轉(zhuǎn)讓可提高農(nóng)村房產(chǎn)財(cái)產(chǎn)性價(jià)值，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，并有利于農(nóng)民的城市化轉(zhuǎn)移。2014年中辦國辦《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》也提出了“探索進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地”。在這之前政策是模糊其詞未明確可以轉(zhuǎn)讓，更未明確可以有償轉(zhuǎn)讓，農(nóng)村實(shí)際生活中農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進(jìn)城后房屋大多閑置最后倒塌，造成農(nóng)民財(cái)產(chǎn)損失和資源浪費(fèi)。如能實(shí)現(xiàn)有償轉(zhuǎn)讓，農(nóng)民進(jìn)城后還可以將原房產(chǎn)變現(xiàn)增加收入，對(duì)農(nóng)民的城市化轉(zhuǎn)移只會(huì)起促進(jìn)作用。但2014年這個(gè)文件限制轉(zhuǎn)讓對(duì)象只能在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，將大多數(shù)對(duì)象選擇排除在外，這很難實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)讓。治理者對(duì)放開轉(zhuǎn)讓會(huì)形成逆城市化和城市居民擠占農(nóng)村土地?fù)?dān)憂不成立，這是因?yàn)檎加惺睾闼鶝Q定，所有權(quán)排他性決定一個(gè)主體占有另一主體就須退出，即使是共有，一個(gè)主體占有一部分另一主體就得退出一部分。非農(nóng)農(nóng)房轉(zhuǎn)讓，受讓人是城市戶口，實(shí)際上在這個(gè)房屋產(chǎn)權(quán)上退出了一個(gè)城市戶口占有者，又新來一個(gè)城市戶口占有者，一增一減總量未變，如果來個(gè)農(nóng)村戶口受讓者，城市戶口占有農(nóng)村房產(chǎn)因受讓對(duì)象放開而總量會(huì)減少。因此，農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓應(yīng)不分對(duì)象，無論是集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部還是外部，無論是農(nóng)村戶口還是城市戶口都可成為受讓對(duì)象，這有利于城市化，有利于增加農(nóng)民和進(jìn)城農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。

若是設(shè)計(jì)城市戶口居民永久無償占有農(nóng)村宅基地使用權(quán)恐也非最理想設(shè)計(jì)。在法治社會(huì)市場(chǎng)社會(huì)中集體財(cái)產(chǎn)權(quán)也應(yīng)受到同等對(duì)待，在關(guān)注個(gè)人房屋財(cái)產(chǎn)性的同時(shí)也應(yīng)關(guān)注集體宅基地的財(cái)產(chǎn)性和城市化后宅基地上的非農(nóng)主體的最終退出，有利于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程。設(shè)計(jì)宅基地不同使用對(duì)象不同續(xù)期條件，對(duì)符合宅基地使用條件的集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員無條件一直續(xù)期；符合宅基地使用條件的非集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員可考慮第一次無條件續(xù)期，第二次開始限制性條件續(xù)期；不符合宅基地使用條件的農(nóng)戶第一次就實(shí)施較嚴(yán)的限制性條件續(xù)期；城市戶口居民使用宅基地實(shí)行有償續(xù)期，第一次象征性有償，從第二次起增加續(xù)期費(fèi)用，隨著續(xù)期次數(shù)增多費(fèi)用遞增。

（三）所有權(quán)修復(fù)與回歸

我國鄉(xiāng)村社會(huì)人口、面積占全國大部，它不能游離在法治社會(huì)市場(chǎng)社會(huì)建設(shè)之外，在過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維下出臺(tái)的系列政策法律對(duì)集體所有權(quán)和個(gè)人所有權(quán)區(qū)別對(duì)待，法律地位不平等設(shè)計(jì)，集體所有權(quán)優(yōu)于、高于、好于個(gè)人所有權(quán)，集體所有權(quán)可以限制、支配、拆解、撕裂個(gè)人所有權(quán)的設(shè)計(jì)應(yīng)廢除，典型代表就是集體宅基地所有權(quán)對(duì)個(gè)人房屋所有權(quán)的支配、限制和拆解。在所有權(quán)的“占有、使用、收益、處分”四個(gè)權(quán)能中，農(nóng)民所有的農(nóng)房可以行使占有權(quán)、使用權(quán)，受到宅基地集體土地性質(zhì)限制不能轉(zhuǎn)讓、出租和抵押，即不能行使收益、處分權(quán)；城市戶口居民所有的農(nóng)村房屋不僅不能行使收益、處分權(quán)，連使用權(quán)也受到限制，不能翻建、改建、擴(kuò)建。對(duì)農(nóng)村房屋這種不完整所有權(quán)進(jìn)行修復(fù)。使用權(quán)修復(fù)：在合法取得宅基地使用權(quán)范圍內(nèi)，無論房屋所有權(quán)人什么身份和房屋取得方式都有權(quán)決定自己的房屋是否翻、改、擴(kuò)建和維修；收益權(quán)、處分權(quán)修復(fù)：有權(quán)選擇任何自然人交易對(duì)象實(shí)施有償轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等，迅速完成所有權(quán)主要權(quán)能回歸。

（四）統(tǒng)一專門性法律規(guī)范設(shè)計(jì)

