深圳法官員額制改革的回顧與展望

邵 鵬

法官員額制改革是本輪司法改革的重要內容之一，改革的成效對全盤的司法改革成效形成直接的正相關。廣東是司法改革首批試點省份之一，深圳的兩級法院更是在試點之前已經先行先試，圍繞著法官精英化進行了制度清障，早在1997年3月，深圳市寶安區人民法院就率先開始探索書記員集中管理和排期開庭制度的改革，2004年9月深圳中院在全國率先啟動法官助理制度試點，2006年6月，深圳中院形成《全市法院法官職業化改革方案》。在本輪改革中員額制工作在有一定容錯空間的前提下以試錯的方式快速推動，及時盤點梳理和總結對于本輪司法改革具有積極意義。

一、深圳法官員額制改革的經驗與評價

員額制改革的目標是實現讓審理者裁判，由裁判者負責。改革目標真正得以實現有賴于審判權運行機制和司法責任制的貫徹落實。審判權運行機制改革，主要解決的是“讓審理者裁判”；而司法責任制的貫徹解決的是“讓裁判者負責”。2013年10月，最高人民法院經中央批準就已經確定深圳市中級法院為審判權運行機制改革試點法院。改革后，新的審判權運行管理機制實現扁平化，把過去以業務庭室為單位縮短成以合議庭或者審判團隊為審判單元，減少了層層審批對獨立審判的行政化干預，還權法官。

具備歷史的沉淀，在積累經驗和教訓的基礎上，倚重本輪員額制改革自上而下的層層落實，深圳法院的人員分類管理基本到位，法院人員結構得到了優化，資源配置更加科學，內部運行機制更加流暢，審判質效持續提升。全市針對法官隊伍的單獨薪酬體系得以設置，法官待遇和法官等級掛鉤，按照薪級確定法官的工資和住房保障、醫療保健等福利待遇。員額制改革涉及各方面的配套，因此在總結經驗的同時也能看出深圳的特殊個性所在。

（一）制度改革的積淀提供了改革前行的基礎

作為司法改革的一部分，法官員額制改革在深圳的展開一直伴隨著司法改革的前行。從審判機構的分立設置到人員分類管理，再到審判權的合理配置，在尋求法官精英化道路上深圳一直在進行探索。在改革探索中，制度的基礎得到了持續的穩固，前期制度改革的積淀為改革前行提供了堅實的基礎。

人才積淀扎實。受益于早期開展的審判機構分置，審判專業人才的專業分工合理，在改革中成長的人才專業性很強；人員的分類管理為法官成長建立了很好的培養機制，從法官助理到法官的成長路徑有效減少了因為法官的過早催生導致的發育不良問題，而這種路徑的設置為現階段法官助理的培養提供了更好的反哺功能；因為人才的層層遞補效應，領導層的法律專業人才比例極高，這與最近頂層設計要求的副院長應該有法律從業背景高度適配。

機制運轉流暢。作為改革開放的前沿陣地，在適應經濟社會建設的內生動力和外部壓力的雙重作用力之下，執政者對法治建設予以高度重視，這種來自執政層面的法治現代化的沖動與法治社會的建設形成良性互動，良性互動所形成的氣場于外部觀察而言就是良好的法治氛圍。法院是良好法治氛圍的作用力之一，同時也身處該種氛圍之中，內部機制運行層面在不斷進行調適，機構得到不斷調整，審判權的運行得到不斷潤滑，裁判指引得到不斷更新。與全國的很多法院不同，深圳基層法院在獨任法官簽發裁判文書的獨立性方面走在了前列，因為收案數量的高企，審判權本就無法做到集中，而與全國各地的行政化審批的實質性審查相比而言，深圳在案件簽發的行政審批層面更加趨向流于形式，這與員額制改革要求的充分放權給審理者裁判不謀而合，深圳在這個意義上倒不像是革故鼎新，而更多接近于脫離形式，輕裝上陣。

