環境鄰避沖突中公眾糾紛解決機制的發展與完善

李 琳，劉海東＊

（生態環境部環境發展中心，北京 100029）

1 問題的提出

近年來，全國各地因環境問題引發的鄰避沖突時有發生，危及經濟健康發展和社會和諧穩定。公眾擔心設施可能造成的環境污染是環境鄰避糾紛產生的直接原因，但在社會轉型時期各種矛盾碰撞疊加的背景下，出現了復雜利益訴求“搭便車”的現象，造成糾紛背后原因錯綜復雜[1]，既包括鄰避設施本身環境風險帶來的糾紛，也包括鄰避設施選址決策風險帶來的糾紛；可能涉及環境糾紛、征地拆遷糾紛、行政糾紛等多種糾紛形式[2]，加劇了鄰避糾紛解決的難度[3]。

當前，我國學者對環境鄰避糾紛的研究比較多，探索其多元化解決機制，包括協商、調解、仲裁、行政處理、信訪、訴訟等[4]。齊樹潔在客觀分析我國環境糾紛特點和糾紛解決機制現狀的基礎上提出提高公眾參與程度，加強談判協議、調解協議和行政處理結果的法律效力，擴大起訴資格，設立環境公益訴訟，確立團體訴訟制度等機制完善建議[5]。環境糾紛指涉及環境權利和義務的糾紛，通常表現為環境污染和破壞行為產生的民事糾紛。環境鄰避糾紛產生的源頭很大程度上是鄰避設施服務于社會大眾但其環境成本則由設施周邊居民承擔[6]，糾紛產生除了公眾對環境污染主觀風險感知外，還包括公眾參與缺失、程序公正問題、補償缺失、政府處置回應不當等多方面因素。相較于環境糾紛，我國環境鄰避糾紛表現出以下特點：一是糾紛主體的多元性。糾紛主體既包含少數項目周邊地區的孤立個體，也可能包含具有某些利益訴求或者好事的相關群體，如周邊地區的房地產開發商，環保NGO組織，人員組成復雜。二是糾紛雙方的不對稱性。環境鄰避糾紛雙方多為公眾與政府或者公眾與企業之間的糾紛，身份權勢差距和信息掌握的不對等導致了糾紛雙方的不對稱性[7]。三是糾紛具有更為突出的事前預防屬性。從我國近年來發生的環境鄰避事件規律來看，事件發生階段明顯前移，鄰避糾紛集中爆發在項目選址、規劃論證和環評、穩評等前期階段。四是后果的嚴重性。環境鄰避糾紛未及時解決，可能導致矛盾累積和激化，可能引起群體性事件，危害社會秩序和政府公信力。目前針對環境鄰避沖突的研究主要集中在沖突原因分析和破解對策機制方面，從糾紛解決角度分析環境鄰避沖突化解機制的研究還比較少。

發達國家的環境鄰避糾紛解決已經進入法治化軌道，如美國的《環境政策與沖突解決法》、日本的《公害糾紛處理法》以及德國的《環境責任法》，通過法律途徑規范了環境鄰避沖突解決程序，充分發揮環境司法作用，解決了大量鄰避沖突[8]。我國目前在環境鄰避糾紛解決方面的立法和有關機制還不完善。如何有效解決因環境鄰避沖突而產生的糾紛，不僅關系到公眾利益能否得到有效保護，還關系到國家治理能力現代化水平以及行政程序和司法程序設置的合理性問題，關系到社會的和諧穩定。深入分析我國環境鄰避糾紛解決機制的發展、存在的問題，探索多元糾紛解決機制極為迫切。

2 我國環境鄰避沖突中糾紛解決機制的發展

綜合來看，我國環境鄰避沖突糾紛解決機制大致可以分為三個階段：

2.1 萌發期（20世紀90年代初—2006年）

從20世紀90年代初開始，突發性環境事件和環境質量惡化導致公眾環境維權意識增強，環境鄰避糾紛初步顯現。隨著我國進入重化工時代，各地經濟迅猛發展，一些地方政府片面追求GDP而忽視環境保護，粗放的經濟發展方式導致長期積累的環境矛盾集中爆發，特別是進入21世紀后，四川沱江特大水污染案、浙江東陽畫水鎮化工污染事件、松花江特別重大水污染責任事件等有關環境污染引發的群眾信訪、群體性事件頻發。在一系列重大環境污染事件的影響下，公眾環境維權意識普遍增強、維權行為普遍增多，在北京、廣州等經濟發達地區零星出現居民抗議周邊建設加油站、加氣站、垃圾焚燒廠等鄰避糾紛，環境鄰避糾紛解決進入萌發期。這一階段環境鄰避糾紛的特點有：一是糾紛產生原因單一，主要是針對污染造成侵害后果；二是糾紛表達形式單一。由于移動互聯網尚未普及，網絡輿論對環境鄰避糾紛發生發展的助推作用較弱，糾紛表達主要以線下上訪要求工廠停止排污或搬遷為主。“污染環境也是犯罪”的理念尚未在全社會普及，大多數公眾在發生糾紛之后多依靠私力救濟、行政救濟甚至采取堵門、鬧訪等極端手段來解決，政府方面大多處于鄰避無意識狀態，缺乏對環境鄰避糾紛的主動化解，以見招拆招的被動應對為主。

