文化PPP的應用范圍、模式選擇及特許權協議

楊 松

1 文化PPP概念、推廣范圍及復雜性

1.1 文化PPP概念形成和定義

文化PPP 概念是近年才出現的。2015年財政部、國家發展改革委、人民銀行出臺《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》，決定將政府與社會資本合作模式(PPP)推廣和應用到文化等公共服務領域，文化PPP概念才逐步走入公眾視野，引起學者關注。2018年11月文化和旅游部、財政部聯合發布《關于在文化領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)[1]，“文化PPP”概念第一次正式被寫進政府文件?！吨笇б庖姟分?5次提及“文化PPP”概念，并對推廣文化PPP 模式的指導思想和原則、推廣領域、實施過程、政策保障等提出了明確要求，成為指導文化PPP模式健康發展的綱領性文件。

在此之前，有不少學者對公共文化領域應用PPP 模式的可行性、應用領域和范圍、具體模式選擇等問題進行了研究。張曉敏等研究了在公共文化設施中引入PPP 模式的可行性，針對大型公共文化設施和基層公共文化設施構建了四種PPP 模式架構[2]。楊松提出，公共文化服務領域應用PPP 模式，必須充分考慮到公共文化屬性和特點，文化PPP 模式主要適用于基礎設施、公共文化產品的生產與制作等領域；實施文化PPP 項目，必須正確處理好公益性與經營性、均等化與個性化、普遍服務與提高效率三對關系[3]。李佩森提出，文化類PPP 項目應健全價值評估體系，傳統的“成本法+ 未來收益”價值評估方法并不適合文化產業項目，需要加強效益評估[4]。潘琛等指出，文化產業PPP 評價體系不完善，公益性與社會資本的逐利性之間的平衡關系尚不明晰[5]。

文化PPP 就是將政府與社會資本合作模式(Public-Private Partnership，PPP)應用在公共文化服務領域，政府將某個文化服務項目的特許經營權授予競爭產生的社會資本方，雙方簽署特許權委托協議，在一定期限內由社會資本方負責項目的投資、建設、運營和管理，社會資本方承擔項目的投資和運營風險并獲取相應的投資收益，期限屆滿項目無償移交給政府。因此，文化PPP模式就是政府和社會資本共同提供公共文化服務的一種供給方式，是對傳統文化供給方式的創新，是解放和發展文化生產力的重要舉措。

1.2 文化PPP項目推廣范圍

《指導意見》對文化PPP 模式的推廣和應用領域提出了原則性的要求，即“鼓勵社會需求穩定、具有可經營性、能夠實現按效付費、公共屬性較強的文化項目采用PPP 模式”[1]。這個規定既體現了PPP 模式對項目可經營性、需求來源穩定、使用者付費等專業化要求，也考慮到了文化項目的公益屬性、著重社會效能評價、按效付費等特殊性。根據近年各地文化PPP 實踐成功經驗，文化PPP 模式主要適用于六大領域。

(1)文化基礎設施領域。主要指圖書館、文化館、博物館、公共閱讀空間、影劇院、農家書屋、職工書屋、鄉村文化室(站)等文化基礎設施項目及配套項目。文化基礎設施類項目可經營化程度高、投資規模大、建設周期較長，非常適合應用PPP 模式。

(2)文化產業聚集發展領域。主要指文化產業聚集區、文化產業園、文創園、文化創意坊、創意工廠、文化廣場、文化科技園、公共文化發展示范區等文化產業發展聚集建設和發展項目。文化產業聚集區建設與管理，需要引入社會力量和社會資本，也比較適合應用PPP 模式。

(3)特色文化傳承創新發展領域。主要指優秀傳統文化、民族文化、地域文化、服飾文化、飲食文化等傳承與創新發展領域。包括傳統文化產品、特色文化產品的生產與制作項目，特色文化展陳與演出項目，文化遺產、文物建筑資源的保護、修復和再利用等，都可以應用PPP 模式。

