江蘇省節(jié)水型社會建設(shè)中的十大矛盾及管理對策

李媛媛 顧斌賢 賈仁甫

（1 揚州大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院 江蘇揚州 225009 2 揚州大學(xué)建筑科學(xué)與工程學(xué)院 江蘇揚州 225009）

引言

《中華人民共和國水法》明確提出“厲行節(jié)約用水，大力推行節(jié)約用水措施，推廣節(jié)約用水新技術(shù)、新工藝，發(fā)展節(jié)水型工業(yè)、農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)，建立節(jié)水型社會”。2014 年，習(xí)總書記提出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時期治水戰(zhàn)略思想。2016 年，國家發(fā)改委等六部門印發(fā)了《水效領(lǐng)跑者引領(lǐng)行動實施方案》，促進水效持續(xù)提升的長效機制。2018 年，為落實黨的十九大關(guān)于實施國家節(jié)水行動的部署，開展了全國城市節(jié)約用水宣傳，以推動節(jié)水工作的開展。水資源的可持續(xù)利用是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的根本保障，節(jié)水型社會建設(shè)（以下簡稱“節(jié)水建設(shè)”）是水資源可持續(xù)利用的基礎(chǔ)前提。

本文將江蘇省節(jié)水建設(shè)過程中的突出問題歸結(jié)為十大矛盾，并結(jié)合當下江蘇省對13 個縣市區(qū)的“試點工作任務(wù)分解”管理目標，在此基礎(chǔ)上，提出相應(yīng)的管理對策，以期為國家水利部及江蘇省政府進一步加強推進節(jié)水建設(shè)，提高用水效率，促進水資源可持續(xù)利用，保障經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展提供重要參考。

1 經(jīng)濟發(fā)展需求與用水總量控制的矛盾

“十三五”時期，是江蘇省全面貫徹黨的十八大和十九大精神，率先建成小康社會和積極探索開啟基本實現(xiàn)現(xiàn)代化建設(shè)新征程的決勝階段。新形勢背景下用水需求與日俱增不可規(guī)避。

我國實行最嚴格水資源管理的“三條紅線”和“四項制度”，水利部規(guī)劃計劃到2020 年全國用水總量控制在6700 億m3以內(nèi)。2016 年11 月，江蘇省水利廳、發(fā)展改革委聯(lián)合印發(fā)《江蘇省用水總量控制管理辦法》，首次明確水資源控制“三條紅線”制度，力爭到2030 年，全省用水總量控制在600 億m3以內(nèi)。江蘇省用水總量控制管理進入新的階段。

江蘇省經(jīng)濟發(fā)展用水需求日益劇增與用水總量控制兩方勢必產(chǎn)生矛盾。要從根本上緩解二者之間的矛盾，只有通過加強促進用水方式的轉(zhuǎn)變，調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高用水效率，構(gòu)建科技含量高、水資源消耗低、水環(huán)境污染少的綠色產(chǎn)業(yè)，以水定產(chǎn)、以水定城、量水而行，全面系統(tǒng)地促進人口、經(jīng)濟和水資源均衡發(fā)展，才能在嚴格控制用水總量的同時，促進江蘇省經(jīng)濟發(fā)展。

2 用水總量控制與行業(yè)用水定額的矛盾

行業(yè)用水定額即各行各業(yè)的用水定額標準。針對我國行業(yè)用水效率較低的現(xiàn)狀，國家水利部要求各地方在農(nóng)業(yè)、工業(yè)、建筑業(yè)、服務(wù)業(yè)及城鎮(zhèn)生活五大領(lǐng)域加快制定各行業(yè)用水定額標準。江蘇省萬元工業(yè)增加值用水量為19m3/萬元，高于國內(nèi)先進水平（10m3/萬元）；農(nóng)田灌溉畝均用數(shù)量為430m3/畝，高于國內(nèi)先進水平（305m3/畝）。

江蘇省水利廳、江蘇省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局先后頒布實施《江蘇省工業(yè)用水定額》、《江蘇省工業(yè)和城市生活用水定額》、《江蘇省工業(yè)、服務(wù)業(yè)、生活用水定額》，對215 個行業(yè)、283 個產(chǎn)品發(fā)布實施370 個用水定額，推進計劃用水、節(jié)約用水，促進節(jié)水建設(shè)。為進一步加快落實行業(yè)用水定額管理，江蘇省以常州、宿遷為試點，著力推行地方行業(yè)用水定額編制，系統(tǒng)開展水平衡測試，挖掘節(jié)水潛力、提升行業(yè)用水水平，促進江蘇省及全國用水總量控制目標的實現(xiàn)。