2.2 探索期（2007—2014年）

2007年廈門PX事件以后，我國環境鄰避事件多發頻發，進入了環境鄰避糾紛解決的探索期。這一階段環境鄰避糾紛的特點有：一是糾紛從由既有項目環境侵害引起的補償性糾紛向環境敏感性項目不確定風險引起的預防性糾紛轉變；二是互聯網對環境鄰避糾紛的發生、發展起著巨大的作用，論壇、博客、微博等互聯網用戶的活躍度增加，環境鄰避糾紛的社會關注度增加，特別是網絡媒體、微博大V、論壇意見領袖對熱點事件發展、處置產生了巨大影響。各地政府逐步樹立環境鄰避意識，進入環境鄰避沖突糾紛解決機制的探索期，主要以協商、行政復議和行政訴訟等糾紛解決方式為主，環境公益訴訟制度逐步興起。

（1）協商

2008年，因擔心磁懸浮對身體帶來危害、動遷范圍不滿足法律要求、房地產貶值、程序公正問題等糾紛引發上海磁懸浮事件，居民大規?！吧⒉健毙袆?。為了化解糾紛，上海市信訪辦組織政府相關部門、專家與居民代表三方參加協調會，雖然由于政府關注項目的公益性、專家關注項目的技術可行性、公眾關注項目的潛在風險，問題關注重點的不同造成各方無法在同一層面的對話平臺上實現有效交流，最終沒有達成共識，但體現了政府主動采用協商方式化解環境鄰避糾紛的探索[9]。

（2）行政復議和行政訴訟

2007年，全國首個環保法庭在貴陽清鎮市成立，環境司法專門化局面初步建立，環境司法在化解環境鄰避糾紛中開始發揮作用。2010年，因擔心秦皇島西部生活垃圾焚燒發電項目污染環境、土地征用糾紛、環評造假等糾紛，當地村民代表先后通過申請行政復議和行政訴訟的方式維護自身權益。2011年5月27日，河北省環保廳撤銷該項目環評批文，同時明確要求在環評報告重新上報獲批之前，該項目不得施工建設，通過行政復議和行政訴訟，申訴目標達到，村民代表于同年6月8日撤訴。據統計，截至2014年7月3日，全國已有16個?。▍^、市）設立了134個環境保護法庭、合議庭或者巡回法庭，依法審判了一批有影響的環境資源類案件。2014年7月，最高人民法院成立了專門的環境資源審判庭，環境資源審判工作力度持續加大。

（3）環境公益訴訟的興起

2012年修改的《中華人民共和國民事訴訟法》第55條增加了公益訴訟制度，規定機關和有關組織可以提起公益訴訟。之后在2014年修改的《中華人民共和國環境保護法》中，專門規定了環境公益訴訟制度，明確了環境公益訴訟社會組織的主體資格標準，社會組織提起公益訴訟是社會公眾依法參與環境治理的新訴訟機制。由于新環保法未正式施行，社會組織參與環境公益訴訟的壁壘尚未打通，環境公益訴訟對解決環境鄰避沖突發揮的實效微乎其微。

2.3 多元化發展階段（2015年至今）

2015年新環保法正式施行，公眾參與環境保護的意愿不斷高漲，環境鄰避糾紛形勢日益嚴峻，尤其在2016年集中爆發了一批以垃圾焚燒發電項目為重點的鄰避糾紛事件。隨著我國經濟社會轉型及城鎮化進程持續加快，環境鄰避糾紛將在一定時期內持續存在，環境鄰避糾紛解決進入攻堅期。這一階段的特點有：一是糾紛復雜性強，是生態環境、民生需求和社會治理三個重點領域新變化、新矛盾相交織所帶來的復合性糾紛。二是糾紛具有高度的動員性。移動互聯網的迅速發展使社會進入“大眾麥克風”時代，環境鄰避糾紛線上、線下聯動性加強。三是糾紛后果嚴重。糾紛嚴重干擾了正常經濟社會秩序，影響了民生基礎設施建設和經濟發展進程，損害了政府公信力。各級政府對環境鄰避問題重視程度前所未有。糾紛解決機制逐步進入多元化發展階段。這一階段的主要特點有：一是糾紛解決機制法治化水平不斷提高；二是糾紛解決的主動性增強，源頭預防和綜合施策的環境鄰避糾紛解決思路逐步建立。