(4)公共文化服務領域。主要指為社會公眾提供書報閱讀服務、書刊借閱服務、閱讀推廣、博物館展陳、藝術展覽、文化會展、社區(街鄉)文化活動、文化教育培訓、公共文化傳播、引導文化消費等公共文化服務領域的項目。既包括傳統的紙本圖書閱讀服務，也包括視頻閱讀、在線閱讀、有聲閱讀等服務項目或產品。目前各地公共文化服務項目中，社會力量參與的積極性較高，為應用PPP 模式創造了條件。

(5)非物質文化遺產保護領域。各族人民世代相傳并視為其文化遺產組成部分的各種傳統文化表現形式，包括傳統文學、語言、美術、音樂、舞蹈、曲藝、傳統技藝、傳統禮儀、節慶民俗等，也包括作為這些非物質文化遺產載體的實物和場館等，其保護、傳承創新、文創產品實物制作和場館建設等可以采用PPP 模式。

(6)文化與其他產業深度融合發展領域。主要指文化與旅游、文化與科技、文化與教育、文化與體育、文化與健康等產業深度融合發展的領域。比如，旅游景點投資建設、大型文化旅游設施建設、體育場館建設等，都非常適合應用PPP 模式。

吃了燈草，說得輕巧，你指望啥還？田間的老鼠嘴尖牙利個啥？你以后能走個正道，混好混孬先不提，只要回家，別讓村里人戳咱脊梁骨，那八萬塊錢算個毬。人要臉，樹要皮，沒臉沒皮啥東西？人過留名，雁過留聲，一個人的名聲比啥都重要，不過呢，話也說過來，年輕的時候，打兩個黑老鴰碗也屬于正常的事，咱可不能一頭撞到南墻上，浪子回頭金不換哩。李老鬼說著停下手中的活兒，點上一顆煙吃。我這是捋料你，苦口婆心的，我圖個啥？他又說。

綜上所述，文化PPP 模式應用的領域和范圍極其廣泛，具備良好的發展前景和預期。

1.3 文化PPP項目的復雜性

文化PPP 項目的復雜性主要是由文化項目的公共性、公益性特點及回報機制不明確等因素決定的。

(1)文化PPP 項目公益性強，整體可經營化程度不高。文化項目屬于公共物品或準公共物品，非排它性、非競爭性特點較強，除基礎設施和文化產業項目外，一般文化項目的可經營化程度不高；建設周期和投資回報周期較長，由于受到政府文化管制政策等多種因素影響，回報機制不明確或不確定性風險較大；受消費者的消費習慣和消費偏好影響較大，“使用者付費”機制一般難以大范圍推廣使用；價格機制不敏感，在實施特許經營過程中，對文化產品(服務)的價格調整可能會引起消費者質疑和反對。

(2)文化PPP 項目物有所值評估比較困難和復雜。物有所值評估是實施文化PPP 模式的前提條件。傳統的成本法、收入法、銷售法、投入產出法、消費支付法、回報率法等評估方法無法對文化類項目價值做出科學的、準確的評估，特別是文化項目產生的外溢效益、外部性等無形價值和社會效益難以估值，這導致文化項目(服務)定價困難。需要針對具體項目，構建評估模型，采用綜合評價方法。

(3)文化PPP 模式下政府付費方式是一把雙刃劍。政府付費是文化PPP 模式的運行基礎和重要保障，《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》指出：“社會公共服務項目通常采用政府付費或者可行性缺口補助機制，很少采用單純的使用者付費機制?！盵6]但政府購買或補貼，可能產生企業串謀、搭便車和政府尋租等機會主義風險，從而造成社會福利和效率的損失，因而需要在特許協議中制定有效的防范風險條款。

(4)文化PPP 項目選擇合作伙伴存在一定的困難。文化項目不同于一般性的PPP 項目，特別是公共文化服務類、非物質文化遺產保護類等公益性強的項目，社會資本進入的意愿并不強烈，選擇合作伙伴不易。如何穩定投資回報、盤活文化資產、挖掘文化價值、吸引社會資本投資文化項目，是對政府文化治理能力的考驗。

