農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓存在的法律問題及應(yīng)對策略

武思萌

（遼寧師范大學法學院，遼寧 大連 116029）

農(nóng)業(yè)用地是人類賴以生存的基礎(chǔ)，是創(chuàng)造物質(zhì)和社會財富的前提。目前，我國土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范的現(xiàn)象依然比較普遍，并非一條法律、一部司法解釋或一條政令所能解決，具體的土地改革方案不宜急于求成，仍應(yīng)與時俱進，實事求是不斷細化，跟進時代的腳步。只有從各個層次、各個方面進行破解和完善才能真正確保農(nóng)民的農(nóng)業(yè)用地相關(guān)權(quán)益免受損害。

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律概念及法律特征

(一)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律概念

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的重要方式之一，《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第三十五條以及《農(nóng)村土地承包法》第四十一條對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓做出基本解釋，是指轉(zhuǎn)讓合同的乙方（承包方）為非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入，并經(jīng)合同乙方向甲方（發(fā)包方）發(fā)出書面申請同時還需經(jīng)甲方同意，將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)全部或者部分轉(zhuǎn)讓給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶，轉(zhuǎn)讓關(guān)系發(fā)生后原承包方與發(fā)包方之間的土地承包關(guān)系終止，其全部或部分權(quán)利自行滅失。通過分析以上規(guī)定可以得知，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓主要有以下構(gòu)成要件：第一，雙方在其真實意思表示的前提下進行轉(zhuǎn)讓；第二，承包方須對發(fā)包方負責，即有穩(wěn)定非農(nóng)職業(yè)或者收入來源足以使轉(zhuǎn)讓關(guān)系發(fā)生；第三，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的受讓方應(yīng)是其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的且具備農(nóng)業(yè)成產(chǎn)能力的農(nóng)戶；第四，轉(zhuǎn)讓后原承包戶與農(nóng)村土地所有人的原土地承包經(jīng)營權(quán)關(guān)系自行終止，其權(quán)利與義務(wù)全部或者部分滅失；第五，轉(zhuǎn)讓后，新的土地承包經(jīng)營權(quán)關(guān)系產(chǎn)生。

（二）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律特征

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律特征在許多法條中都以不同的形式有所呈現(xiàn)。例如：《農(nóng)村土地承包法》的第二章第32條、第三章“其他方式的承包”的第49條、《農(nóng)村土地承包法》第50條等。通過對上述法條解剖分析，我們得出結(jié)論，在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式中，以轉(zhuǎn)讓最為特殊，而轉(zhuǎn)讓的法律特征可以歸納為以下兩點：

第一，定義的特殊性。根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第三十五條的規(guī)定，需承包方為非農(nóng)職業(yè)且有穩(wěn)定的收入來源，且承包方要向發(fā)包方提出書面申請，并經(jīng)發(fā)包方（本集體經(jīng)濟組織）同意，才可使土地承包經(jīng)營權(quán)全部或部分轉(zhuǎn)讓。

第二，法律后果的特殊性。轉(zhuǎn)讓與其他方式也存在一定的差別，轉(zhuǎn)讓會引起有關(guān)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)利和義務(wù)根本性變化，轉(zhuǎn)讓后土地承包經(jīng)營權(quán)全部或部分發(fā)生根本轉(zhuǎn)讓，并產(chǎn)生新的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)關(guān)系。而轉(zhuǎn)包、出租等方式中包含土地承包經(jīng)營權(quán)的保留，是一種暫時性的流轉(zhuǎn)，不同于轉(zhuǎn)讓，并沒有通過有償方式導(dǎo)致雙方權(quán)利義務(wù)發(fā)生長久根本變化的結(jié)果。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓存在的法律問題

隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和土地機械化大力推進，農(nóng)村土地的經(jīng)濟利益也日益增長，土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓需求逐漸增加。在農(nóng)村，土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓已是比較常見的現(xiàn)象。基于暑假、寒假期間，我們主要面向遼寧省部分農(nóng)村地區(qū)發(fā)放了300余份調(diào)查問卷，根據(jù)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的調(diào)查情況，發(fā)現(xiàn)存在以下問題：

