入海河流污染防治的法律分析

高 旭

（中國海洋大學法學院，山東 青島 266100）

一、關于入海河流污染防治的立法現狀

目前，我國對入海河流污染防治的立法還處于較為零星、松散的狀態。《中華人民共和國水污染防治法》第二條明確規定，“本法適用于中華人民共和國領域內的江河、湖泊、運河、渠道、水庫等地表水體以及地下水體的污染防治。海洋污染防治適用《中華人民共和國海洋環境保護法》”。而《中華人民共和國海洋環境保護法》第三十一條規定，“省、自治區、直轄市人民政府環境保護行政主管部門和水行政主管部門應當按照水污染防治有關法律的規定，加強入海河流管理，防治污染，使入海河口的水質處于良好狀態”。在《防治陸源污染物污染損害海洋環境管理條例》中，主要是關于陸源污染排放的禁止性規定，針對入海河流的污染防治并沒有做過多的說明。此外，該條例自1990年頒布實施以來至今仍未作修改，已經落后于我國現階段高速發展的經濟水平，部分內容亟待推陳出新。部分地方性法規對入海河流的污染防治也做了相應的規定，如《山東省小清河流域水污染防治條例》。

入海河流在污染防治過程中存在的問題主要體現在以下幾個方面：

第一，盡管入海河流發源于陸地、流經山川平原、最后匯入海洋，但根據我國現行的法律法規之規定，入海河流（尤其是涉及靠近入海口的河段）的污染防治彷佛陷于無主管理或者管理混亂的窘境。《海洋環境保護法》和《防治陸源污染物污染損害海洋環境管理條例》只是規定直接污染海洋環境的情況，卻忽視了間接污染海洋環境的入海河流。對于入海河流的污染治理大多依賴政府管理以及立法位階較低的部門規章和管理條例，缺乏統一的法律法規約束。盡管政策的靈活性在一定程度上彌補了法律的滯后以及賦予政府行政管理機構保護環境、治理環境的選擇權，但利弊相依，入海河流的污染治理不可能只依賴層出不斷的政策和概括性的法律規定，仍需要出臺具體法律法規以保持其穩定性。

第二，目前，我國對入海河流的治理方式單一，治理手段主要是限制污染物總量排放和地方政府的管控行為。我國地域遼闊地形復雜多變，入海河流跨度大，呈現出分段特征。由于缺乏統一聯動的監測機制，入海河流的治理易出現分段河流污染物總量未超標，累積到下游段尤其是入海口段污染物總量監測超標的情況。近岸海域的污染狀況表明，近岸海域的納污能力已經很弱[1]，被動地采取末端治理的方式，局部海域已遠超出環境容量的要求。

實際上，在我國尚未建立入海河流的管理體系，其保護目標、生態環境要求、水資源分配等尚無專門機構與專業管理人員開展管理，只依賴于《水污染防治法》和《海洋環境保護法》的原則性規定，從某種角度上講，入海河流還存在一些“長期失管”的情況。

第三，河流附近多為農田種植區、居民生活區、工業區等，由于公眾環境保護意識較弱，畜牧業養殖業產生的污水、生活污水的直排、農田灌溉水的匯入等都是造成河流污染的因素，入海河流中下游污染物排放總量增加，河流的自凈能力減弱，生態系統脆弱[2]。

此外，近十幾年來，由于對河流生態環境的理解不足，治理工程與河流生態保護結合考慮不夠，河流治理目標主要集中在河流的安全保障上，在一定時期內出現了一些弱化河流自然特性、破壞河道生態結構、降低河道生態服務價值的人為河流治理工程，如裁彎取直，也加劇了河流污染防治的難度。

二、目前對入海河流污染防治的實踐

（一）以我國渤海地區的入海河流為例

《2016年中國海洋環境狀況公報》對渤海海洋生態環境做了分析，目前渤海生態環境的主要問題有：一方面，污染物入海總量高居不下，近岸海域污染嚴重；另一方面，受到陸源排污和海岸帶開發活動等影響，生態系統健康狀況不佳，部分已出現退化。