2 文化PPP項目模式選擇和實施過程

2.1 文化PPP項目具體模式選擇和制度安排

(1)委托經營模式(Managment-Contract，MC)。即政府將某一公共文化服務設施或某一經營項目直接委托給社會組織、企業經營管理，雙方簽訂委托經營協議。從企業角度看，也可理解和定義為合同承包方式。實際上，所有政府都在用合同承包安排公共服務[7]。委托經營方式一般適用于有明確經營范圍、經營目標和經營事項的具體項目，委托經營期限一般限于3-5年，期滿后要重新簽訂委托協議。

(2)建設-運營-移交模式(Build-Operate-Transfer，BOT)。即經政府授權并簽署特許權合約，由社會資本方投資建設和運營某個文化項目，期滿無償移交給政府。經營期限一般在10-30年。目前這種模式在文化項目中應用較為普遍。

(3)修繕-運營-轉讓模式(Vacate-Repair-Operate-Transfer，ROT)。即由社會資本方按照政府對文化(文物)資源管理的要求進行項目投資，開展修繕和經營，實行市場化運作和社會化管理，并在合約期限內按協議約定獲取經營收益，合約到期時無償移交給政府。隨著文物領域社會化開放，這種模式正得到推廣應用。

2.2 文化PPP項目實施過程

根據我國有關法律法規和政策指引，實施文化PPP 項目一般要經過五個階段。

(1)開展物有所值評估。物有所值評估是通過與傳統的投資方式進行比較，對文化項目采用PPP 模式所帶來的綜合價值進行定性和定量分析。在分析項目的基本情況、投資環境、風險識別的基礎上，對成本效益進行定性和定量估算，對項目綜合效益做出判斷。重點要對項目的經濟性(是否節省政府投資)、時效性(融資時間成本)、效率性(建設周期)、效益性(著重社會效益)等進行分析和判斷，從而得出結論并給出政策建議。

(2)進行財政承受能力論證。財政承受能力論證是在項目風險、政府責任識別和政府財政承受能力影響因素分析的基礎上，對項目支出額度進行測算，并通過數學建模和建立指標體系，測算和論證不同情景下政府財政承受能力。具體包括：政府股權投資支出責任、政府運營支出責任、風險承擔支出責任、配套投入支出責任等，并確定在未來每個年度中的財政支出比例。根據財政部有關文件的規定，每年全部PPP 項目支出責任不得超過一般公共預算支出的10%[8]。進行財政承受能力論證的根本目的是確保項目得到財政支持，防范政府債務風險和項目風險。

(3)制定PPP 項目實施方案。在實施PPP 項目之前，政府要委托第三方專業機構編制PPP項目實施方案。內容包括對法規政策、項目概況、項目可行性、合作方式、項目公司的設立與運作、融資方式、交易結構、風險分擔、實施程序等進行全面的分析研究，為實施PPP 項目進行科學和專業化論證。

(4)簽署特許經營協議文本。經多輪談判和協商后，政府與社會資本方要簽署特許權協議(合同)。特許權協議是政府與社會資本方必須遵守的共同準則和契約，受法律保護，具有法律效力。2014年財政部和國家發展改革委分別發布了《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》和《政府和社會資本合作項目通用合同指南(2014年版)》，對特許權協議基本框架、核心條款、特定條款、付費機制等提出了原則性要求，可作為起草文化PPP 項目特許權協議文本的參考依據。

(5)政府批復。提交物有所值評估報告、財政承受能力論證報告、PPP 項目實施方案等后，還要履行法定程序，報請地市級以上政府審批。

3 文化PPP項目特許權協議設計中的四大機制

目前我國文化部門還沒有發布文化PPP 項目特許權協議示范文本。各地方在實施文化PPP過程中，主要依據財政部和國家發展改革委發布的兩個合同指南①，同時參考和借鑒其他公共服務領域的PPP 協議。PPP 特許權協議是約束、調整項目參與各方的責任、權利和義務關系的基本準則，也是整個PPP 項目龐大而復雜合同體系中的基礎協議。在文化PPP 特許權協議設計中，應當著重對回報機制、付費機制、爭端解決機制、監管機制等核心機制做出科學合理的制度安排。

