鄰避現象的法律問題及成因分析

高瑋駿

(福建師范大學協和學院，福建 福州 350117)

一、鄰避概念解析

“鄰避現象”起源于發達國家和地區，英文涵義是“Not In My Back Yard”，簡稱為“NIMBY”現象，即一般所謂的“不要在我家后院”，是抵抗在自家周圍一定范圍的領域內建設工廠、建設基礎設施和服務設施的現象。指的是當國家政府部門實施一些對社會發展整體而言是必要的政策時，政策的目標地區民眾卻強烈反對把當地作為政策目標而進行的草根運動。近幾年，隨著城市化的興起，人們環保意識覺醒，“鄰避現象”逐漸興起，可以說是經濟社會發展的必然現象。

公眾通常在鄰避現象中所持的態度是同意政府實施鄰避項目政策，但是鄰避設施的預定位置不能與自家“后院”相鄰。例如，正在修建的加油站、核電站、工業區等領域，鄰避現象十分普遍。

二、鄰避現象的特征

（一）鄰避現象具有多發性

自21世紀以來，中國經濟的快速發展令世人矚目，但經濟快速發展的同時環境污染問題也日益嚴重。隨著現代社會快速發展，政府實施現代社會全面發展需要的一些鄰避項目政策時，政策的目標地區民眾強烈反對所引發鄰避現象數量也日漸增多，進一步造成鄰避沖突，嚴重危害了社會穩定和政府公信力。

(二)鄰避現象具有發生的必然性

鄰避現象是城市發展帶來的必然產物。隨著社會的不斷發展，城市不斷擴大化，民眾的需求越來越多樣化，越來越多大規模專業化的公共設施投入城市建設，用來處理一片區域內的社會公共業務，用來迅速提高經濟效益和產生極大的社會效率。所以，一個高速發展的現代社會建設一定數量和規模的鄰避設施是必須的。

（三）鄰避現象具有危險性

當地居民之所以不喜歡鄰避設施，是因為鄰避設施存在危險性和潛在危險，可能對身體健康、資產價值和環境質量產生負面影響。而當地居民不能只通過自身努力就能消除設施帶來的負面影響，若想消除負面影響只能搬離原先住所離開鄰避設施周邊，這也讓民眾對于鄰避設施非常抵觸。

（四）鄰避現象具有對抗性

由于人們的綠色環保和平衡生態意識不斷增強，公眾對鄰避項目的恐慌情緒也與日俱增，一旦有組織者煽動，就會造成大規模鄰避沖突，甚至實施暴力行為，擾亂公共秩序，破壞公共設施。

（五）多數人與少數人的利益之爭

國家推行的政策能增進對社會的福祉和效益，但伴隨政策帶來的負面影響卻由政策實施目標地區周邊的民眾承擔，逐漸形成了多數人與鄰避設施周邊少數人的利益對比。

三、鄰避現象的分類

鄰避現象的類型大致可以分為以下幾種類型，分別是：

（一）污染類鄰避現象

在鄰避設施建設時產生的空氣、土壤、噪聲、水資源等污染是這類鄰避現象的主要誘發因素，嚴重污染了周邊居民的生活環境，影響周邊居民的身體健康，或者導致周邊地區某種疾病的發病率上升，甚至降低周邊居民的壽命，從而造成周邊民眾反對。例如：工業垃圾及有害廢棄物處理污染環境、工廠污水排放污染周邊地下水等。

（二）風險類鄰避現象

這類鄰避現象的主要誘發因素是鄰避項目大部分為高風險項目，大幅度提高了鄰避設施周邊居民的安全風險，可能發生對周邊居民的人身安全造成重大損害的安全事故。例如：核電站的建設、加油站的建設等。

（三）名化類鄰避現象

這類鄰避現象的主要誘發因素并不是因為鄰避設施本身會影響周邊居民的生活質量，而是鄰避設施的名稱會對周邊居民的心理造成巨大的壓力，從心理上不愿意與鄰避設施做鄰居。例如：監獄、戒毒所、殯儀館、墳場、火葬場、精神病院等。

（四）利益影響類鄰避現象

這類鄰避現象的主要誘發因素是鄰避項目的實施會直接或間接地損害周邊居民的經濟利益。例如，鄰避項目的實施導致當地房價下跌和物價上漲。

四、鄰避現象的法律問題及成因分析

我國目前正處于社會轉型期，在經濟社會快速發展和城市化進程過程中普遍存在著鄰避現象。當前在我國各個地方鄰避現象多發或者高發，雖然發生的每一起鄰避現象的背景、起因、過程、規模以及危害有所不同，但都存在著相同的深層次法律問題。鄰避設施周邊的居民承擔了鄰避設施的負外部成本是引起鄰避現象的根本原因，其實質就是鄰避設施周邊居民對社會的特殊犧牲。鄰避設施通常會對社會帶來較大的便利和效應，但一般也會產生比較嚴重的負外部效應，通常是由鄰避設施周邊的居民來承擔這些負外部效應，致使鄰避設施周邊居民產生不公平感和利益剝奪感，他們為了維護自身的合法利益，尤其是當生命健康受到危害時，可能實施非理性的方式進行對抗。

