生態環境損害賠償磋商中賠償義務人的權益保障

張瀅雪

由于生態環境損害賠償制度構建的公益目的，以及磋商本身具有主觀性較強、公開性較差等特征，在具體操作規定缺失的情況下，對賠償義務人合法權益的保護往往被忽視甚至回避。為保障公平，應當在訴前磋商各階段構建相關的保障性制度,通過引入中立第三方、促進相關程序及信息公開、發揮法院的監督功能并賦予義務人主動救濟權等各類途徑以規范行政機關權力并平衡各方利益。

《生態環境損害賠償制度改革方案》《最高人民法院關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定》的相繼出臺確立并完善了生態環境損害賠償制度，為我國進一步構建生態文明體系打下了堅實基礎。為更好促進糾紛解決機制多元化、節約司法成本以及提高修復效率等，相關文件規定了訴前磋商制度。但目前對磋商制度的規定僅限于總綱性指導，對具體實踐則留予政府較多自由發揮的余地，實踐差異無論對于標準的統一、與訴訟程序的銜接或是對非公權力主體合法權益的保障都造成了一定阻礙。

概述

目前，學界對于生態環境損害賠償磋商的性質持有不同觀點，但無論認為其是具有私法特征的行政行為還是具有公法特征的民事行為，或有學者采納的德國雙階構造理論，這些觀點均是基于承認賠償磋商制度具有公私法融合的特征，雙方主體地位的實質不平等說明了賠償磋商制度缺乏民事法律關系中平等自由的基礎。

誠然，生態環境損害賠償相關制度的設立初衷是向造成污染或生態破壞后果的企業或其它組織索賠，對公眾環境權益或國家自然資源所有權的保護理應置于相關制度構建的首位。但在該價值傾向以及對環境正義話語的利用下，為防止激進、保障各方主體平等，對賠償義務人的合法權益也應給予適當關注。構建賠償義務人保障制度要求在磋商各階段對政府行為進行合理限制，以防止公權越界、保證賠償協議具有可行性并促進賠償義務人積極履行相應的義務。

保障賠償義務人權益的原因

除卻上述提到的磋商雙方的地位具有實質性差異、生態環境損害賠償相關制度本身具有“懲治”生態破壞、環境污染者的傾向外，還有以下幾點具體原因。

首先，相較于訴訟程序，磋商具有如下幾點特性：一方面磋商制度本身的公開透明度較差，進行外部監督的力度不足；另一方面其主觀性相對較強，雙方主體的意愿對磋商進程及結果均具有很大影響，且若一方主體占據較大優勢則很容易左右磋商的進程。其次，現有規范性文件對磋商缺乏具體的操作程序規定或實施細則。同時，由于目前科學認知和監測技術仍具有局限性，為賠償金額和方式的“可操作”提供了機會，可能被借機利用而達到其它目的。因而粗略的規范內容不足以規制政府行為，亦不足以保障其他相關主體的權益。最后，現有實踐對賠償義務人的權益保護也很少被關注。例如最高院發布的典型案例中，有兩則通過磋商程序達成賠償協議解決糾紛，但其均未關注到應如何通過程序完善等方式達到對非公主體權益的保障。

基于磋商特殊性質以及在理論和實踐中出現的相關問題，有必要通過建立一系列制度的構建來矯正這種價值偏向，對賠償義務人的權利保護予以合理關注。

保障制度構建的幾點設想

構建賠償義務人保障制度可以通過第三方介入、程序及信息公開、發揮法院監督功能以及完善救濟程序等途徑，達到監督和約束政府權力的效果，防止公權力不正當擴張以追求除索賠以外的其他目的。

中立第三方介入

經賠償義務方提出或雙方協商一致的前提下，在磋商過程中可以引入第三方進行居中協調。第三方可以包括行業協會、環保組織或相關領域的專家等。第三方代表應當具有相關專業知識并熟悉案件糾紛具體情況，需要具有一定權威并被磋商雙方主體信任，最為重要的是其應當保持客觀和中立而不是任何一方的發言人。第三方需要有能力以案件事實為基礎對雙方在磋商中的請求和觀點的合理性加以衡量和評判，從而居中協調，以防止行政機關對賠償義務人施加壓力甚至威脅以獲得不合理的賠償數額或實現額外目的。在磋商中引入第三方還有其他優點，例如其還可以提供咨詢以平衡信息，從而促進協議高效達成。