3.1 優化文化PPP項目回報機制

《指導意見》 明確提出文化PPP 項目要“優化回報機制”“依法依規為文化PPP 項目配置經營性資源，為穩定投資回報、吸引社會投資創造條件”[1]?；貓髾C制是文化PPP 協議中的難點問題。一方面，政府對項目不承諾固定回報，也不提供保底承諾，且嚴禁利用PPP 項目進行變相舉債(名股實債)和變相融資，以防范地方政府債務風險；另一方面，PPP 項目必須確立回報機制。為此，《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》要求針對公共服務項目制定特定條款。通過特定條款，采取PPP 項目文化價值深度開發、存量資產再利用、開發性資源補償等方法，提升PPP項目的可經營化程度，建立起穩定的回報機制。

3.2 明確文化PPP項目付費機制

文化項目一般實行免費提供或成本價收費，決定了文化PPP 項目很難通過單純的使用者付費方式回收成本并獲得收益。因此，文化PPP項目通常采用政府付費或可行性缺口補償兩種付費方式。政府付費就是政府按照項目績效進行付費，如果項目公司提供的服務未達到合同約定的績效標準，政府付費就要扣減?？尚行匀笨谘a償是政府對服務項目的市場價和優惠價之間的差價向項目公司進行的補償，以維持項目公司的正常運營和合理收益。從現實案例看，文化PPP 項目付費機制設計，要體現績效要求，堅持按實效付費，避免企業躺在財政上吃“大鍋飯”，促進項目公司提高效率和效益；從長遠發展看，文化PPP 項目付費機制要探索使用者付費、搭載開發性經營項目等辦法，逐步提高使用者付費比例，提升項目公司自主經營能力，鼓勵企業長期運營和延長企業生命周期，減輕財政負擔。

3.3 強化文化PPP項目爭端解決機制

PPP 項目涉及利益主體多元，利益關系復雜，建立爭端解決機制是確保PPP 項目成功的關鍵所在。《指導意見》要求“各級文化、財政部門要積極協調配合，鼓勵各地建立跨部門的PPP工作協調機制”[1]。因此，文化PPP 特許權協議中一般需要單獨設立“爭議解決”條款，建立爭端解決機制。爭議解決條款中，要明確爭端解決程序、爭端解決方法、法律豁免等內容。

3.4 完善文化PPP項目監管機制

PPP 模式下，“政府淡出”并不意味著政府責任的放棄。經過“政府責任邊界與組織界面”[9]識別后，可以確認政府是PPP 項目的規則制定者和監管者。國內外PPP 實踐經驗表明，在任何情況下，民營化的基礎設施特許權都需要有效的政府規制，相應的“規制體系必須是有限度的、透明的、公平的和連續的”[7]?！吨笇б庖姟芬裁鞔_要求文化PPP 項目加強全生命周期監管，嚴把項目入口關，加強項目實施監管[1]。PPP 項目監管機制，首先是指政府對社會資本方及其項目全生命周期過程實施有效監管；其次是指監管者也需要被監管，以防范監管者“被俘獲”。PPP 項目需要公開信息，并接受專業機構獨立審計和績效評價，以“增強社會資本信心，讓項目陽光運營”[1]。為此，需要在文化PPP 協議條款中，加強監管機制設計。比如，公共圖書館法人治理結構制度改革設計可以移植到PPP 項目中。

4 結語

本文討論了文化PPP 模式主要應用范圍、模式選擇、文化PPP 項目的復雜性及特許權協議核心機制等問題。文化PPP 模式推廣中，要堅持公共文化服務發展的基本方向，著力解決和處理好公益性與經營性、均等化與個性化、普遍服務與提高效率、物有所值與承受能力、監管與被監管等關系問題，創新公共文化服務供給方式，提升我國文化服務供給水平和能力。文化PPP 項目及特許權協議涉及文化產權制度、拍賣理論、激勵理論、交易成本理論、公共管理理論、財政金融理論等理論基礎和方法，需要在實踐中進一步規范文化PPP 特許權協議設計，提升政府與社會資本合作水平。

注 釋

①國家發展改革委發布的《政府和社會資本合作項目通用合同指南》為PPP 合同設計了15個模塊、86 項條款，其中包括10個通用模塊。除通用模塊外，其他模塊可根據實際需要靈活選用。