（一）轉(zhuǎn)讓市場不成熟

目前，我國在土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的制度不夠完善，因而使得農(nóng)村土地在實際轉(zhuǎn)讓過程中產(chǎn)生諸多現(xiàn)實問題。從調(diào)查問卷反饋得知，在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓前后，選擇“無專門機構(gòu)或者人員普及相關(guān)知識”的人數(shù)占比45.08%，然而不清楚是否有專業(yè)人員以及機構(gòu)進行知識普及的占33.97%。由此可見，目前在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中未形成有效且靈活的市場機制，大部分農(nóng)民不知如何將土地承包經(jīng)營權(quán)在不被侵害的情況下有效轉(zhuǎn)讓他人并保證自己的利益。并且我國沒有成立專門的監(jiān)管部門用于監(jiān)督和規(guī)范土地在經(jīng)濟市場中的轉(zhuǎn)讓，導(dǎo)致在土地轉(zhuǎn)讓操作過程中出現(xiàn)以下問題：第一，目前農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓僅局限于同一村鎮(zhèn)，轉(zhuǎn)讓范圍小。第二，目前土地轉(zhuǎn)讓并不規(guī)范。一方面是法律所規(guī)定的轉(zhuǎn)讓程序并不完善，另一方面農(nóng)戶普遍認為轉(zhuǎn)讓比程序規(guī)范更為重要。第三，由于沒有相關(guān)機構(gòu)或?qū)I(yè)人員供其咨詢以及監(jiān)管機構(gòu)的缺失，使得農(nóng)戶放棄土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓以保護自身利益。

（二）轉(zhuǎn)讓中存在侵權(quán)行為

通過問卷調(diào)查，筆者發(fā)現(xiàn)有大部分農(nóng)村人口了解有關(guān)轉(zhuǎn)讓的知識，即便是了解也不能夠具體辨析，使得轉(zhuǎn)讓中侵權(quán)現(xiàn)象的發(fā)生具有可預(yù)見性，但仍存在約25%的人口不了解。此外，農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展以及農(nóng)民收入情況與城市相比有著很大的差距。據(jù)調(diào)查，約50.16%的農(nóng)民進城務(wù)工，農(nóng)村面臨勞動力不足的現(xiàn)狀，此時土地轉(zhuǎn)讓為農(nóng)民致富提供了契機。然而在農(nóng)村土地承包方為農(nóng)民時，可能會由于資金問題向集體經(jīng)濟進行貸款，一旦農(nóng)民因為某些不可避免的因素導(dǎo)致未能及時還貸，轉(zhuǎn)讓合同的甲方便以此強行收回農(nóng)民所承包的土地，造成了農(nóng)民在經(jīng)濟上的負擔。

（三）缺乏相應(yīng)的轉(zhuǎn)讓糾紛解決機制

從問卷調(diào)查結(jié)果可知，大量的農(nóng)村勞動力都選擇外出打工而放棄耕種，便將自家土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓他人。在這種情況下，我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的現(xiàn)象普遍增加。由于法律具有滯后性，轉(zhuǎn)讓制度中存在的問題一直沒有解決，綜合影響下使得農(nóng)村因轉(zhuǎn)讓而引發(fā)的糾紛增多。在所調(diào)查的農(nóng)戶中，約53%的農(nóng)戶選擇雙方之間調(diào)解解決，調(diào)解不成導(dǎo)致鄰里之間關(guān)系破裂，彼此之間合法權(quán)益受到威脅。因此，制定科學、完善的糾紛解決機制是很有必要的。