（二）負面效應的沉積構成了改革前行的阻力

深圳人才積淀很厚重，與此相生的就是人才沉積。以某區法院為例，入額與否的吸引力不能在本輪員額選拔中得到充分體現。員額制改革的數據是：2014年6月根據深圳中院要求推薦第一批入額法官136名，2016年4月，根據廣東省統一部署和《深圳市法院首批法官入額推薦工作總體方案》及相關文件要求，申請入額法官135人，確定員額法官人選119人，選任率90%。一年后（截至2017年3月底），共4名員額法官調出、辭職和退休，1名員額法官調入，3名員額法官因身體原因申請退額。選任率達90%的比例已然處于高位，剔除因為身體原因、前期調離辭職等主動選擇對員額制作用產生的消減。這種現象的存在就來源于前期負面效應的沉積，深圳在制度的前行中積攢的正面效果明顯，但是負面的效應也不可輕視。

前期待遇滯后削弱撫慰效應。法院工作人員的入職門檻相比普通公務員明顯要高。作為法官的后備力量，在編法官助理的學歷要求通常為碩士研究生（最低為法學本科）且要求通過國家司法資格考試并取得A類法律職業資格證書；進入法院工作后需在法官助理的崗位上工作相對較長的年限方可提拔為法官。在法官助理到法官的成長階段形成了比較高比例的人才沉積，按本輪司法改革之前的規定，法院工作人員的工資收入與行政職級掛鉤，法官助理成長為法官階段受阻的同時也意味著行政職級被一定程度上阻斷。沉積的負面效應此前以人員離職的樣態得以釋放，數據顯示，從2009年到2013年底，深圳法院系統一共辭職34人，調走237人，相當于兩級法院政法編制人員的15.5%。①徐霄桐、孫悅：《不辦案的人，請離開法院檢察院》，網易新聞網，2014年3月31日，http://news.163com/14/0331/06/9OL67PA90001 4AED.html。而調到行政后勤等崗位的隱形離崗現象更加嚴重。與之前的因待遇不高選擇離職不同，在本輪中央員額推進中這種阻斷所形成的人才沉積以及與此伴生的待遇同比滯后性對預期的待遇增長的爆炸效應本應達成的撫慰效果造成較強的消減作用，本會以離職形式釋放的負面效應得以對沖，但是并不確定能完全實現對精英法官留用的制度預期。

內部機制運轉的慣性尚存。深圳前期機制的運轉相對高效，但前期的高效運轉恰恰帶有其自身運轉的慣性，制度的運轉給法院內部工作人員長期作用所形成的思維范式不容易得到完全扭轉，這種運轉慣性需要新的制度予以急剎和熨平。如法官助理的工作模式、審判團隊的行政化或形式化、人民陪審員的陪而難審的問題還在一定程度上存在，干預辦案和辦人情案的沖動尚在；因為前期人才沉積導致的在人才留用機制上缺乏溫度和力度的問題還在一定程度上存在；類案不同判的問題還在一定程度上存在；公關宣傳的失實性和誤導性還在一定程度上存在。這種慣性的繼續運轉的原因大部分來自于之前制度設計的負面效應的沉積。

（三）體制機制的自洽創造了改革前行的成就

2003年深圳中院試點法官職業化建設綜合改革，2004年試點法官助理制度。法官職業化建設綜合改革和法官助理制度試行與前期的機構專業化在體制機制上形成自洽，同時這兩種制度又持續作用于深圳法院系統后期的人才梯隊建設。制度與制度，體制與機制，以及它們交叉之間的作用力實現的自洽在本輪員額制改革中得到了體現。首先，入額選拔基本避免了院庭領導對員額的擠占。法官隊伍數量與案件數量相比整體處于偏低的狀態，法官人數本就探索實現了初步精英化，在本輪入額選拔時，收益于廣東省內的有機協調，法官整體的入額比例較高，因此避免了對年輕優秀法官入額的擠占，員額內法官的精英化得以保證和進一步加強。其次，法官助理隊伍的躁動情緒得到消除；改革前以法官助理隊伍的部分離職實現的制度自洽在改革后以職業前景廣闊、分類管理后的待遇提升以及編制外法官助理的數量增多來實現制度的自洽，因此賦予員額制以持續的生命力。

