建設先行示范區背景下《粵港澳大灣區發展規劃綱要》解讀

王福強

一、如何全面認識粵港澳大灣區的歷史使命

《粵港澳大灣區發展規劃綱要》（以下簡稱《規劃綱要》，其核心是要回答如下幾個重要問題：一是“一國兩制”向何處去，如何賦予“一國兩制”新的時代內涵；二是如何應對粵港澳地區因發展不均衡不充分而產生的問題；三是如何應對部分國家逆全球化和跨國公司生產力重新布局等外部環境的變化；四是改革開放再出發的路徑怎么走。因此，粵港澳大灣區作為中國改革再出發的重要平臺，肩負著如下重要歷史使命：一是維持港澳長期繁榮穩定，驗證“一國兩制”的強大生命力；二是探索解決后續問題新路徑，配合推動解決祖國統一問題；三是探索構建先進的制度體系，驗證中國共產黨對先進制度的領導力；四是探索解決文明沖突新路徑，為“一帶一路”建設提供借鑒；五是承擔改革開放再出發重任，形成牽引中國高質量發展的平臺。

總體而言，粵港澳大灣區要承擔的歷史使命更傾向于綜合性的制度改革，而不僅是單一經濟層面的發展目標。因此，粵港澳大灣區要在探索全面實現制度現代化上有所作為，具體而言：一是經濟層面的現代化不是真正的現代化，器物技術層面的現代化也不是真正的現代化，只有實現制度層面的現代化才是真正意義的現代化，這是推進現代化建設的應有內涵；二是形成引領性先進制度才能提升正面吸引力，制度的相融相合才能有助于實現和平統一，從而更好地完成祖國統一大業；三是參與國際治理體系重塑需要制度權威，粵港澳大灣區的制度探索將可以向世界證明中國特色社會主義也可以實現現代化，從而更好地維護世界和平與促進共同發展。

二、粵港澳大灣區的發展定位

總體而言，粵港澳大灣區的發展定位，從如下幾個不同的角度進行理解：一是發展目標。粵港澳大灣區的發展目標是要建立充滿活力的實驗區，因為目前在國際競爭中更重要的是城市群之間的競爭力，它的競爭力將直接決定所在國的競爭能力。二是科技創新能力，這是最核心的競爭力。大灣區將是國家未來高質量發展新的動力源和科技創新的重要策源地。《規劃綱要》明確要求大灣區要建設成為國際科技創新中心，并提出推進“廣州——深圳——香港——澳門”科技創新走廊建設，尤其是深圳要在大灣區建設中更有使命、更有擔當、更有作為。三是如何與“一帶一路”互動。“一帶一路”倡議是國家抓總的對外開放戰略，大灣區在形成全面開放新格局方面也應有作為。四是政治層面的功能，尤其是探討如何深度解決港澳問題。大灣區建設的首要使命，是豐富“一國兩制”實踐內涵，支持港澳融入國家發展大局，為港澳打開發展的物理空間和產業空間，為港澳同胞到內地發展提供更多機會，維持港澳長期繁榮穩定，充分彰顯“一國兩制”強大生命力，驗證中國共產黨強大的執政能力。五是回應民眾關切，共建優質生活圈。這是大灣區共同關注的問題，因此也容易形成共識和合力。

具體而言，粵港澳大灣區的發展定位可以概況為如下幾個方面：一是成為世界經濟增長重要引擎，進一步提升和筑牢大灣區世界級金融、產業、航運和貿易中心以及全球重要的先進制造業和現代服務業基地、具有國際競爭力的現代產業先導區的地位；二是成為國際科技產業創新中心，涵蓋全球科技創新中心、全球產業創新中心、國際高新科技產業重要策源地及其現代化國際化創新城市群；三是打造世界著名優質生活圈，包括國家綠色發展示范區、中國優質生活圈先行先試區以及“21世紀海上絲綢之路”生態文明樣板；四是成為全球最具活力經濟區，包括國際大都會經濟區、世界級交通樞紐區、開放型經濟新體制引領區及其內地與港澳合作示范區；五是打造成為世界文明交流互鑒高地，將大灣區建設成為中華文明輸出重要窗口、傳統文化勃興發展基地及亞太國際交往中心。

三、將深圳建設成為大灣區探索制度性開放的壓力測試區

大灣區的歷史使命，需要進行制度性開放。制度性開放，因涉及政治、文化、經濟、社會等若干層面，事關重大，容不得閃失，既要速度，也要步穩，所以需要進行壓力測試。制度性開放是綜合性、引領性的，一般從社會認可度高的經濟層面先進行，再帶動其他領域，因此制度開發應選擇漸進的路徑，設定具體區域進行先期試驗。深圳建設中國特色社會主義先行示范區，最具有制度現代化的優勢，有條件在大灣區內承擔起制度探索的重擔。

