新時代城鎮化建設面臨的機遇與挑戰

聶 倩

（中共中央黨校研究生院，北京 100091）

截至2017年底，我國城市數量已經達到661個，比1978年末增加了468個，增長2.4倍，其中戶籍人口500萬以上的城市有16個。2018年，我國城鎮常住人口83137萬人，比上年末增加1790萬人；鄉村常住人口56401萬人，減少1260萬人；城鎮人口占總人口比重（城鎮化率）為59.58%，比上年末提高1.06個百分點。從數據來看，我國城鎮化發展態勢很好，但在新時代下應對新型城鎮化仍面臨一些新挑戰。

首先，發達國家的經驗是城鎮化發展、工業化發展的基礎，而我國工業化超前發展，雖然帶來了經濟上的繁榮，但城鎮化動力不足，繁榮城市與落后鄉村并存的現象依然存在。據國家衛計委公布，預計2030年常住人口城鎮化率達到70%左右，戶籍人口城鎮化率達到60%左右，流動人口約為1.6億。同時，2030年前后，中國將迎來人口總量下降、老齡化再次提速等重大人口變化。在工業化、老齡化超前發展的背景下，隨著人工智能時代的到來，處于第二、三產業的大量農民工面臨下崗回鄉，農民增收后勁不足，農村自我發展能力較弱，因此如何繼續推進農村發展，縮小城鄉差距是一個挑戰。其次，隨著我國城鎮化的迅速發展，耕地面積被大量占用，盡管農業連年豐收，但同時居民糧食需求也在增加，農業發展質量效益和競爭力不高，因此如何加快建設現代農業，確保糧食安全是一個挑戰。

此外，在黨的十九大報告中，習近平總書記指出：“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，加快農業轉移人口市民化”。這為新時代下我國城鎮化的道路指明了方向，單個城市發展為城市群、城市網絡化管理以及大中小城市的“同城化”。可以看出，新型城鎮化中的“新”在十九大之前是對以土地城鎮化為核心的傳統城鎮化的糾偏，是統籌經濟增長、人口轉移、社會保障、基礎設施、資源環境的協調發展，如今的“新”是在原先的基礎上，針對我國面臨新時代出現的新挑戰，從重“量”到重“質”的轉變。當今城市正從傳統的單體城市向城市共同體轉型發展，未來的新型城鎮化就是一個個城市群的發展，因此如何進行城市網絡化管理，加強智慧城市建設是一個挑戰。

一、通過鄉村振興推進農村發展，縮小城鄉差距

我國由工業優先農業、城鎮優先農村發展，轉變為工農業協調和城鄉統籌發展戰略，總體上已經進入破除城鄉二元結構、城鄉一體化發展的新格局。在此背景下，黨的十九大報告明確提出堅持農業農村優先發展，就是要進一步調整理順工農城鄉關系，在要素配置上優先滿足、在資源條件上優先保障，加快農業農村經濟發展，補齊與城市相比落后的短板。在2018年公布的中央一號文件全面部署實施鄉村振興戰略，為新時代農業農村改革發展指明了方向。

在振興鄉村戰略背景下，在更高質量發展理念提到國家發展全局高度的語境里，改變城鎮化發展以“拆”字為主的模式已到了改革節點。城鎮化與振興鄉村，不是二元對立，不是死對頭。相反，利用鄉村的自然環境、民俗文化等優勢資源反哺城市的不足，合作共贏，實現城鄉一體化發展，才是未來應有的發展趨勢。順勢而為，以人民為中心，城鎮化就不能視農村為“攔路虎”，而應以“好伙伴”相親相愛的姿態擁抱農村，攜手前行。城鎮化的實質是使農村富余勞動力轉變為有工作和住所，享受社會福利的市民，戶籍制度改革（居住證制度、“三掛鉤”制度、農業人口轉移成本分擔機制），是從地域限制方面促使農民市民化，現在我國大力實施脫貧攻堅和鄉村振興戰略，就是從根本上縮小城鄉差距，使農村城市化。

