推進中國環境治理體系和治理能力現代化
——PACE 2019 學術年會會議綜述

昌敦虎，武照亮，劉子剛，魏彥慶，王 華＊

（中國人民大學環境學院，北京 100872）

引言

2019 年6 月27～29 日，“PACE 2019 中國環境治理學術年會暨青年學者論壇”（PACE Conference on Environmental Governance in China and Young Scholars' Forum）在中國人民大學成功舉辦。此次會議由中國人民大學環境學院和環球中國環境專家協會（Professional Association for China's Environment，簡稱 PACE）共同主辦，《中國環境管理》和《環境經濟研究》編輯部共同協辦。會議主題為“中國環境治理體系和治理能力現代化”，會議分為主會場主旨發言及嘉賓致辭、分會場專題研討兩大部分，其中主會場以國內外專家學者發表研究報告為主，集中探討環境治理的理論、方法、實踐、問題及改進建議；分會場以不同專題匯報與討論為主，包括環境治理理論和方法、中國環境治理機制和執法、全球環境治理、中國環境治理實證研究、環境社會治理創新、生態補償的市場機制等六大專題。

此次會議聚焦于中國環境治理體系和治理能力現代化，聚集了來自國內外32 所高校（如美國加利福尼亞大學、上海紐約大學、清華大學、北京大學、中國人民大學、南開大學、香港科技大學、香港中文大學、北京師范大學、中國政法大學、中國農業大學、北京林業大學、西北大學等）、27 個政府部門和研究機構（如生態環境部、國家發展改革委、國務院發展研究中心、世界銀行、北京未來創新中心、生態環境部環境規劃院、中國環境科學研究院、公眾環境研究中心、美國環保協會等）的140 余名專家學者與青年學生。與會人員圍繞環境治理理念、體系及方法，環境治理體系的中國特色，環境治理研究及實踐，環境治理問題及改進建議等角度展開討論，提出觀點和見解。

1 中國特色的環境治理體系

1.1 環境治理體系的中國背景

環境治理是我國國家治理的重要方面，環境治理體系是國家治理體系的重要組成部分。生態環境部副部長趙英民明確指出，一個有機協調的環境治理體系是環境治理能力現代化的基礎和前提，治理能力現代化是治理體系的目的和結果，環境治理體系和治理能力落后勢必嚴重影響國家治理體系的完備性、規范性和有效性。

中國特色的環境治理體系是在我國生態文明建設的框架下提出的，是加快生態文明體制改革、建設美麗中國的重要體現。黨的十九大報告明確提出人與自然是生命共同體，構建中國特色的環境治理體系是著力解決突出環境問題的重要路徑，也是積極參與全球環境治理，落實減排承諾的基礎。趙英民副部長指出，在大力推進生態文明建設的背景下如何加快推進環境治理創新和轉型，推動國家環境治理體系和治理能力現代化，是當前面臨的一個重大的理論和現實問題。

具有中國特色的環境治理體系是我國環境治理歷史發展的必然選擇。長期以來，我國形成了以政府命令—控制型和市場經濟型為主的環境管理體制，而二元結構難以維持經濟社會持續高效發展，因此，以其他社會主體參與為基礎的社會型環境政策作為輔助工具應運而生，使得環境治理體系更具韌性和可行性。中國人民大學王華教授指出，中國環境治理經歷了統治、管理和治理的發展階段，治理體系和治理能力現代化體現為公權力運行的制度化和規范化、公共治理和制度安排的科學化、最高權威的法治化、子系統之間的協調性和社會的穩定有序高效化。

1.2 環境治理體系的中國方案

黨的領導是中國環境治理體系的基本特征。趙英民副部長指出，中國環境治理體系是在黨的領導下管理生態環境的體制機制及法律法規安排，是一整套緊密聯系、相互協調的國家治理體系的一部分，是具有中國特色的國家環境治理體系。同樣地，王華教授認為，黨在環境治理中具有絕對的領導地位，提高黨委重視度是推動環境治理體系和治理能力現代化進程的大前提。

但當前，中國的環境治理體系和治理能力仍處于初級階段，與生態文明建設目標以及人民群眾對美好環境的期盼存在一定差距，需要立足于國情，構建提出環境治理理論體系的中國方案。對此，學者們取得了共識。南開大學徐鶴教授認為，長期以來中國環境治理方式不斷發生著轉變，從末端治理到過程治理，再到源頭治理，不同的社會發展階段促生了不同的環境治理手段，因此環境治理體系和治理能力現代化需要結合國情討論。北京大學王奇教授進一步指出，中國生態文明建設的理論和實踐尚處于初級階段，還需要集合力量加強科學研究，構建生態文明的理論體系與生態文明建設的中國方案，推動環境治理體系和治理能力現代化。