深圳建設中國特色社會主義先行示范區的政策亮點，最重要的是通過采用綜合授權方式，打開深圳未來長足發展空間。深圳前期的發展是摸著石頭過河，沒有太多束縛，但今后面臨的挑戰將會更多，尤其是當改革進入深水區，爬坡過坎、滾石上山，面臨的都是體制機制的束縛。這種情況下，必須打破壁壘，拓展改革空間，建立容錯機制，保護基層改革熱情。因此綜合授權對于推動深圳在探索制度開放創新方面是最重要的，體現在三方面：

一是《意見》第五條，關于“加快構建現代產業體系”里提出， “要開展市場準入和監管體制機制改革試點，建立更具彈性的審慎包容監管制度”，這項政策說明中央的行政權力可能收縮，更多的會給地方以自由裁量權。二是《意見》第八條關于“全面提升民主法治建設水平”里提出，“允許深圳立足改革創新實踐需要，根據授權對法律、行政法規、地方性法規作變通規定”，這意味著可以暫停或者終止部分法律和行動法規在深圳的適用，這將是很靈活、很有效的一條政策。三是《意見》第十八條也明確，本《意見》提出的各項改革政策措施，凡涉及調整現行法律的，按法定程序向全國人大和常委會提出相關議案，經授權或者決定后實施，這說明綜合授權是依法依規的，深圳的改革是在法制框架下進行的。

四、深入探索機制創新，提升城市發展格局

未來大灣區要取得早期收獲，有哪幾步先手棋，或者深圳落實《意見》時應該做什么？首先，建立容錯機制，容錯機制先行，為各級干部勇于改革創新提供制度保障；其次，建立人才特區，這是深圳的當務之急，雖然現在深圳建立了諾獎實驗室、院士工作站，但還是缺乏頂尖人才，建議建立一個人才特區，創新引才用才機制，深圳在這方面必須先行一步；第三，與周邊協同，建設科創中心；四是顯著提升城市格局，現在深圳的科技創新在國際上有一定的知名度，但離成為一個全球標桿城市還有很長的距離要走。

為了更好地明確和提升城市發展格局，深圳需要在如下幾方面進行一些有前瞻性的探索：

一是明確深圳到底是“一核多心”、“四軸三帶”還是“多中心格局”？“一核”是不是就是福田、前海？在深中通道在建的背景下，向西發展還是向東發展？這些都需要明確。二是要提升國際化程度，吸引更多國際機構落地。三是要開通國際航線，加密與國際的聯系。現在深圳的航線與香港相比顯得太少，而且大多是短距離的國際航線，長距離的國際航線都在香港。四是要舉辦大型國際賽事活動、重大主場外交活動，提升城市美譽度和國際范兒。五是借鑒港澳及國外城市的成功經驗，在提升治理機制方面做出一些嘗試，譬如在義工培育、第三主體建設等方面進行探索。六是從文化的角度提升深圳的軟實力。深圳建立之初就是經濟特區，比較缺少文化這類基礎元素，因此后續深圳發展應該在文化設施、文化活動、城市特質方面做一些提升。譬如，可以突出城市地域文化特點，培育出更多的“深圳質量”“深圳標準”“深圳設計”“深圳品牌”；大力發展時尚文化，將“時尚+”上升到“互聯網+”的高度，用它來推動傳統產業提質轉型；大力發展文化數字和創意文化產業。

五、攜手打造大灣區科技創新中心

目前全國有三個科技創新中心，北京全國科技創新中心、上海具有全球影響力的科技創新中心和大灣區的國際科技創新中心。三個科技創新中心的定位是不同的，其中北京、上海的科技創新中心更多的是在創新鏈的前端，傾向于0到1的基礎研究、1-10的應用基礎研究。而大灣區的科技創新中心更多布置于創新鏈的后端，基于大灣區有良好的企業科研投入環境，因此更重要的是進行成果轉化，要做好產業創新、協同創新。據統計，大灣區整個科創、研發投入，有76%來自民營企業，這是大灣區科技創新的重要條件。深圳如何攜手打造大灣區科技創新中心，重點需要在如下幾個方面開展：

一是科技創新。大灣區要以科技創新走廊建設為核心，建設一批世界一流的重大科技基礎設施集群、前沿的科學交叉研究平臺、一流大學和一流科研院所。全國現在有四個綜合性國家科學中心，北京懷柔、上海張江、安徽合肥，大灣區是第四個，是以深圳為主體，布局第四個綜合性國家科學中心。深圳的科技創新平臺首先是落馬洲，其次是西麗國際科教城以及光明城，未來將協同松山湖、港澳協同創新。二是產業創新。建議在產業園區里布局未來產業研發體系，建設高水平的產業創新平臺。大灣區具有世界級電子信息產業集群，有智能終端，具有做成國家產業創新中心的基礎。三是科技體系創新。大灣區要致力于促進創新要素自由流動，推動港澳全面流動創新體系，譬如粵港澳地區可以跨境申請科研資金、互設科研平臺、允許科研器材自由流動。