（1）糾紛多元化解機制

2015年12月，中辦、國辦印發《關于完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》，2016年6月，最高人民法院發布《關于人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》，中央通過自上而下一系列的文件規定，對多元化糾紛解決機制改革做了總體規劃。2016年5月1日，廈門正式實施我國第一部關于多元化糾紛解決機制建設的地方法規——《廈門經濟特區多元化糾紛解決機制促進條例》。同年10月，山東省人大會議通過《山東省多元化解糾紛促進條例》，實現了省級層面糾紛立法零突破。此后，四川、黑龍江、安徽、福建等省也積極推進多元化糾紛解決機制的地方立法[10]。從中央的政策文件到地方的立法嘗試，多元化糾紛解決機制日趨完善。

（2）環境公益訴訟制度的完善

2015年1月1日，“史上最嚴”的新環保法正式施行，要求設立環境公益訴訟制度，將民間力量有序納入環境治理機制中。同月，最高人民法院發布了《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，對預防性環境侵權責任做出了規定，為預防性環境公益訴訟提供了遵循，極大地鼓勵了社會組織參與環境鄰避糾紛公益訴訟的積極性。2018年1月，中國綠發會針對江蘇常州的一家垃圾處理企業環評造假和試運行階段的環境污染問題提起預防性環境公益訴訟，并將環評單位和屬地環保部門列為共同被告。2017年12月和2018年4月，自然之友先后就江蘇大吉發電有限公司和安慶皖能中科環保電力有限公司持續、超標排放大氣污染物行為提起環境公益訴訟。通過環境公益訴訟有效發揮了對行政決策的監督作用以及環境鄰避設施達標排放的倒逼作用。2017年6月27日，全國人大常委會審議通過修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定，檢察機關提起公益訴訟制度正式建立。經歷了試點再到全國范圍內推廣，從“只有行政機關能提起公益訴訟”到“社會組織也能作為原告”“檢察院提起公益訴訟”，環境公益訴訟制度日趨完善，未來環境公益訴訟在解決鄰避糾紛發揮的作用拭目以待。

（3）地方立法助力環境鄰避糾紛化解

2016年12月，廣東省人大常委會頒布《關于居民生活垃圾集中處理設施選址工作的決定》，對生活垃圾集中處理設施建設糾紛解決做出規定，要求各級人民政府應當完善居民生活垃圾集中處理設施周邊居民的訴求表達機制，健全糾紛協商解決機制，公民、法人或者其他組織認為政府及有關部門關于居民生活垃圾集中處理設施選址的行為不當的，應當通過行政復議、訴訟等法定途徑解決，為糾紛解決納入法治化軌道提供了遵循[11]。

3 我國環境鄰避糾紛解決機制現存問題

3.1 環境鄰避糾紛非訴訟解決方式的制度局限

環境鄰避糾紛非訴訟解決方式形式多樣，但現階段仍存在一些制度局限。一是貫穿項目全過程的公眾參與制度的缺失。從現有法規制度上講，我國的公眾參與僅在環評階段有明確的法律要求，最容易爆發“鄰避”事件的項目選址論證階段公眾參與法律保障的不足導致環境鄰避糾紛化解在萌芽階段的有效性不足。二是缺乏關于協商解決環境鄰避糾紛的制度規范。環境鄰避糾紛當事人雙方力量過于懸殊，雖然公眾一方占據人數優勢，但與政府的政治權利和企業的市場權利相比，公眾一方在專業性和話語權均處下風，在糾紛協商中亟需制度保障。目前我國在協商程序、協商結果貫徹實現等方面缺乏制度規范約束。三是行政復議法對于環境鄰避糾紛缺乏清晰的行政救濟規定。關于行政復議的適用范圍，在《行政復議法》中僅有兜底條款“認為行政機關的其他具體行政行為侵犯其合法權益的”適用于環境鄰避糾紛，并且行政復議機關具有自由裁量權，政府可以選擇規避鄰避問題的申訴[12]。四是互相嵌套的行政審批鏈條客觀導致糾紛解決的復雜性。鄰避項目的行政審批環節可能牽涉發改、國土、規劃、住建、環保等多個部門的利益，互相嵌套的行政審批鏈條使得公眾難以明晰各個職能部門的邏輯關系和具體責任，在上訪、信訪行政復議時往往出現各個部門互相推卸各自行政責任，導致公眾對糾紛解決結果不滿意、不買賬[13]。