構建環境治理體系的中國方案需要建立中國特色的智庫支撐。中國人民大學副校長朱信凱教授提出，中國人民大學是中國共產黨親手創辦的第一所新型正規大學，在推動生態文明建設和國家治理體系和治理能力現代化進程中責無旁貸；同時，作為一所在人文社會科學領域獨樹一幟的大學，需要發揮學科綜合優勢和人才智庫優勢，加大研究的力度，為推進中國環境治理體系和治理能力現代化做出更大的貢獻。

1.3 中國的環境治理融入并引導全球環境治理

全球化促進了全球治理，環境問題的綜合性、復雜性、不確定性和全球性也要求世界各國承擔共同但有區別的責任，同時還要具備靈活、及時、有力的治理能力。中國作為負責任的大國，正在融入并引導全球環境治理。

上海紐約大學Dan Guttman 教授從一個“局外人”的視角分析了中國環境治理演變過程及中美環境治理體系的差異，并以氣候變化、“一帶一路”為例，闡述中國環境治理體系的特色，即中國環境治理體系是以包括計劃和目標、行動和實驗為核心、以目標為基礎的治理模式；相比之下，美國環境治理體系是以法律為中心、以規則為基礎的治理模式。

中國生物多樣性保護與綠色發展基金會秘書長周晉峰提出，中國參與全球環境治理需要從“積極參與”逐步發展到“深度參與”，充分發揮NGO 的作用，提升國際話語權，以更加積極、穩健、自信的大國姿態參與全球環境治理機制的發展與變革，構建人類命運共同體。

PACE 理事會主席、世界自然基金會（WWF）中國項目主任胡濤以貿易對中國及全球環境的影響為例，論證了貿易與環境密不可分的關系，提出全球環境治理需要加強經濟和環境綜合決策。北京師范大學環境學院教授毛顯強則針對“一帶一路”倡議沿線貿易產生的環境影響展開分析，提出要關注敏感國家和部門，最大化降低貿易發展對周邊國家的環境影響。

2 環境治理體系以多元化保證穩定性

環境問題的嚴峻性促使中國思考和改革環境治理體制，推動環境治理體系和治理能力現代化，其基本理念是環境保護的多元治理，包括主體的多元化、機制的多元化、支撐學科的多元化。

2.1 主體多元化

從政策層面來說，生態文明建設是構建人類命運共同體的重要契機，黨的十九大提出要構建“以政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系”，這是我國環境治理體系和治理能力現代化的基礎。

從理論層面來說，環境治理強調環境保護的主體多元化，即政府、企業、個人、家庭、社區、社會組織、媒體、智庫等均是環境治理主體，并在全球層面形成了理論共識。地球憲章國際秘書處的執行理事Mirian Vilela 強調了理論框架在全球環境治理中的重要指導作用，如《里約環境與發展宣言》強調環境權、環境信息公開、環境公眾參與及環境公平公正等；《奧胡斯公約》強調環境治理的多主體參與、關注不同社會主體和政府之間的互動關系、將政府問責和環境保護相結合等。

從實踐層面來說，隨著環境和社會的協調互動以及可持續發展的不斷推進，環境治理主體多元化成為必然趨勢。生態環境部環境規劃院葛察忠研究員認為，社會型主體在我國環境治理體系中處于缺位狀態，環境治理體系和治理能力現代化需要發揮不同主體在現實環境治理中的作用。王華教授則長期致力于推動環境社會治理在中央和地方層面落地，他強調，環境社會治理在國家和地方層面的重要性不容忽視，要采取有效手段發揮除政府和企業外的其他社會主體的環境保護作用，全方位調動社會力量、綜合運用社會手段做好環境保護工作，積極有效預防和化解社會矛盾。

2.2 機制多元化

部分與會專家認為，環境治理體系的形成和實施是建立在多維度運行機制基礎上的，有效的環境治理機制保證了環境治理體系的高效執行，如多方面的綜合性治理機制、第三方治理機制、社會監督機制、信息公開機制、圓桌對話機制等。

美國加利福尼亞大學圣塔芭芭拉分校環境科學與管理學院的奧蘭·楊（Oran R Young）教授基于行為機制和適應性理論探討環境治理問題，認為治理是一種社會功能，核心是指導行動者的行為以實現社會目標，治理體系需要行為機制的指導。他指出，在環境治理體系中，可利用多種行為機制來引導社會成員和其他利益相關者，包括基于規則、原則、目標、承諾、標準的方式以及綜合性治理機制。