上述是引起鄰避現象的根本原因，筆者認為鄰避現象的法律問題及成因還可以從以下幾個方面進行分析和論述：

(一）行政決策上的問題

近些年來，我國部分地區地方政府在出臺鄰避項目相關行政政策時，由于相關法律制度不健全，或者保障的建設配套滯后沒有跟上，導致鄰避項目可能損害到民眾的利益，引起民眾的不滿。

行政規劃程序和行政許可程序是建設鄰避設施至少要通過的兩類行政程序。行政規劃程序是政府行政機關對鄰避設施的選址制定的行政規劃的程序，行政許可程序是對鄰避設施的具體建設制定的予以許可的程序。在我國部分地區，地方政府對鄰避設施建設的政策行政程序上存在著行政公開度不夠和民眾參與度過低的法律問題，導致鄰避現象大量產生。

1.關于行政公開

政府在鄰避設施的建設過程中，應當及時披露與鄰避設施相關的行政規劃和行政許可，如果信息未及時有效披露，將導致公眾不信任政府。行政公開滿足了公眾的知情權，更重要的是讓公眾在鄰避設施建設前對其項目有充分的了解。沒有行政公開，容易遭受公眾的懷疑和抵抗情緒，當行政不夠公開時，當地居民在沒有心理準備的情況下得知將與鄰避設施做鄰居，容易產生消極的情緒，這些情緒會導致對有關鄰避設施建設的各方主體的不信任，導致喪失各方主體進行溝通和協商的機會。

2.關于公眾參與

根據我國環境法律規定以及國際環境治理的經驗，公眾參與是鄰避設施建設的行政規劃與行政許可程序中的重要的組成部分。但是我國一些地方政府在行政決策過程中，基本采取政府主導、專家決策的模式，導致受行政決策影響的廣大群眾沒有參與進來。也有一些政府在行政過程中給予了公眾參與的機會，但是由于參與形式過于單一、參與渠道不暢、資訊不公平和不對等，以至于公眾參與只有象征性和形式性，并沒有實質性參與。

由此可見，在鄰避現象中存在的法律問題成因主要是我國傳統獨斷的決策模式壟斷了決策的過程，而政府決策目標只以發展經濟以及大部分利益，不考慮周邊民眾的生存權益會受到鄰避設施潛在風險危害，因此民眾十分抵制鄰避設施。

（二）風險溝通上的問題

鄰避設施通常附帶一定的風險或者令人感到不愉快，需要鄰避現象各方主體進行溝通交流。政府、企業、設施周邊居民這三方現象主體在鄰避現象中處于不對等的地位，且三方現象主體之間存在各種矛盾，造成了矛盾解決上不具備公平的溝通談判機會。在鄰避現象中，鄰避設施周邊居民處于弱勢群體地位，在矛盾解決過程中一受到不公平待遇，就會激發不平衡心理。當發生鄰避現象后，周邊居民主要依靠政府機構解決問題，但是我國政府在風險溝通上存在認識的不足，此外在鄰避現象中公眾對政府也存在某些方面的不信任，很容易產生對鄰避設施的抵觸情緒。

對于鄰避設施周邊居民對鄰避設施建設的風險的質疑，我國行政機關通常主要是通過向周邊居民提供科學證明，并對鄰避設施的安全性提出說明，認為僅僅以此就可以化解周邊居民的風險質疑。政府在風險溝通上的認識不足也是鄰避現象的法律問題之一，當官方的解釋不充分時，其就會受到鄰避設施周邊居民的抵制。比如我國有關省市多次爆發的PX事件，一方面民眾不是建立在科學家的認知基礎上，而是建立在企業排放物危害錯誤認識的基礎上；另一方面專家和有關部門的解釋不到位、不及時，以至于鄰避設施周邊居民的抵制態度愈加強烈。所以，行政機關不僅要提出合法、合理的應對鄰避決策，也要通過公眾參與和真誠公開地詳細說明讓公眾接受鄰避設施，通過入室與公眾溝通交流、開展交流座談會等方式，消除周邊居民對鄰避設施的抗拒和抵制，化解鄰避現象中存在的法律問題。

（三）利益損失補償機制的問題

在鄰避現象中存在各類法律問題的根本原因在于鄰避項目的實施大部分考慮的是社會整體效率的問題，很少顧及周邊居民的意愿和感受，導致鄰避設施周邊居民承受了鄰避設施的負外部性，而鄰避設施的周邊居民卻無法從政府機構得到額外的合理補償，自然而然會對鄰避設施的建設產生抵觸情緒。

在鄰避設施興建前，政府機構需在法律制度上完善對鄰避設施規劃區域和一定距離內居民的損失補償機制，拒絕小鬧小補償，大鬧大補償，通過合理的補償機制彌補周邊的居民的損失，化解大部分周邊居民的反抗，讓周邊居民更能接受鄰避設施的建設。

五、結語

近幾年來，鄰避現象屢見不鮮，一直是社會熱門話題，這種情況對社會的發展是非常不利的。鄰避現象不是簡單的群體性事件，也不是群眾的無理取鬧，存在著各類的法律問題，是人們對自身生命健康權益的維護，應當引起政府重視。

本文對鄰避現象的法律問題進行了研究，通過鄰避現象的概念、特征、分類，試圖尋找鄰避現象法律問題的成因，分析了我國面對鄰避現象時在行政決策上、風險溝通上和利益損失補償機制上存在的問題。希望通過本文研究，可以對今后解決鄰避現象中存在的法律問題起到積極的作用。