3 人民生活豐富與水效領(lǐng)跑制度的矛盾

2017 年，江蘇省地區(qū)GDP 達到8.59 萬億，人均GDP 為10.7萬元，高于全國平均水平，已達到上中等收入國家和地區(qū)水平。隨著經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，人民生活日益豐富，用水量增加并呈上升趨勢勢在必然。水效領(lǐng)跑者制度是對市場上用水效率最高的節(jié)水產(chǎn)品給予財政激勵的政策，推動用水產(chǎn)品、高耗水行業(yè)等領(lǐng)域不斷改進技術(shù)，提高用水效率，引領(lǐng)行動。

一方面是豐富生活需求的增加，另一方面是商品價格的提高（商品價格提高，某種程度上會抑制生活需求的增加），看似相互矛盾的問題可以通過強化用水過程管理，提高產(chǎn)品用水效率，開展水產(chǎn)品“尋標、對標、達標”建設(shè)[1]，并給予產(chǎn)品財政補貼等方式，加強建設(shè)水效領(lǐng)跑制度的同時，保障人民生活更加豐富多彩。水效領(lǐng)跑者實施方案及對標達標在揚州、宿遷先行試點。

4 傳統(tǒng)粗放用水與用水審計管理的矛盾

本著資源共享的原則，在強化水資源統(tǒng)一管理體制的同時，國家水利部號召建立用水審計制度，這是時代和國家安全的要求。用水審計管理是實行最嚴格水資源管理制度、建設(shè)節(jié)水型社會的重要手段，是新型的精細化管理水資源的具體表現(xiàn)。

“增強節(jié)水意識、養(yǎng)成節(jié)水習(xí)慣”，加快推動生活、生產(chǎn)和生態(tài)三者用水由傳統(tǒng)“粗放型”向“節(jié)約型”轉(zhuǎn)變，促進用水審計管理的有序、有力、有效推進，是江蘇省節(jié)水建設(shè)過程中又一急需解決的重大問題。2018 年，省水利廳印發(fā)《江蘇省用水審計實施辦法》，促進廣大民眾節(jié)約用水。

5 先進地區(qū)標準與本地標準制定的矛盾

江蘇省以鎮(zhèn)江、鹽城、常熟、淮安為試點，推行“節(jié)水型園區(qū)標準制定、節(jié)水型企業(yè)標準修訂”，并計劃以“以點帶面，由線到片”模式，逐步建成江蘇省節(jié)水型園區(qū)、節(jié)水型企業(yè)評價指標體系及考核標準管理辦法[3]。在節(jié)水型園區(qū)標準制定、節(jié)水型企業(yè)標準修訂過程中，學(xué)習(xí)借鑒先進地區(qū)各行各業(yè)及各門類節(jié)水標準是難免之事。正確處理好“先進地區(qū)標準”和“本地標準”之間的矛盾，既是節(jié)水型園區(qū)標準制定、節(jié)水型企業(yè)標準修訂的基礎(chǔ)前提，也是促進節(jié)水建設(shè)的有力推手。

6 管理機制薄弱與節(jié)水合同管理的矛盾

節(jié)水合同管理是指節(jié)水服務(wù)運營商通過合同管理的方式，集成運用先進適用節(jié)水技術(shù)，對特定項目進行節(jié)水技術(shù)改造，建立長效節(jié)水管理機制，分享節(jié)水效益的新型市場化商業(yè)模式，這是在新時期治水思路下產(chǎn)生的創(chuàng)新型節(jié)水管理模式。強化管理體制創(chuàng)新，建立管理信息系統(tǒng)[2]，設(shè)立應(yīng)急預(yù)案系統(tǒng)，加強專業(yè)隊伍建設(shè)，提高綜合調(diào)度能力等，為提升節(jié)水合同管理能力，推進節(jié)水建設(shè)創(chuàng)造良好的基礎(chǔ)條件。節(jié)水管理機制是“十三五”節(jié)水建設(shè)工作開展的重點，提出了要實行最嚴格的水資源管理制度。江蘇省以南京、南通為范例，并同時選擇同一家企業(yè)進行試點，推行實施節(jié)水合同管理。

