我國安全生產普法途徑創新與效果評估

鄭 雪

(應急管理部宣傳教育中心，北京市東城區，100013)

我國安全生產普法工作開展多年，已成為法治中國建設的重要組成部分。按照中央宣傳部、司法部關于開展法制宣傳教育工作的要求，緊密結合安全生產工作實際情況，采取多種措施，利用多種途徑方式，大力宣傳國家安全生產和公共安全領域的法律法規，全面普及安全生產有關法律法規知識，可以有效提高全民安全意識、風險意識和預防能力。

1 我國安全生產普法現狀

我國歷來高度重視安全生產法制宣傳教育工作，根據中央宣傳部、司法部在公民中開展法制宣傳教育的規劃要求，以及全國普法辦公室關于全國普法依法治理工作要點，先后出臺原國家安全生產監督管理總局法制宣傳教育的第5個五年規劃(2006-2010年)、《全國安全監管監察系統實行“誰執法誰普法”普法責任制的實施意見》，有力推進各級部門機構建立健全“誰執法誰普法”工作責任制，明確普法遵循原則和重點內容，不斷推進普法工作。

1.1 普法活動工作開展情況

(1)充分運用“安全生產月”活動，擴大普法影響力。國務院安委會辦公室每年6月集中開展全國“安全生產月”活動，2018年將宣傳內容擴大到應急管理、安全生產和防災減災救災工作中?；顒悠陂g大力開展安全發展主題宣講、全國安全宣傳咨詢日、新聞宣傳和專家宣講、應急演練、事故和災害警示教育、網上安全文化精品博覽系列活動，進一步增強了全民應急意識，提升安全素質，提高防災減災救災能力。

(2)積極融合“安全生產萬里行”活動，增強普法宣傳覆蓋面。全國每年開展“安全生產萬里行”活動，活動以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，重點開展宣傳、采訪、報道安全生產工作正反兩方面典型，加強輿論引導和監督，推動應急管理和安全生產重點工作落實。期間，深入職業院校、企業、社區等單位開展普法宣講、發放宣傳材料，與基層普法同志座談交流，邀請主流媒體記者開展紀實報道，宣傳優秀普法經驗，營造良好的輿論氛圍。

(3)大力推廣安全文化建設，營造普法文化良好氛圍。全國各地積極開展“安全發展忠誠衛士”演講比賽、“中國夢·平安福”安全生產月美術書法展及攝影大賽、“守護生命”安全知識有獎網絡競賽等形式多樣的安全生產文化建設活動，制作宣傳展板，編制、發放知識讀本、掛圖和安全小常識手冊等，廣泛宣傳安全生產法律法規、國家和地方關于安全生產工作的重大布署，營造了良好氛圍。

1.2 普法工作取得的成效

(1)法律意識和守法意識進一步增強。通過面向執法對象、服務對象和社會公眾、高校畢業生開展多層次、立體化、全方位、多形式的安全生產法治宣傳，精準抓住關鍵人群和重點環節，有效凝聚全社會牢固樹立安全生產法治思維，促進法治精神扎根頭腦。

(2)事故防范和自救互救素養進一步提升。通過開展宣講、演練等豐富普法形式，加強應急救災、安全事故防范和自救互救等知識普及，進一步提升公眾應對突發事件的綜合素質，有效預防和減少公共安全事故及群死群傷事故發生。

(3)違法行為逐步減少。通過開展以案說法等形式的普法工作，促進法治機構、訴訟企業和涉案民眾更準確地理解安全生產法律法規和標準，依法依規開展安全生產經營活動，有效防止生產經營單位違法違章作業行為。

(4)安全事故逐年下降。據統計，2018年自然災害因災死亡失蹤人口、倒塌房屋數量、直接經濟損失分別比近5年平均值下降60%、78%和34%；生產安全事故總量、較大事故、重特大事故與2017年相比實現“三個下降”，其中重特大事故起數和死亡人數分別下降24%和33.6%，實現平穩良好趨勢。

1.3 普法宣傳教育方面存在的主要問題

(1)對安全生產普法工作的重要性認識有待加強。根據事故統計，發生安全生產事故直接原因多是作業人員違章作業、經營者違法生產，暴露出的間接原因之一就是生產經營單位安全法律意識淡漠、安全生產宣傳教育和管理工作沒有落實到位。