農村基礎設施和公共服務落后，是城鄉差距最直觀的一個表現。鄉村振興使農村基礎設施建設得到了進一步改善，像農村的公路和電網等基礎設施的改造以及改廁、改水、改圈、改廚，廣播電視和公交“村村通”，要在教育、醫療、衛生等各個方面，從根本上提高農村居民的生活質量，為城鄉融合創造條件。2019年中央一號文件提出要實施村莊基礎設施建設工程，加強農村飲水、道路、用電、住房、物流、信息網絡等基礎設施建設，提升農村教育、醫療、衛生、社會保障、文化體育等公共服務水平，加強農村污染治理和生態環境保護，推動農業農村綠色發展，建設山清水秀、天藍地綠的生態宜居鄉村。隨著信息化時代的發展，尤其是在大數據和智能社會的到來，農村和城市資源的流動共享可以更加便利低成本，為發展特色小鎮和鄉村休閑、養生、旅游業奠定了基礎。通過鄉村振興，以“保護舊市區，重建副中心，發展新城鎮，愛護自然村”為方針，補齊農村在公共服務、基礎設施和信息流通等方面的短板，努力推進城鄉基本公共服務標準統一、制度并軌，實現形式上的普惠向實質上的公平轉變，讓農民在農村就可以享受到優質的公共服務資源。

二、建設現代農業，確保糧食安全

在過去城鎮化率較低的時候，可以通過增加人力資本、土地的投入，帶來糧食產量的增長，隨著新型城鎮化水平的提高，要素投入邊際效益下降，通過科學種植方法和技術可以提高糧食種植效益，實現較高的糧食產出，滿足城鄉居民的需求。利用新型城鎮化帶來的科技進步反哺農業，提高農業生產的技術水平和科技含量，是發達國家農業發展的經驗。2004年以來我國糧食產量實現了“十四連增”，科技投入效果明顯，但與發達國家相比，我國在農業科技投入力度、農業科技成果轉化率等方面還有很大差距。2018年我國糧食播種面積117037千公頃，同比下降0.8%；糧食總產量65789萬噸，同比下降0.6%；糧食單位面積產量5621公斤/公頃，同比增長0.2%。2019年中央一號文件指出“要調整優化農業結構，大力發展緊缺和綠色優質農產品生產，推進農業由增產導向轉向提質導向，深入推進優質糧食工程”。而實施鄉村振興戰略可以用現代生產方式改造農業，大力推進農業生產經營機械化和信息化，提高農業經營集約化、組織化、規模化、社會化、產業化水平。

隨著新型城鎮化帶來的綜合國力提升，應當繼續加大對“三農”的補貼力度，將新型城鎮化帶來的農機設備供給、自動化水平提升、科技進步、補貼資金等資源更多地向糧食生產傾斜，改善糧食生產的收益水平，進一步提高糧食產量。利用新型城鎮化進程，為農業現代化創造條件，按照市場經濟規律，改變過去以往農村土地、資本、勞動力等生產要素只向城鎮流動的模式，促使城市資金、技術、信息、人才等現代生產要素向農業農村領域延伸，實現城鄉生產要素平等交換。以主產區依托村鎮形成糧食加工產業集群，建立一整套產業鏈體系，統籌農產品供產銷市場建設，強化物流體系建設。著力提高城市的內在承載力，集約使用土地，減少對耕地資源的占用，還可以采用空中農場技術，既能節省土地資源，又能保障糧食產量。同時加快突破農業關鍵核心技術，強化創新驅動發展，實施農業關鍵核心技術攻關行動，培育一批農業戰略科技創新力量，推動生物種業、重型農機、智慧農業、綠色投入品等領域自主創新。

三、推進新型城鎮化高質量發展，避免“偽城鎮化”現象

2014年《國家新型城鎮化規劃》指出“到2020年要實現常住人口城鎮化率達到60%左右”。目前，我國常住人口已經接近60%，預計2019年，也就是比規劃提前一年實現常住人口城鎮化率達到60%的目標。在此階段，按照國際經驗，人口會加速往大都市圈轉移，尤其是會往幾個大區中心城市以及經濟發展較快的省會城市、計劃單列市轉移。有什么樣的城市，就有什么樣的產業、就有什么樣的人才。目前，隨著經濟發展進入到轉型升級新階段，中心大城市對區域經濟的引領帶動作用日益突出。目前，包括南京、杭州、鄭州、武漢、成都、西安等新一線城市都在積極做大、做強中心城市平臺，集聚高端要素、人才，引領帶動區域經濟的發展和轉型升級。分地區來看，目前東部沿海發達地區已經處于相對成熟的階段。京津滬三大直轄市的城鎮化率都超過了80%，廣東、浙江、江蘇這些發達省份的城鎮化率也接近70%。