國家發展改革委相關負責人馬維晨指出，環境治理中需要重視社會資本的引入，完善第三方治理機制，并加強企業信用評價、社會誠信機制和社會監督機制建設，建立高效、高質和可持續的第三方治理體系。

生態環境部環境規劃院李曉亮研究員則分析了采用現代化手段的環境信息公開在環境治理能力現代化中的作用，提出在未來應開展基于環境監管數據與互聯網大數據的企業環境績效評估，完善信息公開機制。

王華教授以圓桌對話機制為例，為環境治理提供了一種具有有效性和可行性的溝通機制，環境圓桌對話可為某一環境問題的利益相關者、責任相關者及中立的第三方提供平等溝通協商的平臺，促進達成多方可接受的協議，是提高環境治理水平、完善環境治理體系的重要補充。

2.3 發揮多學科優勢

環境治理是一項體系工程，涉及環境科學與技術、經濟與管理、法律、工程與技術等多個領域的復雜性問題，單一的學科范式越來越難以適應環境治理體系與治理能力現代化的需要，因而有必要建立多學科交叉融合機制，發揮學科優勢，深化環境治理體系的理論基礎。

中國人民大學榮譽一級教授、著名環境經濟學家張象樞先生強調，環境問題是具有復雜的體系性系統，因此需要構建完備的環境治理體系，利用多學科優勢，積極投入到構建環境治理體系與提高環境治理能力的實踐中。

中國政法大學王燦發教授從環境法的角度闡述了對環境治理的理解，特別強調了環境治理的多學科特征，認為法律手段為生態文明建設和環境治理體系形成提供了法制支撐，同時生態文明建設在環境法制更新、發展和完善方面還有更多需求。

3 環境治理體系與治理能力現代化已邁出實質性步伐

在此次年會中，環境執法與司法、綠色消費、金融與貿易、能源轉型及區域發展等領域涌現了大量的環境治理實踐與案例，豐富并驗證了具有中國特色的環境治理理論體系，反映出我國環境治理體系與治理能力現代化的實質性步伐已經邁出。

3.1 環境治理堅持歷史坐標下的問題導向與責任導向

我國生態文明建設壓力巨大，進入了滿足人民日益增長的美好生活環境需要的攻堅期，也到了有條件、有能力突破環境問題的窗口期。趙英民副部長指出，環境治理體系與治理能力現代化涉及誰來治理、如何治理、治理效果怎樣三個問題，分別對應多元參與、治理機制和監督考核三大要素。治理體系構建和治理能力建設既要堅持問題導向，解決當前經濟發展帶來的生態環境問題，又要堅持責任導向，把握生態環境治理的發展方向，適應時代變化；既改革不適應實踐發展要求的體制機制與法律法規，又不斷構建新的體制機制與法律法規，使各方面的制度更加科學和完善，進而推動環境治理體系和治理能力與基礎結構相適應。

當前中國環境治理體系與治理能力現代化具有如下特征：①以黨的十九大為歷史坐標，黨的十九大提出的新目標要求我們必須要穩步推進環境治理體系和治理能力現代化改革。②以科學高效與公平公正為檢驗標準，既實現最好的環保效果，又要充分考慮區域發展需求。③以生態文明建設、依法治國及經濟高質量發展為根本基礎，需要堅實的政治基礎、法律基礎及經濟基礎。④以構建“四梁八柱”為基本保障。其中，“四梁”指確立生態文明思想、生態環境系統機構改革、高質量發展、高水平保護，“八柱”指強化政府領導責任、深化企業綠色生產職責、構建全民行動體系、加強監督機制、壯大市場治理力量、健全環保標準、完善制度政策、開展目標評價考核。

3.2 環境治理體系與治理能力現代化的多維度研究與實踐

國務院發展研究中心研究員周宏春認為，從中國環境治理體系的內在邏輯來看，我國的環境治理必須做到頂層設計與基層實踐相結合，而不同的研究和實踐也為環境治理體系和治理能力現代化提供了現實指導。從本次年會來看，中國環境治理體系與治理能力現代化的著力點體現在以下四個方面。

首先，生態文明法治建設適應環境治理體系，推進環境治理能力提升。王燦發教授認為，法律手段是促進生態文明建設長久落地的重要支撐，應從政治角度提出加強法治建設，保證嚴格執法和司法。香港中文大學副教授徐袁研究表明環境執法運動可對守法者產生長期的積極影響，并強調環境執法系統和戰略應與新的合規監測技術相適應。