(2)安全生產普法工作仍存在局限性、臨時性、階段性、分散性的問題。在普法實際工作中側重結合當年全國普法辦有關文件精神，對安全生產領域的普法工作缺乏針對性、長期性、連續性的規劃，尚未建立健全普法工作實施辦法及效果評價標準。

(3)安全生產普法工作在內容設置上與我國廣大人民群眾文化水平存在一定差異。歷年宣傳內容多集中在法律法規標準硬性條文等方面，政府有關人員、安全生產專家對法條解釋較為生硬，不夠通俗易懂，與百姓生活實際貼近度較低，缺乏對法條分析的生動案例。

(4)安全生產普法宣傳隊伍需要整合完善。全國各地區各單位通過開展普法工作，積累了一定的普法宣傳隊伍，但普遍存在各自為政的單線作戰情況，沒有構建起全國性、覆蓋廣的專業普法力量，尚未形成體系普法合力。

2 安全生產普法的方式方法創新

安全生產普法要充分發揮廣播、電視等大眾媒體的引領教化作用，用寓教于樂的形式開展安全生產法治宣傳教育。積極利用官方網站、政務微博、官方微信、客戶端和手機短信等平臺載體開展普法活動。

2.1 突出“四重”，找準普法宣傳切入點

(1)突出做好重要政策文件出臺的宣貫工作。緊緊把握安全生產領域法律法規、政策文件制定出臺這個關鍵階段，重點從政策文件出臺背景、重要意義和變動改進、帶來影響等方面進行解讀宣傳，圍繞社會關切的熱點、難點、重點問題，及時、有效、有針對性地開展普法工作，加強政策解讀和政務公開工作，有效管理和充分發揮專家智囊團及主流媒體、新媒體作用。

(2)突出抓好重要時間節點的宣貫工作。一是結合黨的重大會議、全國“兩會”等組織開展有針對性、有特點的普法宣傳活動；二是結合“12·4”國家憲法日、“法制宣傳日”等特殊時段和節點等，開展集中宣講、主題活動、法律咨詢、發放資料、專題培訓、安全執法等活動。

(3)突出重大安全事件以案說法。發生重特大安全事故或社會關注熱點話題，會引起大眾心理不安或情緒波動，甚至對相關政府部門機構產生不信任，若不積極回應必將影響社會穩定大局，所以安全生產普法工作必須突出重大安全事故發生這個重要時段，積極宣傳官方回應，講清事實真相、有關政策措施、處置結果等。同時結合事故警示日，開展專項普法宣教，牢記事故教育，依法依規組織生產活動。一段名為“一線工人安全帽”的視頻引起熱議，視頻中一位工人拿著黃色的一線工人安全帽與紅色的領導安全帽相撞，黃色安全帽出現破損，紅色安全帽卻完好無損。以此熱點話題為機，大力宣傳《安全生產法》有關條款(《安全生產法》明確規定“生產經營單位必須為從業人員提供符合國家標準或者行業標準的勞動防護用品，并監督、教育從業人員按照使用規則佩戴、使用”)，警示各生產經營單位要嚴格依法為從業人員提供符合標準的勞動防護用品，落實企業安全生產主體責任。

(4)突出重點人群的普法宣傳。加強黨員領導干部、機關公務員、企業生產經營者、中層及基層班組管理人員、高校畢業生及青少年、流動人口等重點人群的安全生產普法宣傳教育，分別以黨中央關于安全生產的重要論述精神、安全生產法律法規、事故預防與應急管理、安全生產專業技術知識等不同側重點進行宣講，提升知法、守法和依法維護自身權益的意識與能力。

2.2 結合“七進”，擴大普法工作涵蓋范圍

緊密結合安全生產宣傳教育進企業、進校園、進機關、進社區、進農村、進家庭、進公共工作場所“七進”活動，突出受眾群體開展不同內容、不同形式的普法活動。

(1)“進校園”普法工作。堅持安全教育從學生抓起，以職業院校畢業生安全生產法律法規學習宣傳為切入點，廣泛征集校園應急管理和安全生產法律法規學習宣傳的工作意見和建議，增強學習安全生產知識和法律法規的主動性。