建立磋商程序及信息公開制度

除涉及國家秘密依法不公開、商業秘密申請不公開等特殊情況外，應當保障磋商程序和相關信息向社會公開。通過公眾的外部監督促進行政機關權力制約是可行的，公開制度不僅能夠保障公眾的知情權、參與權、監督權，其同時也能夠為賠償義務人的權益保障提供一定基礎。因為該制度要求政府對磋商信息和磋商的階段性結果真實、全面、及時公開，而信息的公開透明能夠使公權力行使更具規范性，這同時也保證了賠償義務人在尋求救濟時有相對充分的證據。從而實現公共利益、國家利益和個人利益兼顧。

發揮法院監督功能

在行政機關向法院申請司法確認以使賠償協議獲得強制執行效力時，應當發揮司法機關的審查和監督功能。作為公平正義的最后一道防線，法院應當在對賠償協議的真實性和協議簽訂自愿性的基礎上再對協議內容的合理性等進行審查。法院應當在充分詢問、審查承擔賠償責任的企業或其他機構簽訂的協議是否符合其真實意愿的基礎上，再行判斷協議效力。若經過司法確認后賠償義務人仍不履行或不完全履行的，則應承擔違約責任或行政處罰，或由權利人提起生態環境損害賠償訴訟。

完善過程救濟程序

本身起到規范、制約行政機關權力的制度設計，意在使政府在磋商中成為行政管理權限被削弱的賠償權利人和賠償義務人進行合法利益的博弈。除此之外，也應當賦予賠償義務人在其合法權益受到損害時能夠有主動尋求救濟的權利具體說明如下：

第一，在磋商啟動階段，根據相關文件的表述，應當認為磋商屬于訴訟前置程序，除無法磋商的案件類型外，賠償義務人不具有決定是否啟動磋商的權利，也即無相應的救濟權。但為保證實踐標準統一和可預測性，各地應對啟動生態環境損害賠償的第三種類型——“嚴重影響生態環境后果”的標準進行規定；以及對無法磋商而直接進入訴訟程序的案件類型標準進行細化。第二，在磋商過程中和結束后，對于磋商對方的人員構成、鑒定機構資質問題，對于材料或鑒定意見等造假或相關信息不公開的問題，以及公權力機關采用脅迫或串通他人等其他在磋商過程中出現的并能夠對磋商結果產生實質影響的違法違規行為，賠償義務人應當有權向該機關的上一級政府或檢察院提出異議。而對由于賠償權利人的原因造成磋商結果顯著不公平或磋商失敗的，應當有權在一定期限內申請重新磋商。

盡管在立法及實踐中應當注意保護賠償義務人的合法權益，但也要避免矯枉過正。在此應當強調，對生態環境價值的保障是生態環境損害賠償制度的首要任務，而對于訴前磋商制度的構建還應當充分發揮其便捷、高效的優勢。一方面不應當過分注重維護義務人權益而導致程序拖延；另一方面應當規定對惡意利用而逃避擔責、拖延擔責的企業應當給予相應處罰。

結語

保障公平是法律的一大價值。在生態環境保護運動進行如火如荼的過程中，那些造成生態破壞和環境污染企業被公眾視為行為惡劣的“罪人”，人們認為理應由其承擔巨額代價。在公權壓力、社會輿情壓力和道德壓力之下，對賠償義務人合法權益的保護顯得較為艱難。因此，需要利用法律理性，通過完善規范性文件來細化相關制度規定，防止公權力機關或部分公職人員借題發揮或另有所圖。對于生態損害賠償磋商制度，應當在細化程序和內容規定的基礎上，推動磋商公開透明化，通過增強監督力量、賦予義務方主動救濟權利等途徑，實現各方利益的平衡，并推動生態環境損害賠償工作順利進行。