武漢市生態環境保護規劃發展概述與展望

黃憶琦 肖 凱 朱 敏 朱婧瑄

（武漢市環境保護科學研究院 湖北武漢 430015）

1 武漢市生態環境保護規劃的發展歷程

改革開放40 年來，武漢市的生態環境保護工作隨著社會經濟快速發展不斷深入推進。生態環境保護規劃作為生態環境保護工作的綜合性規劃，起到了統籌生態環境保護工作的重要基礎性作用；經過了40 年的發展，已經形成了比較完善的生態環境保護規劃研究、編制、實施、評估、考核體系[1]。

1.1 “六五”（1981-1985年）計劃：武漢市起步編制的第一個環境保護五年規劃

規劃提出重點解決位于生活居住區、水源保護區、風景游覽區的工業企業的嚴重污染問題，也要抓好區域性的治理。“六五”期間，武漢市在以“三廢”（工業廢水、廢氣、廢渣）處理為主的環境治理方面做了大量工作。這一時期，武漢市逐步強化環境管理，積極落實建設項目環境影響評價制度、“三同時”制度、排污收費制度，在全市環保系統實行環保工作目標管理，同時開始建立污染治理項目、治理設施管理、建設項目管理工作制度。

1.2 “七五”（1986-1990年）規劃：第一個方法科學的環境保護五年規劃

1984 年，武漢市“七五”環境保護科學規范論證小組通過《武漢市“七五”環境保護科學規劃》，形成了一個內容相對全面、指標相對齊全、方法相對科學的生態環保五年規劃。“七五”期間，武漢市認真貫徹環境保護這一基本國策及經濟與環境協調發展的總方針。但由于歷史原因，武漢市的城市規劃、工業結構及其布局不盡合理，加之其他諸如資金、管理等方面因素的影響，在經濟不斷發展的同時，環境污染主要是工業污染，污染環境的各種污染物的排放量逐年有所增加，大氣污染物有所控制，水污染還在蔓延，工業固體廢棄物綜合利用成績顯著，交通噪聲污染還比較嚴重。

1.3 “八五”（1991-1995年）計劃：注重環境保護與經濟和社會協調發展

1991 年，《武漢市環境保護十年規劃綱要及“八五”計劃》發至有關部門實施。武漢市“八五”環境保護計劃的進步在于：

（1）指標首次納入武漢市“八五”國民經濟和社會發展計劃，這是環境規劃進入發展決策的重要標志；

（2）規劃的編制有了全國性的技術大綱，對規劃的主導思想、指標體系、主要內容和主要方法做了統一的技術要求；

（3）規劃內容包括環境污染物總量控制規劃和環境質量保護的污染物控制規劃，宏觀要求和具體要求都在規劃中展現。

1.4 “九五”（1996-2000年）計劃：加強控制環境污染

《武漢市環境保護“九五”計劃和2010 年規劃綱要》（以下簡稱《“九五”計劃》）環境保護目標為力爭環境污染和生態破壞的趨勢得到基本控制，城區環境質量基本穩定；部分區域環境質量有所改善，局部地區生態環境的破壞得到控制。“九五”期間武漢市響應國家要求，實行污染防治與生態保護并重方針，提出“一控雙達標”的要求，多措并舉，在一定意義上是對“七五”“八五”環保規劃的重大創新和突破。

1.5 “十五”（2001-2005年）規劃：生態環境保護受到重視

在1999 年8 月于北京召開的全國環境保護“十五”規劃工作會議上則正式布置各地開展環保“十五”規劃的編制工作。湖北省、武漢市環保局也相繼下文要求立即進行環保“十五”規劃的編制。國家編制了《重點城市“十五”環境保護規劃編制技術規范》，在技術層面又上了一個新臺階。武漢市環保局組織有關部門編制完成了《武漢市“十五”環境保護規劃》（以下簡稱《“十五”規劃》）。《“十五”規劃》指標體系與《“九五”計劃》考核指標體系基本銜接，并根據“十五”環保規劃的任務有所發展，指標類別主要分為環境質量、污染物總量控制、環境保護建設、生態環境保護等4 大類。《“十五”規劃》盡管實施效果不夠理想，但規劃編制為“十一五”環境保護規劃制定提供了有利的探索。

1.6 “十一五”（2006-2010年）規劃：首次由武漢市人民政府印發

《武漢市生態環境保護“十一五”規劃》（以下簡稱《“十一五”規劃》）旨在指導全市“十一五”生態環境保護與建設工作，協調生態環境保護與社會經濟發展。《“十一五”規劃》以“主要污染物減排”為重點，突出抓好“城市環保清潔空氣工程”、“環保專項行動”等專項工作，不斷加強隊伍和能力建設，積極推進“兩型社會”建設，全市環保工作取得積極進展，規劃提出的大部分指標和任務得到了穩步推進，規劃實施富有成效。