（四）轉(zhuǎn)讓合同不規(guī)范

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同不夠規(guī)范。在所調(diào)查的農(nóng)戶中，約35.96%的農(nóng)戶將選擇雙方當事人口頭協(xié)商的方式進行轉(zhuǎn)讓，僅有一小部分農(nóng)戶會選擇“委托專業(yè)人員”或“村委會引導(dǎo)或控制”進行轉(zhuǎn)讓。由此可見，農(nóng)戶之間的轉(zhuǎn)讓并不規(guī)范，而且據(jù)調(diào)查，大多數(shù)農(nóng)民會選擇熟悉的鄰居或親戚作為轉(zhuǎn)讓對象，因此才會選擇自發(fā)的口頭協(xié)議。即使少部分選擇采用合同協(xié)議，也因缺乏相關(guān)法律知識，導(dǎo)致書面合同存在較多問題，甚至不具備效力。我國《農(nóng)村土地承包法》對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同有明確的規(guī)定，進行土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓時應(yīng)訂立書面合同。但盡管有法律法規(guī)的存在，轉(zhuǎn)讓合同仍然不規(guī)范。目前，地方政府也逐漸認識到了這個問題的嚴重性，開始根據(jù)法律法規(guī)并結(jié)合本地區(qū)出臺轉(zhuǎn)讓合同范本，全面向農(nóng)村宣傳推廣，以供農(nóng)戶參考，逐步促進農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓合同規(guī)范化。

三、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓法律問題成因

（一）轉(zhuǎn)讓的市場化程度不高

從調(diào)查問卷中可知，大部分農(nóng)戶不愿意將自家土地承包給他人耕種，即便目前對農(nóng)村土地的需求增加，若沒有令農(nóng)戶滿意的價格，農(nóng)戶便不愿轉(zhuǎn)讓。由于農(nóng)戶保守落后的思想觀念，一般不顧市場交易價格自主定價進行轉(zhuǎn)讓給親朋好友，因而市場交易價格的不確定性打擊了農(nóng)戶的積極性。

（二）農(nóng)民的法治意識不夠強

農(nóng)民法治意識不強表現(xiàn)在兩個方面：第一，農(nóng)戶進行轉(zhuǎn)讓時，選擇雙方口頭協(xié)商，不訂立書面合同。據(jù)調(diào)查，在我們列舉供農(nóng)戶選擇的轉(zhuǎn)讓方式中，選擇“雙方進行口頭協(xié)議”的占比最多。第二，即便是簽訂合同，也會出現(xiàn)種種問題。從問卷結(jié)果的反饋中，有51.11%的人認為合同條款并不健全。可見，即便是簽訂合同，其中出現(xiàn)的問題也不可避免。很多人不知道轉(zhuǎn)讓合同應(yīng)包括哪些事項。農(nóng)民對于土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的程序十分陌生。在農(nóng)民法治意識總體不強的情況下，農(nóng)民盲目地選擇受讓方，轉(zhuǎn)讓對象多是鄰居或繼續(xù)留在家務(wù)農(nóng)的村民。轉(zhuǎn)讓方與受讓方說好轉(zhuǎn)讓便不再過問，對于受讓方將如何使用土地一無所知，可能引發(fā)侵害他人合法利益的現(xiàn)象。

（三）價格形成機制不完善

由于農(nóng)村土地價格形成機制不夠完善，導(dǎo)致轉(zhuǎn)讓市場混亂。一方面，對于農(nóng)戶間自發(fā)進行轉(zhuǎn)讓，農(nóng)戶一般選擇可靠的親朋好友進行交易，交易價格雙方進行商定。另一方面，對于有組織的規(guī)模轉(zhuǎn)讓，一般由地方政府組織進行，因農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓交易涉及利益相關(guān)者眾多，導(dǎo)致農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓無法形成應(yīng)有的價格機制，從而農(nóng)戶利益受到損害。