根據渤海污染現象的調查研究表明，陸源污染物是該海域水質惡化的主要原因[3]，而由入海河口排入的陸源污染物約占陸源的80%。縱觀渤海環境整治行動的過程，不難看出還存在幾方面的問題。

首先，入海河流的污染防治并沒有單獨的立法條文規定，《渤海海洋環境保護總體規劃》（2008-2010年）也只在基本原則中明確規定了“海陸統籌、河海兼顧”，全面加強從海洋到河流，從入海口到流域上游地區的污染源控制。

其次，在已有的渤海治理規劃和計劃中，更多的是一連串的數字指標，如污染物入海總量控制指標、近岸海域水環境質量指標體系，以及與之相關的整治項目等。過分注重量化指標，就可能導致海洋環境保護主管部門只看到導致渤海環境受損的各種污染源而忽略了污染源背后人的行為[4]。

最后，未建立公眾參與渤海環境綜合整治的長效機制，公眾的漠視對環境治理也產生了嚴重的制約作用。

（二）以歐洲的萊茵河的污染防治為例

萊茵河是目前世界上跨界流域治理污染最成功的一條入海河流。20世紀50年代到70年代初，萊茵河水體遭到一系列污染事件的嚴重破壞，到80年代萊茵河曾一度淪為“歐洲浪漫的下水道”。對萊茵河的污染治理工作始于20世紀中葉，但最初的幾十年治理效果甚微，直到1986年瑞士巴塞爾化工廠污染事件，為萊茵河的“置之死地而后生”掃除了政治障礙，成為治理萊茵河的關鍵轉折點，流域各國進而全力支持環境保護。

ICPR通過了“萊茵河行動計劃（RAP）”，確立了恢復生態系統的目標。設立由政府組織和非政府組織組成的觀察員小組，以及水質工作組、生態工作組和排放標準工作組等工作機構，確保水污染治理舉措的落實；建立9個國際監測斷面和7個國際監測與預警中心，一旦有水污染事故發生，發生地所在的國際監測與預警中心即刻發布預警信息，并詳細監測記錄污染事件發展進程[5]。

根據萊茵河水污染治理結果，我們發現其治理過程中比例分擔較明確和具體，各國制定河流保護相關制度措施，保證了合作的延續性，流域全覆蓋的預警機制對污染者形成有效制約[6]。萊茵河治理成功的案例啟示我們，入海河流治理采取聯動合作的形式，不僅減少了重復治理帶來的政府財政壓力，也極大地降低了陸源污染物對海洋環境的損害，提高了河道周邊及河流入海口周圍海域的生態環境質量。

三、以青島市李村河為例分析我國入海河流的污染防治

李村河是青島市東岸城區流域面積最大、河道最長、支流最多的一條入海河流，李村河河流跨度較大且污染分布呈現出自中游向下游越來越嚴重的趨勢，在入海口污染達到峰值。就總體而言，李村河的水質狀況差，污染嚴重，主要表現為水體的富營養化和黑臭水橫流，主要污染物為生活污水和工業廢水。

李村河污染原因主要有：

第一，沿河居民和企業的環境保護意識不高。一方面，生活垃圾的隨意丟棄造成河道堵塞，垃圾滲濾液匯入河水中。另一方面，由于監管不到，位沿河部分企業追求短期經濟利益偷排污水，也較大程度影響了河流的水質。第二，河道治理工作分散，缺乏整體性的組織領導與協調解決跨區域的實際問題、監督治理工作進展和實際效果。涉及相關責任部門包括各區城建部門、城管部門、環衛公司等，由于職責劃分不清晰對于出現的問題往往是互相推諉扯皮而得不到實質性的解決。第三，河道治理的基礎設施建設缺乏。一方面，排污管網及污水集中處理設施建設薄弱，李村河流域中下游區域排污管網欠缺，上下游截污管網并未全線貫通，大量污水不能集中收集到污水處理廠進行處理，部分污水通過溢流重新匯入李村河。另一方面，由于舊村改造拆遷和市政工程建設施工的影響，造成部分排污管網破損或者排水不暢，污水回流入李村河帶來二次污染。