在這個階段，未來東部沿海發達地區城鎮化一大特點是人口從中小城市流向中心大城市，不同城市之間的分化將進一步加劇。而且對沿海地區一些發達城市來說，盡管常住人口城鎮化率很高，但這很大一部分是來源于沒有戶籍的農民工，因此會出現戶籍人口與外來人口之間的倒掛現象。非戶籍人口并沒有享受到城市的公共資源和社會福利，無法真正融入進城鎮化中，這種城鎮化就是偽城鎮化。因此，新型城鎮化發展重“量”更要重“質”，不應僅盯人口城鎮化，從社會生活的各個方面提高城鎮化的質量，避免出現“偽城鎮化”現象。

2018年10月10日，國家發改委發布《關于督察〈推動1億非戶籍人口在城市落戶方案〉落實情況的通知》指出“推動1億非戶籍人口在城市落戶，是推進新型城鎮化高質量發展的重要任務，是擴大內需和改善民生的有機結合點，是全面建成小康社會惠及更多人口的內在要求”。目前，國家正在大力推動1億非戶籍人口在城市落戶，對這些東部沿海發達地區來說，加快外來人口的市民化，是落實國家落戶政策的體現。對廣大中西部地區來說，目前的城鎮化率仍比較低。2017年，河南、四川這些人口大省的城鎮化率剛過50%，像西南地區的廣西、云南、貴州等地都不足50%。對于這些城鎮化水平相對滯后的中西部省份，雖然發展潛力巨大，但也要預防出現“偽城鎮化”的問題。

四、實現城市網絡化管理，加強智慧城市建設

目前，我國已形成珠江三角洲城市群、京津冀城市群、遼中南城市群、山東半島城市群、海峽西岸城市群、呼包鄂城市群等國家級城市群。截至2018年2月初，國務院共先后批復了7個國家級城市群，分別是長江中游城市群、哈長城市群、成渝城市群、長江三角洲城市群、中原城市群、北部灣城市群、關中平原城市群。劉鶴曾在《中國城市化的全球地位和均衡模式》中指出“城市群可能是較理想的發展狀態，它利用大數據、發達的交通信息體系，以互連互通、共治共享的互聯網思維為發展理念，將一個區域內的小城市集合起來，形成一個個城市網，把公共資源和基礎設施同城化，共用一套系統，擴大城市的規模效益”。城市群不僅可以避免單個城市發展所帶來的負效應，解除城市與農村之間的人口流動障礙，而且城市群內部進行城市之間的功能化分工，從而整合資源，降低交易成本，建立錯位經營、特色化明確、城鄉協調發展的城市網絡管理體系，有利于新型城鎮化的高質量發展。此外，社會發展到了一定的水平，人們更多追求的是環境和城市生活質量。伴隨著新型城鎮化發展中對新型建筑的要求，未來的建筑也更多需要提升建筑景觀規劃設計水平、改善人居環境質量，把生態環保和宜居實用有效結合。需要從單純建房子到新建城區，從單一建筑轉向城市規劃、園林景觀設計、立體綠化設計等多維度的設計規劃。

在城市群的基礎上建立智慧城市，是新型城鎮化未來的發展方向。智慧城市是城市化、工業化和信息化融合發展的產物，是物聯網、云計算和大數據等科學技術的廣泛深入應用而出現的新型城市發展模式，將社會資源信息化、數字化、智能化，將虛擬和現實結合起來，實現人和物的緊密連接和各領域的互聯互通，不斷推進城市群的創新發展與優化提升。在城市群內形成智慧農業、智慧服務業、智慧工業、智慧企業，發展服務于市民的智慧應用，如智慧政務、智慧城市管理、智慧醫療等，全面提高社會管理的效率和效益以及城市公共基礎設施的管理水平、運行效率和承載能力。