四、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓法律問題的應(yīng)對策略

（一）構(gòu)建農(nóng)村土地經(jīng)營新形式

從調(diào)研結(jié)果可見，現(xiàn)有很多農(nóng)民已失去承包土地的興趣，問卷調(diào)查中，有67%以上的農(nóng)民直接表示不愿意再接手承包他人的土地。事實上，農(nóng)民更加期待有統(tǒng)一的組織體來領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民進行土地經(jīng)營，根據(jù)調(diào)查問卷的結(jié)論，希望土地收歸政府和企業(yè)，再進行分配或安排工作的農(nóng)民占半數(shù)以上，也有部分農(nóng)民希望能夠自行成立集體組織，即采取一種集體化、規(guī)模化、規(guī)范化形式管理土地。

國務(wù)院可以發(fā)布一則“關(guān)于政府統(tǒng)一收管農(nóng)村土地并統(tǒng)一出售的決定”，從而擴大我國農(nóng)村的賣方市場，土地的日常耕種仍由農(nóng)民獨立完成，只是在售出時由政府統(tǒng)一售出，價格由參與的農(nóng)民決定，政府為售出者的身份，而不干預(yù)農(nóng)民們的決定。或者，亦可允許企業(yè)到農(nóng)村“兼并”土地，即允許企業(yè)到農(nóng)村收購相鄰?fù)恋兀y(tǒng)一安排生產(chǎn)，但應(yīng)賦予原土地承包經(jīng)營權(quán)所有人企業(yè)職工的身份并允許其繼續(xù)耕種自家土地。

（二）簽訂規(guī)范轉(zhuǎn)讓合同

農(nóng)村是熟人社會，在處理土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓問題時，由于農(nóng)民的文化程度普遍不高，有關(guān)法律的教育完全是欠缺的、空白的。所以，在農(nóng)民本身法律意識和維權(quán)意識極其薄弱的環(huán)境下誕生的合同，一般不具有規(guī)范性。對于此類現(xiàn)象，行政機關(guān)應(yīng)向廣大農(nóng)戶普及相關(guān)知識，并引導(dǎo)農(nóng)戶設(shè)定較為具體化和細節(jié)化合同條款。此外，引導(dǎo)當事人簽訂書面轉(zhuǎn)讓合同的同時，應(yīng)使用地方政府規(guī)定的合同范本，切實保護農(nóng)戶利益，避免轉(zhuǎn)讓合同不規(guī)范的發(fā)生。

（三）創(chuàng)新糾紛解決途徑

創(chuàng)新農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛解決途徑，可以有效緩解因糾紛而導(dǎo)致不必要的損失。根據(jù)調(diào)查結(jié)果，農(nóng)民對待轉(zhuǎn)讓糾紛，選擇以當事人之間協(xié)調(diào)為主要方式。農(nóng)戶們通過當事人的私下協(xié)調(diào)能夠使雙方之間利益達到平衡，也可以使當事人能實現(xiàn)最大訴求。但是由于雙方相關(guān)知識的匱乏，易導(dǎo)致更嚴重糾紛，造成當事人之間關(guān)系破裂。因此，可建立獨立的地方政府部門解決由轉(zhuǎn)讓等原因引發(fā)的一系列問題，該部門可以吸納相關(guān)人才加入其中，向農(nóng)戶普及相關(guān)法律知識，使農(nóng)民提高法律意識，在遇到相關(guān)問題時可以自主尋找最便捷的解決方式，以便更加高效地解決農(nóng)戶之間存在的糾紛。

（四）建立合理的價格形成機制

轉(zhuǎn)讓價格是農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓土地以及土地供需變化的標準，目前農(nóng)村還沒有形成規(guī)范的價格形成機制。在熟人社會中，農(nóng)戶一般自行商定土地轉(zhuǎn)讓價格，且一般低于當?shù)赝恋亟灰變r格，導(dǎo)致土地轉(zhuǎn)讓市場混亂。另外，在轉(zhuǎn)讓過程中，價格會受到地方政策等方面的影響。因此，應(yīng)建立以供求變化為基礎(chǔ)的土地市場機制，利用供求關(guān)系的變化決定當?shù)赝恋爻邪?jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的價格，引導(dǎo)農(nóng)戶在該市場中合理地進行土地轉(zhuǎn)讓，真正做到為人民著想、為人民謀利。