改革開放四十年煤炭法治建設研究

胡雪坤

(應急管理部信息研究院，北京市朝陽區，100029)

中共十一屆三中全會開啟了我國改革開放的偉大進程，同時也開啟了我國法治發展的偉大進程。改革開放40年，是我國經濟和社會取得巨大發展的40年，是我國法治建設突飛猛進的40年，是我國煤炭行業取得巨大發展的40年，也是我國煤炭法治取得重大進展的40年。40年來，煤炭法治建設與改革開放同步推進，相得益彰。

1 初步市場化進程中的煤炭法治建設(1978-1991年)

黨的十一屆三中全會提出，“把全黨工作的著重點和全國人民的注意力轉移到社會主義現代化建設上來，發展社會主義民主，健全社會主義法制”。在此背景下，“治國理政的方式也開始轉變，從輕視法制、否定法治，長期以政治運動治國轉變為重視法制，通過逐步完善民主法制，以政策和法制共同治理國家。”但是，在改革開放初期，仍然是計劃經濟體制，能源矛盾并不突出，對煤炭立法的需求并不強烈，這一階段煤炭立法側重于勞動保護。1978年，中共中央在《認真做好勞動保護工作的通知》中提出加強勞動保護。鄧小平同志在中央工作會議閉幕式講話中把制定《勞動法》列入立法項目。1979年4月9日，國務院在批轉原國家勞動總局、原衛生部《關于加強廠礦企業防塵防毒工作的報告》中明確，新的建設項目要認真做到勞動保護設施與主體工程同時設計、同時施工、同時投產，搞好設計審查和竣工驗收工作，初步形成了“三同時制度”。

自20世紀80年代初期開始，國家從計劃經濟體制轉變為有計劃的社會主義商品經濟體制，煤炭立法數量猛增，這一階段初步建立煤礦安全國家監察制度，煤炭安全開始步入法制軌道。1980年，原煤炭工業部頒布《煤礦安全規程》，進一步強化煤炭行業安全管理。1981年1月1日，原國家勞動總局設立礦山安全監察局，對全國礦山安全衛生工作實施國家監察。1982年2月23日，國務院發布《礦山安全條例》和《礦山安全監察條例》，結束了煤礦“無法可依”的歷史，依法規范了煤礦安全工作，實行礦山安全國家監察制度。自此，煤炭立法進程加快。1984年7月，國務院發布《關于加強防塵防毒工作的決定》。1986年3月19日，國務院頒布了《礦產資源法》，確定礦產資源勘察許可、開采許可和監督管理三項制度，對依法規范礦產資源開采活動發揮了一定作用。1987年，國務院頒布了《礦產資源勘查登記管理暫行辦法》《全民所有制礦業企業采礦登記管理暫行辦法》《礦產資源監督管理暫行辦法》等一系列礦業管理規范，為保障煤礦安全生產發揮了重要作用。

2 社會主義市場經濟體制初步建立時期的煤炭法治建設(1992-2001年)

隨著改革開放的深入發展，社會主義市場經濟體制和運行機制的逐步確立，煤炭立法開始活躍，以《煤炭法》為基礎的法律體系雛形初步建立。1992年11月7日通過的《礦山安全法》，“不僅明確了社會主義市場經濟體制下礦山安全工作的地位、監督和管理模式、責任制度，成為規范礦山安全工作的基本準備，而且為礦山安全工作提供了依據”。1993年3月，為了加強煤炭工業的行業管理，再次組建煤炭工業部，實行“國家監察、行政管理、群眾監督、企業負責”的運行機制，同年頒布《煤炭安全培訓規程》，規定工人經過培訓才能下井工作。1994年，為了保護勞動者的合法權益，全國人大常委會頒布《勞動法》，《勞動法》是2002年頒布的《安全生產法》之前國家出臺的第一部對用人單位的勞動安全與衛生進行規范的綜合性法律，適用主體與《安全生產法》基本一致，反映出這一時期國家對安全生產工作和從業人員生命安全的重視。為促進煤炭安全生產，1994年12月，國務院發布《煤炭生產許可證管理辦法》和《鄉鎮煤礦管理條例》，兩部行政法規的頒布結束了沒有專門煤炭工業立法的歷史，填補了國家立法中缺少煤炭工業立法的空白，開創了煤炭工業法治的新紀元。

《礦產資源法》頒布實施后，對礦產資源的歸屬管理和鄉鎮煤礦的采礦范圍作了明確規定，其配套法規《礦產資源法實施細則》于1994年發布，但隨著社會主義市場經濟體制的確定，《礦產資源法》對煤炭這一特殊的資源關系顯然缺乏具體規范。煤炭工業由于其特殊性，立法的要求尤為迫切，國家需要一部從整體上全面調整煤炭經濟關系的主體法律。在此情況下，《煤炭法》于1996年頒布實施，《煤炭法》的出臺，為合理開發利用煤炭資源，建立正常的煤炭基本建設、生產、安全和煤炭流通秩序，維護煤炭行業、煤炭企業的正當利益，保護煤炭職工的合法權益等，提供了法律依據。隨著《煤炭法》的出臺，煤炭法律體系初步構建。隨后，《礦山安全法實施條例》(1996年)、《礦產資源勘探勘查區塊登記管理辦法》(1998年)、《礦產資源開采登記管理辦法》(1998年)、《探礦權采礦權轉讓管理辦法》(1998年)等相關配套法規陸續出臺，進一步加強了煤礦勘探、開采、轉讓等管理。