1.7 “十二五”（2011-2015年）規劃：加快實現環境保護歷史性轉變

《武漢市環境保護“十二五”規劃》（以下簡稱《“十二五”規劃》）堅持以科學發展觀統領環境保護，綜合采取加強污染源控制、推進環境綜合整治、強化環境風險、突出重點區域環境保護、加強能力建設等措施，全面加強了水、大氣、土壤、噪聲、固體廢物、危險廢物等污染防治和農村生態環境建設，基本完成了《“十二五”規劃》確定的目標和任務，使武漢市在保持經濟持續快速增長的形勢下，城鄉環境質量保持基本穩定，局部區域環境質量有所改善，主要污染物排放總量持續下降，環境污染和生態破壞趨勢總體得到控制。“十二五”時期，全市穩步推進環保各項工作，大力實施環境綜合治理重點工程，環境質量逐步改善，污染物排放總量逐年下降，環境監管能力得到加強，社會共治格局基本形成。從《“十二五”規劃》開始，生態環境保護規劃指標體系有了約束性指標，規劃開始有了剛性強調規劃的實施和考核，有利發揮了生態環境保護規劃剛性約束作用。

1.8 “十三五”（2016-2020年）規劃：推進生態文明建設

十八大以來，生態環境提升到國家戰略高度，《武漢市環境保護“十三五”規劃》（以下簡稱《“十三五”規劃》）被納入武漢市2016 年度重大行政決策事項目錄。《“十三五”規劃》首次明確提出“生態環境質量總體改善”的目標，以全面改善環境質量、推動綠色發展為核心，明確了優化經濟發展方式、實施三大行動計劃、全面推進達標排放與污染減排、降低重點領域環境風險、創新環保體制機制及加強環境監管能力建設等六大重點任務。《“十三五”規劃》將環境保護與生態保護建設的全面統籌推向了歷史最高點，推動“多規合一”的良性發展。截至目前，我市持續深入實施“大氣十條”“水十條”“土十條”，全面貫徹落實有關要求，加大大氣污染治理力度、加大水污染治理力度、加強土壤污染防治，力爭在2020 年打贏污染防治攻堅戰。

2 武漢市生態環境規劃的主要經驗

2.1 規劃思想遵循國家政策、經濟社會發展需求

十八大以來，生態文明建設上升至前所未有的高度，生態環境保護也由社會問題轉化為一個政治問題。同時，生態環境規劃正確把握生態環境保護與經濟發展之家的關系，從可持續發展到高質量發展，生態環境規劃的思想理念在不斷提高。

2.2 規劃內容統籌兼顧

武漢市生態環境規劃內容經歷了由簡入深的轉變。從單純的末端治理，到源頭防控，過程監督；從“三廢”治理，到污染控制、污染防治、污染治理多措并舉。生態環境規劃內容不斷充實、完善，科學性與可操作性不斷加強，規劃目標更明確、契合經濟社會發展需要。

2.3 規劃體制改革不斷推進

改革開放以來，隨著我市社會主義市場經濟體制的逐步建立和完善，規劃性質、規劃體系、主要內容、編制程序、實施機制等方面，都處在不斷調整完善中。朝著制度化、規范化、法制化的方向，生態環境保護規劃程序不斷發展規范。

3 武漢市生態環境規劃存在的問題

3.1 規劃相關法律法規不健全

目前武漢市生態環境規劃編制的各個環節，包括銜接、批準、頒布、評估、調整，以及規劃編制過程中黨委、人大、政府、規劃主管部門、行業主管部門各自的職責等，都是按不成文的慣例進行的，帶來規劃工作中的隨意性較大、部門間政出多門、互相“扯皮”甚至相互掣肘。

3.2 規劃實施執行力不夠

武漢市環境保護“十二五”規劃開始，生態環境保護規劃指標體系有了約束性指標，規劃開始有了剛性強調規劃的實施和考核，規劃藍圖只有落地實施，才能轉化為發展實效，但現實情況是，生態環境保護規劃的編制、實施、監督機制還不很健全，規劃落實不很到位、執行力不強仍然是當前生態環境保護規劃工作中最薄弱的環節之一。

3.3 規劃技術與標準不足

目前，在國家層面存在規劃技術與標準不足問題，省級及市級更是如此。一是生態環境保護規劃工作缺乏技術規范標準；二是生態環境保護規劃的技術指標參數的適用范圍大多是全國范圍，沒有彈性。三是技術規范的標準不適應現實的要求，部分標準已長年未更新；此外，生態環境保護規劃數據統計口徑與其他部門的技術規范不一致等問題。

4 武漢市生態環境規劃的發展展望

4.1 提升規劃新格局

為實現2035 年要達到“生態環境根本好轉，美麗中國目標基本實現”的目標，“十四五”及未來相當長一段時間，面臨新形勢、新目標、新要求，要以此重新審視、統籌環境宏觀戰略安排，武漢市生態環境保護理念與國家同步，與時俱進，在不同時期提出新發展理念。

4.2 建立規劃管理體系

環境規劃從重編制向重過程、重政策方向轉變，一個完整的規劃應包括制定-實施-監督-評估-問責。由此，制定規劃對科學性與適應性有了更高的要求；實施規劃需各部門聯動、互通，加強協作；保證規劃評估、監督的重要性，強化獨立第三方機構對規劃實施的監督和評估；推行實施不力的環保行政問責和懲罰制度。

結語

在國家層面，出臺環境規劃編制技術指南，保障規劃的科學性；在地方層面，加強與國家環境規劃的銜接，同時加強與地方總體、其他專項規劃的統一、協調。加強對環境規劃技術條件、業務能力、人員素質、業務范圍等的提升。推進環境規劃技術方法的研究，技術創新推動環境規劃發展。