（四）制度配套的構建提供了改革前行的動力

司法人員分類管理和司法職業保障制度的配套建設賦予了法官員額制前行的動力，整體司法改革中的制度配套也在理論和實踐的論證中印證和見證了它們為改革前行加添燃料和潤滑。

法官待遇的提升為員額制注入了燃料，從2014年開始法官的待遇開始了穩步提升，雖然整體的全面落實經歷了一個過程，但是待遇的顯著提升對法官隊伍的士氣起到了鼓舞作用，使得司法資源的挖潛變成現實，這從近幾年法院收案數量急劇增長，法院的整體運轉仍相對平穩高效這一現象級的事實中也可以得到驗證。

司法輔助人員待遇提升為員額制增添了潤滑油。深圳大幅度增長合同制司法輔助人員的數量，待遇較之前得到大幅度提升。司法輔助事務在案件辦理中占比很高，司法輔助人員專責輔助事務的辦理可以給主審法官留出時間應對案件審理的專業事務，實現從日常瑣碎事務中的逐步抽離，此外，法官助理辦理輔助事務在法官與當事人之間設立了緩沖帶和隔離帶，為法官與當事人之間可能的對立提供了潤滑，也在一定程度上避免了因為法官頻繁與當事人接觸所產生的先入為主對庭審實質化的沖淡。高素質的各類司法輔助人員的存在一方面為法官成長提供了人才儲備，一方面為法院內部各項事務的高效運轉提供了潤滑。

責任追究制度為員額制提供了剎車。2014年制定《辦案責任追究辦法》，對違法審判線索的發現、認定審判責任以及落實辦案責任構建了相對完整的規范體系；2016年全面制定了《落實司法責任制工作指引》對司法責任制的落實在流程上作出安排。責任追究制度在審判權充分授予的基礎上進行了制約，以防審判權的行使無序運行無可管束。

燃料、潤滑以及剎車的組合協力為深圳法官員額制的前行提供了持續的動力。

二、深圳法官員額制改革的配套與完善

從實踐角度看，員額制改革涉及以下問題：一是員額制法官的準入門檻、淘汰機制、培養機制；從該角度出發涉及法院人員分類管理、審判輔助人員的培養和穩定、外部人員進入如何產生鯰魚效應。二是在因事設崗前提下的審判權運行機制配套改革，如何區分審判權、管理權和審判監督權，如何對于審判輔助人員有限度的賦權，如何看待人民陪審員的審判權。三是法官職業保障制度，以良好的職業保障來配套員額制所意圖實現的法官專業化，并應思考如何以扎實的支撐養護員額制改革的持續生命力和活力。四是司法責任制的完善和配套，以績效考核和事后懲戒的合理界定來實現員額制的自我愈合、自我糾錯以及自我凈化。五是在司法面對分配正義乏力的情況下，逐步調適法治社會對司法的容讓從而給員額制的生命力輸液，逐步提升司法公信力。法官員額制改革追求的形式目標就是提高法官隊伍整體的職業化和專業化水平，以法官職業化專業化建設推動對法官能力素養的提升，實現法官隊伍與國家治理體系和治理能力現代化建設的適配性。在問題導向之下，法官員額制度的完善還須從以下配套制度的跟進中尋找助力。

（一）繼續尋求員額比例的有機調配

在改革之初，對于員額制的比例一律從嚴具有戰略合理性，但在改革取得突破之后，員額比例控制相對靈活性的優勢應該發揮出來，改革要發揮打破僵化的體制機制的作用，而不能自身再次成為僵化的替身。應該繼續堅持“以案定額”原則，深圳在員額制改革中得益于廣東省內統一調配的制度靈活性，這種靈活性的折中存在是基于廣東省內各地區收案數量不均，存在調配的空間，另一方面系因為深圳法院受理的案件數量居高不下。在未來可以預見的時間里深圳法院的案件受理數量會繼續在高位突破，在編制外審判輔助人員配比可以保證的情況之下，政法專項編制內的員額比例應該繼續在以案定額的原則框架內爭取突破并固態化，以維持合理的收案與法官比例。