此外，針對李村河的污染治理，其法律依據有《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國城鄉規劃法》《山東省海洋環境保護條例》以及《青島市河流污染綜合治理規劃(2014—2016年)》《青島市“十三五”過城河道綜合整治規劃》《青島市膠州灣保護條例》，上位法多是原則性規定，而具體規范又缺乏法律保障，多是以地方政府文件的形式規定，如《青島市人民政府辦公廳關于印發2013—2015年環膠州灣流域污染綜合整治方案的通知》。

以上關于李村河污染問題介紹也映射出我國入海河流普遍存在的問題：首先，大量陸源污染物造成入海河流水體黑臭、富營養化、水質惡化；其次，針對入海河流的污染防治缺乏統一的法律法規約束，多以政策規定；再次，污染治理不成體系，分區域、河段管理現象普遍；最后，公眾的環保意識較弱，污染物總量居高不下，很大程度上增加了治理污染的難度。

四、入海河流污染防治的思考

（一）完善立法對入海河流的污染防治規定

河流的污染防治最理想的狀態應當是由法律規則來主導，在程序上也是這么設計的，但我國現實是由政府主導的。制定和完善海洋環境保護和入海河流污染防治法律法規和規劃，研究、出臺配套的法律法規、政策和管理辦法，把“保護海洋環境免受陸源污染”工作納入法制化軌道，為海洋環境保護、防治陸源污染物提供現行《海洋環境保護法》沒有具體規定的可操作的條款，使海洋環境保護有法可依、有法必依、執法必嚴。

一方面，我國對海洋污染防治已經積累了較多的管理經驗，并形成了基本的制度框架，具有良好的法律基礎；另一方面，由于是針對污染防治這一專門事務，法律調整范圍明確，對入海河流的污染防治完善要求海洋與陸地的聯動，將陸地與海洋環境保護協調起來，因此不需要專門性的條例來保障入海河流的污染防治，在現有的法律，如《海洋環境保護法》《水污染防治法》中，只需對入海河流的污染防治問題增添詳細、具體的新規定，就可以從根本上彌補入海河流污染防治立法保障缺失的弊病。

（二）實施流域—河口—海域聯動的污染防治機制

對入海河流的污染防治應堅持“一河一策”的原則，根據每條河流的流域特征、自然環境、經濟發展、污染程度、水量與管理條件等，因地制宜地進行污染防治。在入海河流的水環境綜合防治中，由于流域水環境屬于公共資源，并且河流水資源是不斷流動的，不能否認流域水環境的整體性特點，應堅持多部門協調統一原則，打破過去“多頭治水、海陸分離”的治理模式，充分考慮與河流所在區域的開發建設及相關的市政、水利等各部門項目建設的有機結合，確保污染防治方案的整體性與全局性，以及入海河流上下游之間、左右岸不同區域的連貫性和統籌性，加強跨界治污合作，形成治污合力，保障治污效果。

建立海陸統籌、多部門齊抓共管的聯動機制，能實現信息資源共享，共同分析預測海域污染狀況，科學決策，真正做到共同治理河流和海域污染。

此外，入海河流的污染防治還應與海洋環境的保護和治理目標相結合，突出重點，強化關鍵性工程的方案設計。建設完善區域排污管網，整治排污點源，實現污水納入污水管道，拆除臨時截污設施，取消排放口；整治完善河岸臨時截污設施，防止污泥及垃圾入河；加快城市垃圾城鎮生活垃圾和工業固體廢物的無害化處理設施建設，嚴格禁止沿海地區生活垃圾和工業固體廢物直接排入海洋，限期清除或妥善處理沿海及沿江河現有的積存垃圾和工業固體廢物堆積物；新建、改擴建城鎮污水處理廠，增加污水集中處理能力，為全面改善水環境質量提供基礎保障。綜合運用法律、經濟、行政手段，統一調度、全面規劃、確保入海河流生態化整治工作的有效開展。