7 消極敷衍應(yīng)對與節(jié)水載體增加的矛盾

增加節(jié)水載體建設(shè)覆蓋面是江蘇省“十三五”期間節(jié)水建設(shè)的主要任務(wù)和重要舉措。然而，消極應(yīng)對，甚至敷衍了事是江蘇省“十二五”期間13 個縣市區(qū)節(jié)水建設(shè)普遍面臨的“瓶頸困難”。解決節(jié)水建設(shè)過程中“消極敷衍應(yīng)對與節(jié)水載體增加的矛盾”的最有效方法是，擴大、培育、新建一批高水平的節(jié)水載體，在注重“量”和“質(zhì)”的前提下，全面深入開展節(jié)水型企業(yè)、社區(qū)、學(xué)校、機關(guān)的申報，打造江蘇省節(jié)水載體新亮點，努力創(chuàng)成一批國家級、省級節(jié)水型載體。

8 基礎(chǔ)研究缺乏與完善管理體系的矛盾

基礎(chǔ)研究缺乏已成為制約推進江蘇省節(jié)水建設(shè)的阻礙。加強推進基礎(chǔ)研究工作的開展，如揭示節(jié)水管理發(fā)展規(guī)律，開展節(jié)水管理驅(qū)動力、機理、方法的研究活動等，是完善節(jié)水管理體系的基本前提，是推進節(jié)水建設(shè)的根本動力。加強開展基礎(chǔ)研究項目，培育支持新型節(jié)水管理項目，在節(jié)水科學(xué)前沿領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)重點突破，解決節(jié)水建設(shè)過程中的關(guān)鍵科學(xué)問題；建設(shè)一支高水平的基礎(chǔ)研究隊伍，為完善節(jié)水管理體系和推進節(jié)水建設(shè)奠定堅實的基礎(chǔ)。

9 注重工程措施與輕視管理制度的矛盾

總結(jié)分析江蘇省“十二五”期間節(jié)水建設(shè)投資結(jié)構(gòu)發(fā)現(xiàn)，95%以上的資金投入都主要用于節(jié)水工程措施。管理制度是指組織對內(nèi)部或外部資源進行分配調(diào)整，對組織架構(gòu)，組織功能，組織目的的明確和界定。各級各部門和廣大節(jié)水管理工作者需齊心協(xié)力，深入推進節(jié)水減排、節(jié)水減污，積極探索各種節(jié)水舉措，既要包括工程措施“硬技術(shù)”，也要包括管理制度“軟科學(xué)”，踐行“多管齊下、齊抓共管”[3]，全面推進節(jié)水建設(shè)新進程。

10 資金投入與效益產(chǎn)出不成正比的矛盾

江蘇省已有節(jié)水投資項目評估核算范圍，主要側(cè)重經(jīng)濟效益。總體來說，資金投入與效益產(chǎn)出不成正比，但也有投入少產(chǎn)出大的范例。黨中央一直把保護環(huán)境和保護資源作為我國的一項基本國策，并確定環(huán)境、經(jīng)濟、社會協(xié)調(diào)發(fā)展為我國社會經(jīng)濟發(fā)展的指導(dǎo)方針。在基本國策與指導(dǎo)方針的指導(dǎo)下，節(jié)水投資項目效益核算應(yīng)考慮經(jīng)濟、環(huán)境、社會及生態(tài)等綜合效益。除上述矛盾以外，江蘇省節(jié)水建設(shè)目前還存在地面水與地下水二維不恒定的矛盾；工程措施實施過度集中與適度分散的矛盾；資金分配使用剛性與彈性的矛盾，及現(xiàn)狀用水水平與節(jié)水指標的矛盾等。

結(jié)語

本文提出通過“控制用水總量、制定用水定額、提高用水效率、推行用水審計、制定本地標準、強化節(jié)水合同、增加節(jié)水載體、加強基礎(chǔ)研究、重視管理制度、核算綜合效益”十項管理對策措施，以期為國家水利部及江蘇省政府新時期進一步加強節(jié)水建設(shè)，提高用水效率，促進水資源可持續(xù)利用，保障經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展提供重要參考。