深入調(diào)查研究和理論探討，改變現(xiàn)行設(shè)計(jì)思路不統(tǒng)一，設(shè)計(jì)方向和定位不準(zhǔn)的農(nóng)村房屋和宅基地制度設(shè)計(jì)，實(shí)施統(tǒng)一的科學(xué)的符合我國鄉(xiāng)村實(shí)際的法律規(guī)范設(shè)計(jì)，設(shè)計(jì)中把握和突出以下重點(diǎn)：一是房地統(tǒng)一、地隨房走。如何在我國農(nóng)村集體土地上貫徹這一我國房地產(chǎn)制度遵循的總體法律原則是一重大法律課題和政治課題，需要官方組織相關(guān)學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和實(shí)務(wù)部門開展全方位多層次的聯(lián)合務(wù)實(shí)研究，并將成果上升為設(shè)計(jì)參考。二是明確使用權(quán)行使中重建、翻、改、擴(kuò)建條件、標(biāo)準(zhǔn)和邊界。定義翻、改、擴(kuò)建內(nèi)涵和邊界，具體化其條件、標(biāo)準(zhǔn)、范圍等操作規(guī)范和技術(shù)規(guī)范。三是明確行使收益、處分權(quán)涉及的轉(zhuǎn)、租、抵、贈(zèng)等權(quán)利義務(wù)。按照所有權(quán)修復(fù)的條件和邊界上升為統(tǒng)一的法律規(guī)范。四是以“平方米”不以“宅”為單位定標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)行法律政策規(guī)定的農(nóng)民只能“一戶一宅”提法值得商榷。已分戶的村民家庭發(fā)生繼承，即村民間發(fā)生繼承，則必然出現(xiàn)“一戶多宅”情況，這就與法律政策矛盾。一戶一宅面積未必就不會(huì)超標(biāo)，一戶多宅面積未必就會(huì)超標(biāo)，因此，以“宅”為單位設(shè)計(jì)法律政策不準(zhǔn)確不科學(xué)，仍應(yīng)以“平方米”為單位設(shè)計(jì)每戶或每人不超過多少平方米標(biāo)準(zhǔn)更科學(xué)合理。

（五）農(nóng)房市場(chǎng)創(chuàng)建與培育

我國城市商品房市場(chǎng)已創(chuàng)建和經(jīng)歷了20多年，但農(nóng)房至今未建立市場(chǎng)，在完成制度設(shè)計(jì)和完善體制機(jī)制前提下重點(diǎn)抓好以下市場(chǎng)要素建設(shè)。一是創(chuàng)設(shè)農(nóng)房產(chǎn)權(quán)交易中心。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所主導(dǎo)，在每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道設(shè)置農(nóng)房產(chǎn)權(quán)交易中心，為廣大農(nóng)民和城市擁有農(nóng)村房屋居民以及具有相關(guān)需求的人們提供轉(zhuǎn)、租、抵等市場(chǎng)交易場(chǎng)所和平臺(tái)。二是發(fā)展農(nóng)村房屋交易中介。出臺(tái)農(nóng)村房屋交易中介政策規(guī)范，給予鼓勵(lì)性政策引導(dǎo)和稅收優(yōu)惠及登記程序便利，為農(nóng)房市場(chǎng)建立注入催化劑。三是創(chuàng)建和發(fā)展農(nóng)房網(wǎng)絡(luò)市場(chǎng)。創(chuàng)建不同層級(jí)不同區(qū)域農(nóng)戶網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)。采取官民分辦、官民合辦、官補(bǔ)民辦等形式擴(kuò)大、聯(lián)通和提升農(nóng)房交易市場(chǎng)，促進(jìn)繁榮發(fā)展。

（六）鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所職能轉(zhuǎn)換與擴(kuò)圍

鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所主要面對(duì)的是廣大農(nóng)村集體土地的管理，國有土地管理范圍極其有限，對(duì)原基于國有土地管理設(shè)計(jì)職能需調(diào)整轉(zhuǎn)換到集體土地管理職能上來。一是及時(shí)做好政策職能調(diào)整，崗位職責(zé)配備和人員力量充實(shí)。二是成立專兼職涉農(nóng)執(zhí)法隊(duì)伍。有條件的成立專職涉農(nóng)宅基地使用、農(nóng)房重建、翻、改、擴(kuò)建現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法隊(duì)伍，把握和監(jiān)督相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和界限的落實(shí)，實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法和監(jiān)督。三是建立國土所與村社聯(lián)合執(zhí)法常態(tài)機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土地所與村社建立涉地涉房聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)常態(tài)機(jī)制，委托部分職能由村社實(shí)施，國土所指導(dǎo)，充分發(fā)揮村社本土有力制約作用。

六、結(jié)語

城市居民擁有農(nóng)村房屋的權(quán)利行使和保護(hù)建立在農(nóng)村土地制度房屋制度的改革、完善和創(chuàng)新實(shí)踐及制度變革設(shè)計(jì)上。需要秉承法治精神、市場(chǎng)理念和本土國情去尋找平衡點(diǎn)和突破口，去探索法律設(shè)計(jì)方案和實(shí)踐創(chuàng)新運(yùn)用的法治化、本土化變革與完善。一塊宅基地集中了中國土地制度、所有權(quán)制度、農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民和城市居民權(quán)益保護(hù)及城市化進(jìn)程等諸多法律的、市場(chǎng)的、政治的、社會(huì)的核心問題和重要利益，多年來未解決好現(xiàn)在變得更加突出的問題，已經(jīng)到了不得不面對(duì)和妥善處理的地步。而城市居民所有農(nóng)村房屋的行權(quán)則集中反映了現(xiàn)行宅基地制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐操作中的系列問題，順著這條線理下去可以發(fā)現(xiàn)和找到問題的核心和改革創(chuàng)新的重大突破口，因而冒昧寫下此文，以為提示。

注釋：

主要指1949年至1962年宅基地私有化時(shí)期和1993年至1999年允許和規(guī)范城鎮(zhèn)戶口居民在農(nóng)村建住宅時(shí)期，少量城鎮(zhèn)居民經(jīng)過嚴(yán)格審批在農(nóng)村集體土地上建筑的房屋和受讓受贈(zèng)的農(nóng)房。

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