（三）健全環境目標責任制，為入海河流污染防治提供保障

現行的《環境保護法》中規定了環境保護目標責任制和評價考核制度，明確了各級政府對環境質量負責。很多沿海地方對于環境保護的考核，都納入了近海水質改善的要求。國務院頒布的《水污染防治行動計劃》，統籌海陸水環境的保護，指出要強化環境質量目標管理，明確各類水體水質保護目標；強化地方政府水環境保護責任。此外，《生態文明體制改革總體方案》等政策性文件也明確了各級地方黨委和政府的生態文明建設和環境保護責任。海洋生態環保目標責任制是環境保護目標責任制的重要組成部分，但是在《海洋環境保護法》中并未規定。

健全環境目標責任制，要求有關政府工作人員特別是主要負責人在其任期內對入海河流的污染防治進行科學規劃，規定此期間內的本流域水環境問題應達到的目標。因此要求對流域水環境實行綠色政績考核，對主要負責人離任審計，建設包含經濟、生態等的綜合考核的法律指標體系[7]。同時，要完善與流域水環境保護相配套的制度，對流域內的重大污染企業的違法行為進行監督，并且追究企業與當地政府有關負責人以及相關負責人的責任，使政府在此方面的責任無法被規避。

（四）完善公眾參與機制，提升公眾環保意識

環保法中規定了公眾參與原則，因為公眾對入海河流污染防治和相關法規政策的落實有著重要的監督作用，也可降低執法成本。信息公開的主體應包括相關的政府、部門以及企業，公開的內容及時效應當由法律法規明確規定，保障公眾問責的權利。

加強信息公開，及時讓公眾了解流域與區域水環境質量和治污進展情況，擴大社會監督覆蓋面。及時在媒體發布重要治污信息、責任落實情況，宣傳治污先進典型，曝光環境違法行為，營造全社會關心支持保護水環境的良好氛圍。更為重要的是對于公眾問責后的處理結果應與被問責主體的政府業績直接關聯，并應及時向社會反饋。

此外，加大海洋保護宣傳力度是海洋生態環境保護與建設的一項長期而艱巨的任務，要廣泛深入地進行海洋環境保護方面的宣傳教育,進一步增強全民特別是各級領導干部的海洋環保意識。通過各種形式的宣傳教育,讓群眾意識到保護海洋生態環境是當今人類的共同責任。要充分發揮新聞媒介的知識傳播、輿論監督和導向牽引作用,普及海洋生態環境保護知識,提高決策者和公眾的海洋環保意識和法制觀念[8]，從而引導公眾加強對入海河流的環境保護意識。建立公眾參與激勵制度，對于流域水環境保護做出貢獻的，政府部門應當有所獎勵。

（五）加強信息共享，加快建立統一的生態環境監測網絡體系

長期以來，我國的環境監測以部門管理為主，監測受到不同主管部門的影響，同時近岸海域、近海河流段例行監測工作受各種條件的制約，我國整體的涉海監測體系完善和發展較慢。

新《環境保護法》和《生態環境監測網絡建設方案》已經提出統一監測和建立統一的生態環境監測網絡的要求。以近岸海域水質考核和入海污染物總量控制制度建設為契機，積極推進部門間信息共享機制的建立。在海洋、環保、水利等涉海部門間建立長效數據共享機制，將環境質量監測數據、陸源入海排污數據、流域斷面監測數據、河流斷面流量數據等重要的數據信息統籌共享，在統一協調的總體框架下，逐步實現陸域和海域環境監測指標、監測方法、評價標準等的有效銜接，共同推進近岸水質考核和污染物總量控制制度建設等工作的順利實施[9]。●