(2)“進企業”普法工作。以安全生產法律法規和標準、安全管理、事故致因理論等專業知識為宣傳重點，著力構建企業安全文化建設，強化安全生產主體責任，提高安全素養。

(3)“進農村”普法工作。農村是安全生產普法宣傳的弱點也是基礎，通過在鄉村公共場所設置櫥窗、展板、宣傳畫等載體宣傳安全生產相關知識，組織志愿服務隊伍定期開展宣傳活動、提供咨詢幫助，提高農村安全意識和素質。

(4)“進社區”普法工作。利用“安全科技周”等平臺，在社區傳播安全常識和安全提示，發放涵蓋居家交通、用電用氣等方面的生活安全類知識手冊，挖掘民間文藝愛好者開展安全文藝創作。

(5)“進機關”普法工作。建立完善“誰執法誰普法”責任清單，明確牽頭機構，落實普法責任，將學法用法普法情況納入學習內容、年終考核重要指標之一，組織開展講座、答題、展覽、演講等形式，深入推進安全生產法律法規的學習宣傳和貫徹實施。

(6)“進公共場所”普法工作。圍繞商廈、車站、機場等人員密集場所，充分利用法治公園、法治長廊等法治文化陣地以及各類宣傳欄、櫥窗、電子顯示屏等公共設施，使法治抬頭看得見、用時找得到，促進普法工作日?；?。

(7)“進家庭”普法工作。發揮各部門聯動作用，開展“文明家庭”“平安家庭”等創建活動，通過電視臺制作播出與生活息息相關的安全專題節目或安全公益廣告，多渠道面向家家戶戶普及逃生技能，將安全知識和安全法律法規滲透到每一個家庭。

2.3 運用“雙網雙微”，增強普法工作靈活性

充分利用主流專業新媒體宣傳優勢，在政府官方網站和宣教專網(雙網)和主流微博、微信(雙微)，定期發布習近平總書記關于應急管理和安全生產工作的重要論述、政策法規和安全知識，突出宣傳教育的廣泛性、全面性、實時性，同時還要提高靈活性、趣味性、互動性。

(1)“雙網”同步開設普法工作專欄。網站專欄設置安全要聞、高層聲音、理論課堂、傳媒發聲等板塊，通過視頻圖解、政策解讀、媒體評論等多層次、多方位、多角度普及知識，加強對權威報道和稿件的再編輯、再傳播，確保全面、準確、及時傳播安全生產最強音。

(2)“雙微”途徑創新開展知識答題。結合應急管理和安全生產工作實際，創新普法工作方式，面向全社會廣泛開展微信、微博知識答題，并對答題獲得滿分的微信用戶給予適當獎勵，提高群眾參與的積極性，促進普法工作融入日常、貼近百姓。

2.4 并用多種媒介形式，促進傳統方式展現新活力

(1)舉辦專題展覽，懸掛橫幅標語。展覽以圖文并茂的形式，創新展圖立體三維技術、LED顯示屏等，突出習近平總書記全面依法治國新理念新思想新戰略及關于安全生產重要論述精神，宣傳權威部門對相關政策的解讀、安全生產法等行業法律法規系列內容。

(2)召開專題會議，部署有關工作。通過視頻會議形式，對安全生產普法重點內容進行集中強調部署，調動干部參與普法的主動性，邀請法治部門圍繞憲法、應急管理和安全生產政策措施、法律標準、專業知識等相關內容作專題輔導報告，增強專項解讀法律法規的效果。

(3)建立以案說法課堂機制，豐富內容形式。聯合法院、檢察院、司法部門、公安機關及負責安全生產復議應訴單位，開展辦案釋法說理普法活動，圍繞安全生產行政復議與訴訟過程中發生的問題及容易被忽視的地方，對行政復議訴訟的基本流程、法條理解、處理技巧等方面進行解讀。

(4)加強公共設施建設，促進普法寓教于樂。采用互動體驗館、VR體驗等新科技手段，以實景模擬、親身體驗等方式，開發拓展寓教于樂的安全體驗項目，建立體驗館、基地、文化園、廣場等專業場所。同時組織有關單位研究制定體驗館、基地等場所安全標準，規范普法場館場所安全標準。