中共十五大報告提出了“依法治國，建設社會主義法治國家”的治國方略，在此背景下，煤炭行業開始走上法治建設道路。1999年12月20日，國務院辦公廳發布《關于印發煤礦安全監察管理體制實施方案的通知》，明確設立國家煤礦安全監察局，負責煤礦安全監察行政執法，建立了全國垂直管理的煤礦安全監察體系。2000年，國務院頒布《煤礦安全監察條例》，填補了煤礦安全監察法律法規上的空白，在煤礦安全監察機構的職能權限劃分、安全監察員的條件和任用管理、煤礦安全監察的主要內容、煤礦事故的調查處理，以及安全監察的法律責任等，都作出了明確的規定，為新組建的煤礦安全監察機構提供了執法依據，使煤礦安全監察納入法治化軌道。隨著煤炭生產的增加，煤礦事故頻發，2001年國務院出臺《關于特大安全事故行政責任追究的規定》，對遏制煤礦事故的發生，整頓市場秩序等都有著重要意義。

3 市場經濟體制完善時期的煤炭法治建設(2002年至今)

2002年11月，中共十六大召開，市場經濟體制由初步建立走向完善的階段。隨著我國經濟的快速發展，煤炭需求大幅增加，煤炭法治化建設進程加快。2002年，《安全生產法》頒布實施，作為我國第一部有關安全生產管理的綜合性法律，它的出臺標志著我國安全生產的法治化建設進入一個新的階段。《安全生產法》公布施行后，在增強社會公眾安全法治意識、依法開展政府安全監管工作、規范企業安全生產活動等方面收到了顯著成效，為適應不同時期安全生產需要，《安全生產法》于2009年和2014年分別進行了修正。

2004年，國務院頒布了《全面推進依法行政實施綱要》，確立了建設法治政府的目標和要求。2005年，國務院發布了《關于促進煤炭工業健康發展的若干意見》，研究制定《能源法》，《煤炭產業發展政策》正式發布實施。同時，煤炭生產安全作為重要的任務提上日程，特別是黨的十八大以來，依法治國的總目標、重大任務、根本保證等重大問題日趨清晰，法治建設的思路更為明確，法治建設的手段更為有力。黨的十九大進一步明確新時代全面依法治國總目標是建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家。在此背景下，煤炭法治進入新時代。《礦產資源法》和《礦山安全法》于2009年進行了修正。《煤炭法》于2009年、2011年、2013年和2016年分別進行了修訂，尤其是2013年修訂后，取消了煤炭生產許可證和煤炭經營許可證，簡化了行政審批事項和過程，為煤炭市場化進一步松綁。為遏制煤礦事故，《關于預防煤礦生產安全事故的特別規定》(2005年)、《生產安全事故報告和調查處理條例》(2007年)相繼頒布實施，使生產安全事故報告、調查與處理成為一個連貫的過程，有效防止煤礦安全生產中經常出現的瞞報、謊報、漏報、遲報現象，對于煤礦安全生產有著重大影響。

同時，煤礦安全監察部門的立法活躍起來，相關配套政策措施陸續出臺，一大批法規規章及時修訂、廢止，煤炭法治體系日臻完善。《煤礦安全監察員管理辦法》(2003年制定，2015年修訂)規范了煤礦安全監察員管理；《煤礦安全監察行政處罰辦法》(2003年制定，2015年修訂)、《煤礦安全監察罰款管理辦法》(2003年)加大了煤礦安全違法行為的處罰力度；《煤礦建設項目安全設施監察規定》(2003年制定，2015年修訂)、《煤礦企業安全生產許可證實施辦法》(2004年制定，2015年修訂)、《煤礦防治水規定》(2009年)、《煤礦領導帶班下井及安全監督檢查規定》(2010年制定，2015年修訂)、《煤礦安全培訓規定》(2012年制定、2013年修訂)、《煤礦重大生產安全事故隱患判定標準》(2015年)、《煤礦作業場所職業病危害防治規定》(2015年)、《煤礦安全培訓規定》(2017年)等進一步規范煤礦生產管理，在一定程度上保障了煤礦安全生產。

4 完善煤炭法治任重道遠

改革開放40年來，以《煤炭法》《安全生產法》為引領，以《礦山安全法》《礦產資源法》《煤礦安全監察條例》等為骨干的煤炭法律體系形成并逐步健全，監管監察體制日趨完善，在一定程度上實現了煤礦依法開采、生產、管理，保障了煤礦安全持續穩定好轉。1978-2018年，全國煤炭產量由6.18億t/a增至近36億t/a、凈增長4.8倍，煤礦數量由8萬多處減至5900處以下、減少92.6%以上，煤礦事故死亡人數由最多時7000人左右降至333人、下降95%左右，重特大事故由1997年的95起降至現在的2起、下降98%，百萬噸死亡率由9.71降至0.093、下降99%。煤炭法治建設40年的發展雄辯地說明，改革開放以來我國法治建設發展取得了令人矚目的成就。

改革開放40年來，煤炭法治建設取得了巨大成就和重大進展，但是仍面臨許多新的挑戰。首先，新時期、新機構，有新情況、新問題。2018年3月，國家煤礦安全監察局劃由應急管理部管理，為適應機構改革需要，需要加強應急處置、事故救援等相關立法；其次，因時、因勢及時修訂重要法律、行政法規，如加快《煤炭法》《礦山安全法》《煤礦安全監察條例》等修訂；最后，當前煤礦安全基礎仍然薄弱，監管監察執法仍待加強，需要逐步完善監督檢查、煤礦培訓、風險管控等立法，進一步加強煤礦法治建設，繼續為保障國家能源安全和國民經濟健康發展做出貢獻。