資源環(huán)境承載力監(jiān)測預(yù)警長效機(jī)制制度化研究

段雪琴 賴 旭 韓振超 田翠翠

（深圳市源清環(huán)境技術(shù)服務(wù)有限公司 廣東深圳 518000）

引言

隨著人類對自然資源需求的不斷增加，我國資源環(huán)境的壓力也不斷加劇。如何在不降低經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的同時(shí)緩解資源環(huán)境承載壓力，是目前我國資源環(huán)境保護(hù)工作的重要任務(wù)之一。為緩解當(dāng)下我國資源環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展間的矛盾，黨中央多次提出“建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警機(jī)制”。因此，開展資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警制度化研究，符合中央要求及社會需求，具有長期的指導(dǎo)意義及緊迫的現(xiàn)實(shí)作用。

1 我國資源環(huán)境承載力監(jiān)測預(yù)警機(jī)制研究進(jìn)展

直到20 世紀(jì)80 年代，我國關(guān)于資源環(huán)境承載力的研究才逐漸展開，從最初研究的最多的土地承載、人口與糧食承載等方面[1～2]，到主要對資源環(huán)境承載力評價(jià)方法以及對土地、水、礦產(chǎn)等單要素資源環(huán)境承載的研究[3～5]。直到2008 年汶川地震災(zāi)后重建，國家層面要求各級地方政府在進(jìn)行土地利用規(guī)劃之前，先對資源環(huán)境承載力進(jìn)行監(jiān)測和預(yù)警評估，并將監(jiān)測預(yù)警評估結(jié)果作為規(guī)劃的重要參考依據(jù)。這導(dǎo)致國內(nèi)學(xué)者及各級研究機(jī)構(gòu)對資源環(huán)境承載力監(jiān)測預(yù)警機(jī)制的研究熱潮，資源環(huán)境承載力逐漸實(shí)現(xiàn)了指標(biāo)要素構(gòu)成多元：從單要素指標(biāo)研究向多要素指標(biāo)轉(zhuǎn)變[6～7]；研究區(qū)域擴(kuò)展：從陸域、海域資源環(huán)境承載力研究向海陸統(tǒng)籌資源環(huán)境承載力研究轉(zhuǎn)變[8～10]。

北京、深圳、成都、海南、安徽等多個(gè)省市地方政府已開展資源環(huán)境承載力監(jiān)測預(yù)警實(shí)踐工作，并嘗試建立資源環(huán)境承載力監(jiān)測預(yù)警成果應(yīng)用制度化長效機(jī)制。截止目前，浙江省、云南省、河北省等地在資源環(huán)境承載能力評價(jià)與監(jiān)測預(yù)警工作方面的規(guī)范化和成果應(yīng)用的制度化方面，先后提出并出臺地區(qū)《關(guān)于建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警長效機(jī)制的實(shí)施意見》。

2 資源環(huán)境承載力監(jiān)測預(yù)警機(jī)制建立存在的問題

2.1 資源環(huán)境基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不完善及信息未共享影響結(jié)果準(zhǔn)確性

資源環(huán)境承載力評價(jià)與監(jiān)測預(yù)警基礎(chǔ)要素?cái)?shù)據(jù)類型繁雜，涉及部門眾多，且資源環(huán)境相關(guān)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)研、收集以及評價(jià)等工作，涉及自然資源行政主管部門、生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政主管部門、水務(wù)管理行政主管部門、統(tǒng)計(jì)等相關(guān)主管部門。此外，由于各部門的監(jiān)測相對獨(dú)立，單項(xiàng)調(diào)查主要依據(jù)部門自身所需的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和體系，導(dǎo)致分類和體系難以與公共基礎(chǔ)性資料實(shí)現(xiàn)共享的現(xiàn)狀。使得資源環(huán)境承載力評價(jià)與監(jiān)測預(yù)警基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來源復(fù)雜，且已有監(jiān)測數(shù)據(jù)采集頻率、時(shí)間序列、方法等不一致，導(dǎo)致一些歷史數(shù)據(jù)無法補(bǔ)充完善，歷史性數(shù)據(jù)規(guī)范化處理和實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化采集困難，從而難以準(zhǔn)確掌握區(qū)域資源環(huán)境承載力評價(jià)與監(jiān)測預(yù)警長期、動態(tài)的變化情況。