2.5 注重“四個緊密結合”，增強普法工作宣傳效果

安全生產普法工作要堅持“四個緊密結合”，做到方案合理、內容豐富、形式靈活、組織嚴密，確保安全生產法律標準和專業知識學習宣傳和貫徹實施工作取得實效。

(1)堅持緊密結合黨建工作。普法工作本身不是簡單的法律教育工作，而是一項嚴肅的思想政治工作，這項工作必須在各級黨委和政府統一領導下，服務于黨和國家工作大局，將普法納入基層黨組織評優指標，這樣既有力促進普法工作的考核力度，又可豐富黨建工作的內容。

(2)堅持緊密結合普法五年計劃工作。安全生產普法工作要按照“七五”普法的總體要求，以憲法為核心框架，擴展到《安全生產法》等安全生產領域的法律規章標準內容。各地要融入地方政策和特色，提高各級領導干部和國家機關工作人員的憲法意識，落實安全生產法律主體責任，建立良好的法律文明秩序。

(3)堅持緊密結合安全生產實際情況。注重將黨中央、國務院關于安全生產的系列重要指示批示精神作為安全生產普法基本法律理論的重要內容，結合應急管理安全生產工作面臨的新形勢新挑戰新要求，提高干部職工依法履職的能力，緊緊盯住重大安全風險，嚴格按法律、規則和程序辦事。

(4)堅持緊密結合傳統地域文化。普法實際是教化大眾的一種形式，在中國傳統文化中，普法這種形式的教化不宜單靠法律法規本身，還有賴于道德禮儀、風土民俗。將安全生產普法工作融入各地區特有的地域文化中，穿插社會主義道德教育、發揚社會主義道德風尚，更加有利于當地百姓對法律法規的認同感，大大提高普法效果。

2.6 構建政府、企業、社會“三位一體”普法格局

堅持黨和政府的統一領導，在各級部門監督配合下，整合調動企業和社會各方面力量有序開展普法活動，最終形成黨委領導、政府主導、部門協作、社會響應、民眾參與的大格局。

(1)建立全系統、各層級、互聯互動模式的政府普法體系。一是制定科學合理、可操性強、各有側重的安全生產普法長期和中短期規劃及評估辦法；二是制定普法配套政策措施鼓勵企業、社會積極參與安全生產普法各項工作；三是健全部門協作普法機制，整合政府資源；四是制定考核評價體系，將開展安全生產普法、執法等內容納入法治政府指標體系，作為政府績效評價考核的重要組成部分，督促各級政府落實普法責任；五是堅持問題導向，組織開展普法調研，深入基層、直擊一線，找準基層單位在普法工作中存在的難點問題和薄弱環節，提出解決政策和措施，分階段、分重點，持之以恒解決普法問題。

(2)夯實企業基層普法宣傳教育工作。企業主要負責人要落實“一把手”安全生產普法主體責任，將普法納入全年安全生產工作同部署、同落實、同評估。一是將普法工作與每年安全生產工作重點結合，與安全生產制度融合，引導職工認識到遵守國家法律法規、行業標準、企業規章制度的重要性；二是將普法工作與企業安全文化建設相融合，普法不光是對安全領域法律和專業知識的簡單宣教，更要營造遵紀守法作業、依法經營管理、誠信愛崗敬業的良好內部氛圍；三是將普法工作與職工合法安全權利維護相結合，通過開展普法解決職工存在的困難和疑惑，自覺提高用法律維護自身權益的意識，促進形成職工間互相監督、互相保護的行為模式。

(3)健全社會參與立法、普法全過程機制，促進全民更好理解法律。在安全生產立法過程中，廣泛聽取公眾和方方面面意見，除涉及國防、外交或其他重大事務不宜公開之外，公開進行立法聽證，定期或不定期評議政府活動；盡可能通過新聞媒體對外傳播，緩解立法過程與行政過程中的信息不對稱問題，增加立法決策與行政決策的理性，從而使安全生產法治建設能夠得到更多的理解和支持。