(二)增強員額法官的適崗性

在前期員額法官已經到位的情況下，如何與額度內崗位適配是員額制內部機制自洽需重點解決的問題，員額制選拔解決的是準入問題，后續需要解決的是準入后的甄別培養問題。法院內部各庭室之間存在高度的差異性，在社會發展呼喚分工高度精細化的今天，法官的全能型基礎應該在成為員額法官之前予以培養穩固，在進入員額后，高度專業化的要求并不提倡法官頻繁更換庭室和分工。其次，在社會生活急劇變化的今天，陳舊的知識體系不足以時時應對新鮮事物的興起，審判前沿與社會生活的前沿基本保持同步性，要解決知識的迭代性障礙，一方面靠新的法官入額即補充新鮮血液來應對，更主要需依靠有組織的培訓和自我更新以迎戰。再次，員額法官應維持合適的辦案數量，這一方面要求院庭領導成為員額法官后應該以一定量的實質辦案保持與司法實務的有效鏈接，另一方面要求不能對員額法官的辦案數量無限加碼，在案件辦理程序和要求未發生改變的情況下，即便深挖司法資源的潛力，其辦案的數量在有效的時間段內仍會存在物理的邊界。而且案件數量加碼即便實際擠入成功，侵占的是員額法官有效學習和知識更新的時間，此消彼長會對員額法官的適崗性產生可視的影響。

（三）完善法官的入額機制

從法官員額制的長效機制而言，新鮮血液的補充很重要，應該保證一定比例的法官替補入額。入額機制要求完善法官助理培養機制，合理構蓄人才遞補的基礎；法官助理隊伍作為司法輔助人員，是審判業務的主要助手，承擔著大量的司法輔助事務，是未來法官的主要后備力量，在現階段的法官助理隊伍中甚或有未入額的原法官的存在，因為編制內法官助理的數量較大應該適度瘦身，同時對法官助理適度開放法官員額入口，設計成長路徑；法官助理的在職培訓與法官職前培訓相結合，從源頭上提高員額法官的專業化水平。其次，完善落實法官逐級遴選機制，逐級遴選指向的就是各區法院員額法官向中級法院的輸血功能，與此緊密相關的就是合理銜接中級法院自身的法官助理培養機制。作為制度的配套，從深圳區域一體化的建設出發，各區法院與中級法院的橫向與縱向交流機制很是重要，交流的正向作用在于有利于法律適用的同一性，清減及抵消同案不同判的區域內體制慣性；交流機制需避免的是縱向上下彼此對于成長空間的擠占。再次，合理加大從律師和法學專家中公開選拔法官力度，有序拓寬法官選任渠道，讓法官隊伍結構變化在國家治理現代化背景下與法治社會的建設形成正相關。從符合條件的律師、法學專家中招錄法官會受制于很多因素，對象的意愿、適格對象的規模、所開放職位的吸引力都會形成制約，而擬錄對象的適崗性和培養也會對此有所掣肘；但法官、檢察官、律師、法學學者、公證員、行政執法人員均系法律職業的共同體，整個法律職業共同體內的良性循環和有效互動壁壘的打破，既能對法律職業形成全鏈條的培養機制，也能為法治社會的培育提供良性的信仰土壤。