其次，經濟活動的綠色改進將不斷豐富環境治理的外延，也是環境治理體系的活力所在。生態環境部環境發展中心主任任勇認為，黨的十九大報告將推進綠色發展作為建設生態文明的首要任務，提出要“加快建立綠色生產和消費的法律制度和政策導向”，然而消費領域的綠色轉型較生產領域相對薄弱，對資源環境產生了巨大壓力，已成為制約社會經濟系統綠色轉型的重要問題，建議我國應高度重視并緊緊抓住當前綠色消費轉型的窗口機遇期，大力推動綠色消費模式。胡濤博士和毛顯強教授則基于貿易的視角，提出系統性的環境與貿易綜合決策也會對國家層面的環境治理體系產生強有力的影響，在國際貿易中關注環境因素也是中國環境治理融入國際環境治理的重要途徑。

再者，傳統金融手段的綠色化以及綠色金融手段的社會化，夯實了環境治理的資金機制。世界銀行高級投融資專家朱達基于綠色金融理念探討挑戰區域和期限的綠色投資問題，其主要以投資人的角度來分析綠色投資的現狀，提出當前中國綠色產業市場具有嚴執法、大需求、高增長的特征；綠色金融資本市場具有債權為主、國際市場化、融入標準化的特征。世界銀行國際金融公司高級環境專家石正方發表題為“綠色金融與環境社會風險管理”的報告，論證了金融行業在推進環境與社會風險管理中發揮的作用。他指出金融機構既可以是環境治理的對象，也可以是環境治理的一個主體，企業的環境社會風險會通過不同方式轉移給金融機構，金融機構需要建立完善的環境社會風險管理體系，推進銀行綠色治理與環境社會風險管理評估。

最后，資源環境要素引入區域性和全局性的經濟增長范式中，體現了環境治理的層次性。浙江大學石敏俊教授站在區域發展與水環境要素關系的角度，闡述了當前京津冀地區面臨的水資源約束問題及可能的解決措施，并指出，建設京津冀世界級城市群只能走結構優化之路，水資源開源和節流并重。香港科技大學教授、清華大學特聘教授齊曄則從中國能源轉型及其治理變革的角度，剖析了能源與中國經濟發展的關系，分析了中國能源轉型的發展趨勢、意義及內在動力，強調科學技術及綠色金融的發展推動了中國能源轉型，而政府及政策的作用有待加強。

4 結論

會議認為，堅持黨委領導、政府主導是中國環境治理體系和治理能力建設的根本基礎，加強政策引導和責任落實成為環境治理體系和治理能力現代化的核心命題，需要從包括參與主體、管理手段、制度安排等不同維度進行完善和配合。生態環境部法規標準司相關負責人王力也指出，我國環境政策的重要功能就是支撐綠色發展。從環境治理體系與治理能力現代化的需求來看，政策的頂層設計需與基層實踐相結合，長期目標與短期目標相結合，環境治理目標與手段相兼容，同時明確責任主體，提高對政策實施效果的評估與反思，及時基于現實需求做出調整。

當前環境治理主體的多元化、能動性及互動性與現代化的環境治理體系和治理能力之間仍存在較大差距，主動參與力度偏低。對此，首先應在國家機構改革的同時加強立法、執法和司法建設，適應環境治理體系和治理能力現代化的需求，使各類主體參與環境治理有法可依、有章可循，完善多元主體的參與路徑。其次，加強環境宣傳與教育，針對政府、企業、社會組織和公眾的不同特征和不同層次分類施策，提高各主體的生態環境保護責任意識和行動意愿，促進環境治理主體間的信息暢通，提升各主體共同參與環境治理的有效性。再者，推進環境治理的市場化進程，建立健全能夠充分反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值和環境損害成本的資源環境價格機制，加強財政資金引導，構建激勵社會資本積極參與環境治理的綠色金融體系。

當前，中國環境治理的實踐案例豐富、成果豐碩，但碎片化和分散化問題較為突出，中國特色的環境治理理論發展相對而言也存在一定程度的滯后性。因而，環境治理體系和治理能力要在系統性和完整性上實現進一步突破，應以系統性思維構建環境治理體系，實現環境治理理論和實踐的相互促進。環境治理體系的系統性來自環境問題所具有的復雜體系性，全社會應建立以人與自然和諧的共生關系為核心，以時間和空間背景為主場，以主體與客體共生關系的生成與演化過程為主線，以生態功能區生態產品體系全生命周期價值鏈增殖與減殖為主題，以增強生態產品生產能力之目的與路徑為主旨的框架結構。