3 開展安全生產普法效果考核評估

隨著安全生產普法工作持續深入開展，社會大眾對安全生產政策措施有了一定了解，遵守安全生產法律法規和標準的自覺性有了較大提升，全社會逐步形成遵法、守法、維法的良好安全生產法治氛圍。但目前，安全生產普法工作效果評估方式尚未形成統一有效的方式，如何建立一套具有普遍適用、科學合理的評估體系用以衡量普法程度、現狀及效果，仍處于探索和試驗階段。對此，筆者查閱文獻，了解基層做法，提出以下建議。

3.1 完善安全生產普法目標考核

對安全生產普法工作情況進行目標考核，既是這項工作本身的要求，更是黨中央和國務院的要求。中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2017年5月17日印發實施的《關于實行國家機關“誰執法誰普法”普法責任制的意見》中，明確提出“要健全完善普法工作考核激勵機制，建立考核評估體系”。要充分利用考核這個指揮棒，耕好普法工作這塊責任田，把安全生產普法工作納入年度安全生產考核之中，推進安全生產普法工作責任落實。

3.2 組織開展安全生產普法定性評估

定性評估是指根據事物的特性描述，通過分析、比較、歸納和演繹等邏輯方法，對現階段獲得的數據、材料進行思維加工后制定出定性的評估標準，主要包括印象測評、專家意見、新理論運用、問卷調查等途徑。一是個別談話，通過開展座談、查詢資料等方式，面向不同層級、不同崗位、不同文化、不同年齡等特定人群，調查探知被測試詢問人員對開展安全生產普法認知和情況表述的態度、看法、評價和傾向。二是調查問卷，在研究確立一系列相關陳述等調查框架的基礎上，設計調查問卷，給定從積極至消極層次的備選陳述，收集整理樣本并進行匯總分析，從而得到定性評價結果，并在此基礎上，補齊普法短板，提升普法的針對性。

3.3 探索開展安全生產普法定量評估

定量評估是指根據統計得來數據，通過建立數學模型并計算出分析對象的各項指標及其數值以分析評估的一種方法。它主要包括概率技術、層次分析法、二次加權法、模糊評價法、主成分分析法、賦權法等。采用層次分析法及行為安全“2-4模型”將安全生產普法評估定性指標框架設計為兩級，并對各二級指標按照數學模型科學設計權重和分數，計算得出加權分值，從而獲得安全生產普法效果定量評估結果。由于篇幅所限，表1僅給出一級指標、二級指標要素事例。

3.4 完善考核評估結果的運用

(1)把普法工作列入干部年度述職內容，把對單位的考核結果納入干部政績考核體系，納入黨建工作體系，作為年度先進基層黨組織的考察依據，與評優、表彰、任用等掛鉤，作為干部任用的必要依據。

(2)把普法工作納入對單位、地區整體工作評價之中，作為組織評先的重要參考依據。通過普法考核評估，倒逼單位、地區將安全生產普法工作真正落到實處。

(3)加強普法考核評估的結果反饋與適時通報，能夠有力引起單位、地方、干部發揚成績，總結經驗，不斷改進不足，激勵干部敢于擔當作為。要充分利用好反饋與通報這個激勵的重要抓手，改進普法工作作風，提高普法工作的實效性。

4 結語

安全生產普法工作要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，認真落實黨中央、國務院關于法治建設的決策部署，貫徹學習宣傳習近平總書記關于應急管理和安全生產的重要論述精神，緊緊圍繞廣大群眾關注的難點、熱點問題，著力構建政府、企業、社會“三位一體”安全生產普法大格局。要積極宣傳與安全生產相關的法律法規，將普法宣傳教育與服務解決群眾問題有機結合，針對不同層次積極探索開展不同形式的宣教活動。要落實普法主體責任，常抓不懈，全面促進提升安全法治意識、素養，營造全社會學法、守法、用法護法的良好氛圍，不折不扣落實安全生產法律法規和標準制度，使其內化于心、見之于行，真正體現在解決安全生產的實際問題里、彰顯于久久為功的安全行為中，不斷提升安全生產法治水平。安全生產普法工作是法治中國建設的重要內容之一，只有不斷努力探索，采取更加有針對性的措施，落實普法責任，才能不斷促進安全普法工作上新臺階。