2.2 資源環(huán)境承載力監(jiān)測預(yù)警未形成常態(tài)化工作機(jī)制

資源環(huán)境承載力評價(jià)與監(jiān)測預(yù)警工作是一項(xiàng)涉及眾多復(fù)雜因素和眾多管理部門的系統(tǒng)工程，各級地方政府相關(guān)部門未將資源環(huán)境承載力評價(jià)與監(jiān)測預(yù)警相關(guān)工作視為部門常態(tài)化工作內(nèi)容，未將各部門資源環(huán)境承載力評價(jià)與監(jiān)測預(yù)警工作形成合力，且相關(guān)部門的分工和職責(zé)也不明確。即相關(guān)政府部門還沒有形成統(tǒng)一的資源環(huán)境承載力評價(jià)與監(jiān)測預(yù)警管理體制和工作機(jī)制。

2.3 現(xiàn)有研究成果未實(shí)現(xiàn)應(yīng)用制度化

目前，資源環(huán)境承載力評價(jià)與監(jiān)測預(yù)警研究方法、指標(biāo)體系相對成熟，浙江省、云南省、河北省等多地根據(jù)國家印發(fā)的《資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警技術(shù)方法（試行）》，已相繼開展資源環(huán)境承載力評價(jià)與監(jiān)測預(yù)警評估工作，且取得相應(yīng)的成果。但評價(jià)與監(jiān)測預(yù)警成果應(yīng)用制度化還在研究探索階段，預(yù)警評估結(jié)果具體應(yīng)用在哪些方面還沒有形成規(guī)范性文件，導(dǎo)致各級地方政府難以應(yīng)用監(jiān)測預(yù)警成果因地制宜科學(xué)決策。

3 資源環(huán)境承載力監(jiān)測預(yù)警長效機(jī)制制度建立的必要性

到2018 年，國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）已超過90 萬億，說明人民的生活水平繼續(xù)提高。但經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，全國地級及以上城市環(huán)境空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)數(shù)僅占35.8%；全國地表水劣Ⅴ類水質(zhì)斷面占6.7%，重要湖泊（水庫）劣Ⅴ類占比8.1%，全國淺層地下水較差和極差占比高達(dá)76.1%。全國耕地面積13488.10 萬公頃（約20 億畝），接近我國耕地紅線，耕地壓力明顯。而土地資源緊缺、水污染嚴(yán)重、水生態(tài)環(huán)境惡化、大氣污染嚴(yán)重等問題日益突出，導(dǎo)致資源環(huán)境存量及生態(tài)環(huán)境保護(hù)等面臨巨大壓力。同時(shí)，我國資源環(huán)境管理體系日益嚴(yán)格，先后提出了最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、水資源管理制度和環(huán)境保護(hù)制度等，資源環(huán)境制度趨于“最嚴(yán)格”。

因此，建立資源環(huán)境承載力監(jiān)測預(yù)警長效機(jī)制有利于通過建立資源環(huán)境承載力常態(tài)化工作機(jī)制，實(shí)時(shí)掌握資源環(huán)境承載能力的動態(tài)變化狀況，各級地方政府通過資源環(huán)境承載力監(jiān)測預(yù)警結(jié)果，因地制宜制定符合當(dāng)前資源環(huán)境形勢的科學(xué)決策，從而實(shí)現(xiàn)資源環(huán)境科學(xué)、有效的綜合管理。