六、全力打造健康灣區，推動粵港澳三地的醫療合作

深圳可以基于粵港澳大灣區的框架，充分利用好《意見》的相關政策，打造健康灣區，發揮港澳在醫療方面的優勢，密切粵港澳三地的醫療合作，實現“率先形成共建共治共享共同富裕的民生發展格局”的歷史使命。

從具體操作層面來看，深圳可以建一個世界級診療中心，帶動形成國際一流旅游目的地。像美國有國立綜合癌癥網絡（簡稱NCCN）等，但目前國內缺少一個高水平聚集式的診療中心，不能滿足人民群眾對健康與美好生活的追求。據不完全統計，每年國內居民大約有1500億美元用于海外消費，包括境外醫療。為此，建議可以參考香港的相關做法和經驗，在大灣區框架下形成醫療突破，在粵港澳大灣區內可以使用包括免疫治療、干細胞治療以及經過FDA認證的藥品。現在大灣區內已經有很好的技術儲備，比如免疫細胞治療，深圳可以充分利用好先行示范區背景下的相關政策，尤其是采用包容審慎監管模式，對于生物醫療行業、大健康行業采用包容審慎監管模式。這種免疫治療、干細胞治療、先進醫療技術應該在大灣區會有很好的發展。除了政策創新外，建議深圳還要設立一個平臺，采用國際同步技術，采取同樣的研發強度，保持生物醫藥領域與國際先進體的追趕態勢，實現在技術領先方面與國際保持同步。

七、建設國際教育示范區，構建灣區大學系統

作為粵港澳大灣區的重要成員，香港在教育領域具有重要優勢。深圳可以在粵港澳大灣區框架下，充分利用先行示范區的政策優勢，在教育改革創新領域做出重要探索。為此，建議深圳教育領域作為粵港澳大灣區建設的優先領域，建設國際教育示范區。深圳建設國際教育示范區，其主要內容是將深圳作為國家教育對外開放的壓力測試區。通過引進世界知名的教育資源，特別是香港資源，倒逼內地推進教育改革。香港有五所世界一百強大學，有許多成立時間很短，像香港科技大學在1991年才成立，但取得很好的成就。幾乎同時成立的東莞理工學院，雖然也發展得很好，但是相對而言還是存在較大差距。為此，內地的教育要進一步改革開放，加速與國際的交流與融合，劍橋大學在深圳落地的項目就是一個積極的舉措。在國際教育示范區進程中，還可以推動境外高校在內地獨立辦學，先行發展民辦國際化教育。此外，還可以在推動教育多元式合作方面做一些探索，譬如取消港澳教師到內地任職的限制，支持港澳隨遷子女異地入學。

在構建國際教育示范區方面，建議在粵港澳大灣區框架下構建一個灣區大學系統。以美國為例，美國有加州大學系統、十大聯盟等國際上知名的大學系統，加州大學系統涵蓋十所大學，其中八所世界一百強，有包括伯克利勞倫斯實驗室在內的六個國家實驗室。據統計，加州大學系統每投入1美元會產生5.43億美元的回報，加州有約1/3的工程師畢業于加州大學系統。粵港澳大灣區要在構建灣區大學系統方面做一些探索，推動中國版的博洛尼亞進程，譬如推動學分互認、師生流動、學術資源共享等，從而為灣區經濟社會發展培育源源不斷的智力資源。

八、嘗試建設全球海洋中心城市

《規劃綱要》提出要大力發展海洋經濟，并支持深圳建設全球海洋中心城市，這是新時代下賦予深圳的新的歷史使命，也是國家對深圳海洋發展提出的新要求。從國家的戰略高度來看，當前不僅要重視陸域大灣區的建設，更要重視海域大灣區的建設。大灣區本身就是支撐“一帶一路”建設的戰略支撐區，在中國從淺藍走向深藍、從陸權國家向海權國家轉變、建設海洋強國的過程中，深圳作為大灣區的核心引擎之一，應有所擔當，切實做好“藍色文章”，以貫徹落實《規劃綱要》為契機，加快全球海洋中心城市建設。

深圳的科技創新能力很強，但目前更多的是陸域科創能力。如何發揮深圳原有優勢，“全面下海”，提高海工裝備制造水平，大力發展海洋電子信息產業，強化海洋觀測監測預報和防災減災能力，提升海洋資源開發利用水平等等都有待深圳更好地謀劃和布局。