3.2 環境鄰避糾紛訴訟解決方式存在的困難

訴訟解決方式為環境鄰避糾紛化解提供了法治保障，但在實際運用中面臨訴訟積極性不高、立案難、舉證難、審理難等問題。一是訴訟積極性不高。在行政訴訟方面，環境鄰避糾紛的潛伏期較短，針對鄰避設施的選址決策，訴訟解決時效性較差。此外，很多參與環境鄰避糾紛的公眾具有“搭便車”的心理，提起訴訟的自身驅動力不足。在環境公益訴訟方面，多數環保組織公益訴訟實踐經驗不足，單靠自身力量進行調查取證等工作較為困難，真正提起環境公益訴訟并成功立案的環保組織數量還是太少。二是立案難。鄰避糾紛存在有法可依但有法難依的窘境?，F實情況來看，由于環境鄰避糾紛通常存在于公眾和政府之間，一些地方法庭認為糾紛應由政府部門解決，由法院審理非常困難，因此不愿受理。三是舉證難。大量環境鄰避糾紛起因于設施尚未建設之前，環境侵害尚未實質發生，當前環境健康風險評估手段仍然欠缺，訴訟舉證存在技術上的難點。四是審理難。由于環境鄰避糾紛錯綜復雜，既具有損害鑒定和評估的專業性，又具有很強的社會性，對審理人員的綜合素質要求較高，現有的環境資源審判庭對環境鄰避糾紛審理經驗積累不足。

4 我國環境鄰避糾紛解決機制完善建議

充分認識環境鄰避糾紛解決的重要性，完善多元化糾紛解決機制，建立“預防為主,分類化解”的精細化糾紛解決機制，推動環境鄰避糾紛有序解決。

4.1 預防為主，建立貫穿項目建設始終的公眾參與法律制度體系，增強公眾意見反饋的強制性

由于環境鄰避糾紛具有較強的事前預防屬性，糾紛化解機制也應遵循預防為主的原則，充分發揮公眾參與對糾紛的疏解作用。建立貫穿項目建設始終的公眾參與法律制度體系，保障公眾參與信息反饋渠道的暢通，并增強公眾意見反饋的強制性，有利于增強公眾的參與感，實現政府和社會公眾雙方的良性互動，有助于從源頭達成共識，把糾紛化解于無形。新出臺的《環境影響評價公眾參與辦法》對環評階段公眾意見反饋做了明確的規定，應切實抓好落實，其他項目階段也應借鑒環評公眾參與的做法，重視民意的收集和反饋。

4.2 分類化解，建立完善適應不同需求的糾紛解決程序，加強多元化糾紛解決機制的銜接

環境鄰避糾紛錯綜復雜，在糾紛化解時應深刻剖析糾紛產生的原因，分類施策。一是制定協商解決環境鄰避糾紛的制度規范。對鄰避設施負外部性帶來的項目周邊群眾擔心環境污染風險導致作物受損、房屋土地貶值等經濟損失產生的糾紛，充分發揮協商作用，推進利益補償等公眾合理需求的前置化和標準化。地方可考慮以法規制度的形式，將項目前期選址階段協商程序固定下來，通過協商進行風險溝通并確定利益補償方案，以此化解由利益受損帶來的糾紛。二是加強對行政復議解決鄰避設施行政決策糾紛的重視。對鄰避設施選址、拆遷安置、環境影響評價等行政決策導致的環境鄰避糾紛，充分發揮行政復議解決行政爭議、化解鄰避糾紛的作用，在保證行政復議程序規范性的同時，做好與調解和行政訴訟的銜接。三是提高訴訟解決環境污染侵權糾紛的積極性。對鄰避設施帶來的環境污染侵權糾紛，充分調動公民提起民事訴訟和行政機關、環保社會組織、檢察機關提起環境公益訴訟的積極性，引導通過法律手段對違法企業進行嚴懲。四是加強對預防類環境公益訴訟典型案例的總結推廣。發布典型案例為法院依法審理預防類環境公益訴訟案件提供示范和指導，通過經驗積累和學習提高司法審判能力，促進案件裁判尺度的統一，為依法破解“鄰避”困境提供有益的法律解決路徑。