4 資源環(huán)境承載力監(jiān)測預(yù)警成果制度化應(yīng)用

目前，建立資源環(huán)境承載力評價(jià)與監(jiān)測預(yù)警長效機(jī)制仍處于研究階段，且其評估結(jié)果未進(jìn)行成果應(yīng)用制度化。那么，資源環(huán)境承載力評價(jià)與監(jiān)測結(jié)果能應(yīng)用于哪些方面、如何應(yīng)用也有待進(jìn)一步研究。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警長效機(jī)制的若干意見》明確提出：通過將監(jiān)測預(yù)警成果納入各級各類規(guī)劃制定、納入自然資源及其產(chǎn)品價(jià)格機(jī)制以及領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)等方面進(jìn)行成果應(yīng)用制度化。

4.1 納入各級各類規(guī)劃的方式

通過文獻(xiàn)查閱和相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，可通過持續(xù)開展全國資源環(huán)境承載力評價(jià)與監(jiān)測預(yù)警，將資源環(huán)境承載力評價(jià)與監(jiān)測預(yù)警工作納入政府常態(tài)化工作，或?qū)①Y源環(huán)境承載力評價(jià)與監(jiān)測預(yù)警納入各級各類規(guī)劃指標(biāo)體系，明確生態(tài)環(huán)境保護(hù)的相關(guān)工作任務(wù)、重點(diǎn)工程及指標(biāo)目標(biāo)等；或?qū)①Y源環(huán)境承載力評價(jià)與監(jiān)測預(yù)警結(jié)論納入各級各類規(guī)劃文本中，作為各級各類規(guī)劃的重要參考依據(jù)。

4.2 納入自然資源及其產(chǎn)品價(jià)格機(jī)制的方式

目前，我國自然資源及其產(chǎn)品價(jià)格機(jī)制改革尚未完成，那么將來在自然資源及其產(chǎn)品價(jià)格機(jī)制改革時(shí)，應(yīng)規(guī)避我國自然資源及其產(chǎn)品價(jià)格市場化程度較低、價(jià)格不合理、市場體系不完善等問題。堅(jiān)持市場資源配置與政府干預(yù)相結(jié)合的原則，將資源環(huán)境承載能力評價(jià)與監(jiān)測預(yù)警結(jié)論納入自然資源及其產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，根據(jù)區(qū)域資源環(huán)境超載及監(jiān)測預(yù)警等級，結(jié)合市場供求和環(huán)境成本情況作出科學(xué)化、條理化的價(jià)格決策，最終實(shí)現(xiàn)自然資源及其產(chǎn)品價(jià)格定價(jià)調(diào)整。

4.3 納入領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源離任審計(jì)考核的方式

根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的內(nèi)容，可將資源環(huán)境承載力動態(tài)變化狀況納入領(lǐng)導(dǎo)干部在任和離任生態(tài)審計(jì)內(nèi)容，根據(jù)資源環(huán)境承載能力動態(tài)變化狀況及預(yù)警等級，界定被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。例如：被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間，該區(qū)域資源環(huán)境承載能力由未超載直接惡化為超載時(shí)，被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)承擔(dān)直接責(zé)任；區(qū)域資源環(huán)境承載力由臨界超載繼續(xù)惡化為超載時(shí)，被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；區(qū)域資源環(huán)境承載力由未超載直接惡化為臨界超載時(shí)，被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)承擔(dān)主要責(zé)任。具體的審計(jì)界定可根據(jù)資源環(huán)境承載力狀況和各部門實(shí)際情況綜合考慮確定。

結(jié)語

資源環(huán)境承載力評價(jià)與監(jiān)測預(yù)警長效機(jī)制制度的建立可助推資源環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)同可持續(xù)發(fā)展，有效控制資源環(huán)境開發(fā)使用程度。探索資源環(huán)境承載力評價(jià)與監(jiān)測預(yù)警結(jié)果的應(yīng)用方式，為實(shí)現(xiàn)資源環(huán)境承載力評價(jià)與監(jiān)測預(yù)警成果應(yīng)用制度化管理，形成規(guī)范性資源環(huán)境承載力評價(jià)與監(jiān)測預(yù)警長效機(jī)制制度文件，為中國的可持續(xù)和高質(zhì)量發(fā)展提供技術(shù)支撐，為加快推進(jìn)生態(tài)文明體制機(jī)制改革及美麗中國建設(shè)提供基礎(chǔ)保障。