除此之外，深圳還要重視規則等制度型開放，當前可以借推進“一帶一路”建設之機，將大灣區建設作為全球新大航海時代，中國積極參與國際海運體系規則重塑的一個切入口。深圳應攜手港澳，在國際海事改革、海運機構改革、航業金融機構建立、國際貿易規則改革、港口體系建設改革和航海船舶技術改革等方面做出一些探索。在這個過程中，深圳還應充分利用建設全球海洋中心城市的契機，加強與港澳的合作協同，在鞏固提升香港金融中心、航運中心、貿易中心地位的同時，也實現深圳自我發展，為我國拓展藍色空間，建設成為海洋強國做出更大的貢獻。就制度探索功能來說，深圳建設全球海洋中心城市可以切入的點有三個：

一是與港澳、珠海、惠州等地聯合，共同謀劃推動形成一個海洋協同發展區，補足目前大灣區只有陸域發展平臺而沒有海域發展平臺的短板，支撐藍色大灣區建設。利用這個平臺，既可以做產業的文章，也可以做協作的文章。香港的海域很小，它的“海洋經濟基礎領域創新研究優勢”要轉化，就需要空間。而澳門的海域同樣很小。設計這個平臺，恰好可以支撐港澳海洋經濟的發展。

二是積極探索建設國際游艇旅游自由港。《規劃綱要》提出，“探索在合適區域建設國際游艇旅游自由港”。自由港是代表中國最高開放水平的發展平臺。國家已經授權海南分階段分步驟建設自貿港，近期不會再支持其他區域建設自貿港。但是，在大灣區規劃里，考慮到港澳產業發展的需求，特別為行業類的自貿港留下了空間。這是針對單一行業的自由港政策，不同于海南建設的自由貿易港。深圳有很好的自然本底，有強烈的市場需求，臨近的港澳有2萬多艘游艇。通過建設國際游艇旅游自由港，深圳就可以爭取到代表最高開放水平的發展平臺。以游艇這個細分行業為突破口，可以推動粵港澳三地實現高水平融合開放，夯實自身作為國家高水平開放門戶的地位，并為港澳的長遠發展注入活力。深圳也可以借鑒上海的做法和經驗，雖不冠以“自由港”名義，但可以在先行示范區背景下，學習上海允許人員從業自由、航運自由、資金流動自由等自由貿易港的政策，針對國際游艇自由港開始探索。建立相關配套政策支撐，比如如何安排人員進出、物品免稅的機制，以及貨物是否可以自由進出，是否實行抵稅制等。

三是在支持香港港轉型的過程中實現自身發展。香港港要實現從噸位大港向價值大港的轉變，就需要在航運產業鏈上向高端發展。在這個過程中，深圳要做好支撐配套，鞏固和提升香港國際航運中心的地位，要攜手開展國際船舶登記業務創新和航運金融創新，在方便旗船回歸登記、海事仲裁、船舶保險、船舶租賃、航運設計和船舶再制造等方面，深圳要積極提供空間、平臺、資源等支撐，在與香港相互支撐中實現全球海洋中心城市的定位。

九、推進深圳“時尚+”國際時尚之都建設

縱觀倫敦、紐約、東京、巴黎、米蘭這五個全球時尚之都，會發現時尚是一個城市的靈魂，貫穿生產生活各個方面，具有“內化于心、外化于形”的特征，時尚設計不只是藝術設計，還包括工業設計、建筑設計等領域，譬如米蘭不僅僅設計衣服，也有很強的工業設計能力，寶馬、蘋果都在米蘭有專門的設計機構。

深圳在時尚領域有很好的基礎。如深圳的鐘表、女裝、工業設計分別占全國的70%、60%、60%的市場份額，擁有1.5萬名服裝設計師、13.9萬工業設計和從業人員。2008年，深圳加入了聯合國教科文衛組織的全球創意城市網絡，被譽為“全球設計之都”。但深圳要成為現代化創新城市和全球標桿城市，就要在城市特質上進行提升，建議深圳成立一個“中國時尚經濟研究院”，以它為平臺整合各種高端資源。目前國內還沒有這種平臺，深圳要在引領未來產業方面走在前列，時尚不僅僅是衣服、鞋帽，像生產、生活方式、輕工業、重工業、科技產業等都需要時尚設計，以此為抓手和平臺，推進深圳國際時尚之都建設，通過發展工業設計，推動傳統產業向時尚轉型，向新潮轉型，向引領消費轉型。

此外，為彌補深圳本土高校等人才培養資源不足的問題，建議可以引進像米蘭理工、倫敦圣馬丁設計學院、東京藝術大學以及國內的北京服裝學院等工藝設計學院或創新創意學院，也可以組織時裝展示、品牌發布，把深圳作為國際時尚人才的培育高地。要像“互聯網+”一樣發展“時尚+”，推動傳統產業升級，推動產業再造，為傳統產業注入時尚元素。