（四）完善員額法官退出機制

基于法官職業的公正性考慮，為避免分贓或共罪體系的萌芽與產生，應維持法官職業的穩定性，在法官進入員額后不得無正當理由將法官清退出員額；與此同時，無論是從理論邏輯推演還是從實踐發生的結果倒推，部分比例的員額法官因為身體不適、知識陳舊、品行瑕疵等原因確無法履職的情形一直存在。員額法官的正常退出與銜接制度、法官單獨職務序列與行政層級的工資待遇貫通機制應該予以完善，而在進行完善的當下因為貫通機制對接所呈現出的現象級的行政職務掛鉤對于法院去行政化的減損效應更應該引起重視。這與審判業務的過程監督會形成直接的正相關，也就是圍繞辦案質量、效率和效果健全完善績效考核體系。對能力不適應、考核不達標的員額法官應該及時退出員額，但對考核不達標以及能力不適應在歸責于法官個體時的道德正當性應該予以考慮；如前所述，在社會發展日新月異的今天，案件的加碼對員額法官的適崗性造成的負面效應不能完全歸責于個體，故在銜接退出和重新進入機制的時候，休克療法與培訓再造機制是退出機制的有效組成部分。要加強法官職業化專業化建設，就必須改革完善法官培訓與學習機制，構建法官職業化專業化的長效機制。

（五）健全司法責任制度

司法責任制意味著司法人員不當行使司法權力或存在不當行為應承擔責任。司法責任制的核心在于錯案責任追究制度，司法責任制作為充分授權后的監督懲戒措施，其所能發揮的震懾功能不容小覷，這種震懾的功能恰恰是制衡法官獨立行使裁判權的必須配套。

員額制要求入額法官必須親自辦理案件，這就要求院庭長辦案必須常態化，而不能形式上辦案、辦簡單案、辦掛名案、不辦案。司法責任制要求入額法官須對自己辦理的案件負責，實現裁判者負責。與法官的精英化、員額化相呼應，應該對不當行使司法權力或不當行為究責。不過在制度設計時需要在制衡裁判權與錯傷無辜之間尋找到邊界，吻合權責相一致。對于錯案發生存在責任的人員應該予以終身追責，但在終身追責時不能簡單套用結果倒推的方式，應該區分案件的類型，參與主體，錯案成因區別對待。應該明確區分責任主體。福田法院審判長負責制開司法責任制改革的先河，作出有益的探索；司法案件瑕疵存在的責任主體固然應該以主審法官為主，但是陪審員、司法輔助人員、外包業務履責主體在個案中也會構成共同因素之一，甚或是唯一成因，在責任追究時明確區分相關的責任主體非常重要。應該明晰減責情形。對于經合議、法官大會討論尤其是審委會討論給出方案或建議方案的案件減輕相關責任的承擔。應該提供履責保障。在保障制度的供給層面提供有效的產出，充分發揮法官權益保障委員會在錯案認定、責任承擔方面的糾偏作用，為法官依法正確履職、堅持公正司法創造良好環境。落實法官懲戒制度是司法責任制的必然要求，符合權責一致原則，對于因故意或者重大過失導致錯案發生并造成嚴重后果的，應當依照有關規定對法官予以懲戒。但是對于法官的懲戒應該依照嚴格的程序，按照事前設定的嚴格事由予以追責，非因法定事由、非經法定程序，原則上不得將法官調離、免職、辭退或者進行處分。應該探索完善司法的有限豁免制度。于法官群體而言，對于司法責任的擔憂主要指向的就是責任承擔的范圍和邊界。在案多人少的情況下，案件瑕疵或者錯案的產生除可完全歸責于主審法官的情形之外既有忙中出錯也存在有其他責任主體卸責的情況。

司法是維護社會公平正義的最后一道防線，司法救濟是權利救濟的最后途徑，如果司法這道防線缺乏公信力，社會公正就會受到普遍質疑，民意的表達就會出現大面積的負面能量釋放，更難以奢談全心全意為人民服務的初心使命。對于員額制改革的梳理和前景預判，前提即在于對司法基本規律的把脈。在司法改革的良性前行的過程中，從司法的基本規律出發，調適各配套制度的運行，理順邏輯順序，留出運行中的合理容錯空間，適時的調偏和潤滑。